Исследование специфики отношений собственности в проектах государственно-частного партнерства

Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений. Это обстоятельство оказывается ключевым и для гражданско-правовых отношений, в которые государство как суверен не может вступать в качестве рядового субъекта гражданского права. Именно поэтому нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного партнеров в проектах ГЧП. Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Иными словами, государство как суверен становится особым субъектом гражданского права. Это выражается, во-первых, в том, что государство само определяет правовые рамки, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданско-правовых отношений; во-вторых, оно сохраняет властные функции, даже вступив на началах равенства сторон в указанные отношения, так как может принимать административные акты, это равенство игнорирующие. Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективной реализации публичной власти.

Проекты государственно-частного партнерства в России

В соответствии с этим проекты ГЧП представляют собой не простое сложение ресурсов, а особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров.

Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции.

Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

На территории России развиваются [9]:

− проекты ГЧП с участием государственных федеральных структур и частного бизнеса [10];

− проекты ГЧП с участием России как субъекта федерации и частного бизнеса;

− проекты ГЧП с участием государственных федеральных структур, России как субъекта федерации и частного бизнеса [11].

При реализации проектов ГЧП с участием субъекта федерации могут ставиться различные задачи, в том числе:

− обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в государственной собственности, собственности субъекта федерации или неразграниченной государственной собственности;

− создание нового имущества для реализации приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы;

− государственная поддержка развития субъектов предпринимательской деятельности.

Две стороны договора по проекту государственно-частного партнерства

В проектах ГЧП в сфере инвестиций происходит объединение вкладов государственного и частного партнеров, причем вклад государственного партнера, как правило, включает в себя права в отношении объекта публичной собственности. К публичной собственности относится государственная и муниципальная собственность.

При выборе правовой формы для реализации проекта ГЧП необходимо учитывать, какие обязательства порождаются у сторон, как распределяются риски, как интересы сторон защищаются законом, наличие правоприменительной практики.

В целом, отношения сторон в рамках проектов ГЧП регулируются гражданским законодательством. Однако особенностью всех правовых форм является то, что одной из сторон выступает властный субъект − публично-правовое образование, который при заключении договора руководствуется интересами общественного блага, необходимостью удовлетворения общественных потребностей, иными словами, преследует некоммерческие цели. Другой же стороной договора выступает предприниматель, вступающий в договорные отношения с целью извлечения прибыли. Другая отличительная черта − предметом договора выступают объекты публичной собственности.

Инвестиционный проект включает в себя три блока:

− расчет экономической эффективности;

− описание процесса осуществления вложений;

− техническая документация.

Разработка инвестиционного проекта в полном объеме должна быть обязательной предпосылкой инвестиционных правоотношений для вложений государства и муниципальных образований, экономическое положение которых находится в сфере публичных интересов, что оправдывает установление специальных требований к порядку осуществления ими инвестиционной деятельности.

Суверенные функции государства и гражданско-правовые отношения

Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример − реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ − образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура − население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, то есть рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом. Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует и соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.

Заключение

В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Прежде всего, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон.