Prospects of Introduction of the Public-Private Partnership Concept into Cultural Domain of the Russian Federation

В современных условиях хозяйствования особую актуальность приобретают модели взаимодействия государственного и частного секторов национальной экономики, направленные на привлечение дополнительных ресурсов в развитие общественной инфраструктуры, повышение эффективности функционирования объектов управления, а также на снижение нагрузки на бюджеты всех уровней при условии сохранения высокого качества услуг, оказываемых населению в рамках реализуемых проектов.

Анализ ряда аналитических материалов и статистических данных, проведенный авторами, выявил, что сфера культуры Российской Федерации в настоящее время развивается динамично. В целом преодолены негативные тенденции, сложившиеся в условиях перехода отрасли к рыночным отношениям.

По нашему мнению, эффективное решение ряда существующих проблем возможно путем внедрения в сферу культуры концепции государственно-частного партнерства (ГЧП), которая возникла в 90-е годы ХХ века в США и Великобритании в условиях снижения роли государства в экономике, активизации процессов привлечения частного капитала в общественный сектор.

Важно отметить, что при использовании механизма ГЧП обе стороны соглашения (государство и бизнес) получают ряд существенных выгод. Так, частные компании могут радикально расширить спектр деятельности, привлечь бюджетные ресурсы в свои проекты, получить доступ к банковским кредитам за счет получения государственных гарантий реализации проекта, сформировать положительный имидж компании, а также существенно снизить риски.

Органы государственного управления прибегают к различным моделям ГЧП с целью дальнейшего развития территорий, их инфраструктуры, повышения качества жизни в регионе, снижения бюджетных расходов, привлечения средств инвесторов, в том числе и зарубежных.

Проблема законодательного обеспечения государственно-частного партнерства

Очевидно, что преимущества, получаемые обществом и отдельными хозяйствующими субъектами в результате применения рассматриваемой концепции, актуальны для сферы культуры России. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что приход частных компаний, в рамках моделей ГЧП, в ту или иную отрасль народного хозяйства повышает степень конкуренции в ней, что способствует повышению качества оказываемых услуг и сдерживает рост цен.

Общепризнанно, что сфера культуры напрямую затрагивает национальные интересы, сохраняет исторические традиции народа, кроме того, оказывает существенное влияние на перспективы экономического и социального развития территорий, качество трудовых ресурсов, весь процесс воспроизводства человеческого капитала. Инфраструктура сферы культуры РФ, в свою очередь, в настоящее время нуждается в существенном обновлении и модернизации. Подчеркнем, что еще в опубликованном в 2005 году тексте Федеральной целевой программы «Культура России (2006–2010 гг.) отмечалось, что «важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов государственно-частного партнерства, которое предусматривает: развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры; развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры [6].

Однако успешное развитие государственно-частного партнерства не возможно осуществить в рамках отдельной отрасли, так как необходимо формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей систему регулирования данного вида деятельности в масштабах страны. Причем принятие единичных законодательных актов не является прочной основой для внедрения рассматриваемой концепции, так как следует разработать целый комплекс законов, устанавливающих порядок взаимодействия частных инвесторов с органами государственного управления на федеральном, региональном и муниципальных уровнях.

Зарубежный опыт

В мировой практике в настоящее время не существует единого подхода к формированию законодательной базы ГЧП, механизм партнерства частного сектора с государством имеет весьма существенные особенности в разных странах мира. Формы, в которых реализуется государственно-частное партнерство, также разнообразны, существует широкий спектр модификаций, зависящих от сферы применения (отрасли народного хозяйства) и национальных законодательных норм. Так, авторы книги «Государственно-частное партнерство: механизмы реализации» А.А. Алпатов, А.В. Пушкин, Р.М. Джапаридзе выделяют следующие формы (модели) ГЧП: концессия, особые экономические зоны, инвестиционный фонд РФ, аренда (лизинг), соглашение о разделе продукции, государственные контракты, совместные предприятия, инфраструктурные облигации [1]. По мнению авторов, рассматривая перспективы внедрения моделей государственно-частного партнерства в сферу культуры, следует выделить в качестве наиболее перспективных такие формы как концессия; государственный контракт; аренда. Кроме того, в настоящее время разрабатывается несколько проектов создания туристско-рекриационных открытых экономических зон, которые будут включать в свой состав якорные объекты, оказывающие населению услуги культурного характера.

Внедрение концепции ГЧП в национальную практику требует, в первую очередь, сильной политической воли государства и большой аналитической работы. Интересен опыт Китайской народной республики, где в рамках разработки национальной концепции государственно-частного партнерства была проведена масштабная подготовительная работа, в 2005 году был организован Китайский форум ГЧП, привлечены экспертные группы Всемирного банка, Международной финансовой корпорации, что позволило учесть передовой опыт развитых стран и адаптировать его к национальным особенностям экономики. Подчеркнем, что помимо разработанной нормативно-правовой базы, механизм стимулирования ГЧП включает развитую институциональную инфраструктуру. Анализ практики промышленно развитых стран показывает, что с целью методологической поддержки региональных и местных органов власти, участвующих в разработке и реализации проектов ГЧП, а также для координирования усилий различных министерств и ведомств в данном направлении целесообразно формирование единого специального органа поддержки проектной деятельности в рамках ГЧП, а также подразделений в рамках отраслевых органах власти.

Проблема конкуренции проектов

Важно отметить, что развитие ГЧП не возможно в условиях низкого уровня правовой и экономической подготовки участников процесса – сотрудников государственных органов власти, особенно муниципальных и региональных, в области оценки инвестиций. С целью повышения профессионализма управления в рассматриваемой сфере следует шире привлекать к процессу конкурсного отбора проектов, претендующих на реализацию с привлечением государственных ресурсов, представителей профессиональных сообществ – юристов, экономистов, финансовых аналитиков, особое внимание должно быть уделено оценке и перераспределению рисков.

Мировая практика свидетельствует о том, что одним из важных условий успешной реализации концепции государственно-частного партнерства в любой отрасли является наличие конкуренции проектов, соперничества частных и государственных компаний за получение контрактов на предоставление населению социально значимых услуг. В России в настоящее время отсутствует рынок проектов и весьма узок круг негосударственных компаний, оказывающих населению услуги культурного характера или стремящихся заключить подобные контракты. Однако в качестве пилотных вариантов можно указать опыт восстановления частными компаниями нескольких дворянских усадеб в центральной России Особый интерес представляет стартовавший в конце 2011 года проект восстановления крепости «Орешек» в городе Шлиссельбурге Ленинградской области, включающий работы по восстановлению крепости – памятника культуры, создание обширного историко-архитектурного парка. Инициатором и соинвестором проекта является Российский Фонд развития культуры и образования, который создан с целью поддержки комплексных проектов, объединяющих сферы культуры, досуга, образования и девелопмента. Проект восстановления крепости «Орешек», по нашему мнению, удовлетворяет основным требованиям к проектам государственно-частного партнерства. Так, его общая стоимость составляет 12 млрд рублей, срок реализации – 10 лет, имеет место софинансирование и разделение рисков между государством и инвестором (в городском бюджете 2012 года зарезервировано около 3 млн рублей). Следует отметить, что в случае успеха ожидается не только создание нового культурно-исторического объекта, но и возрождение депрессивного муниципального образования (г. Шлиссельбург) путем создания новых рабочих мест, развития инфраструктуры города.

Заключение

Таким образом, для внедрения концепции государственно-частного партнерства в российскую практику следует усовершенствовать законодательную базу, в том числе касающуюся государственных гарантий для инвесторов, участвующих в социально значимых проектах, сформировать методические центры внедрения ГЧП в регионах и отраслевых министерствах, разработать механизм стимулирования конкуренции между частными и государственными подрядчиками за право выполнения работ по государственным контрактам, а также шире привлекать к работе в консультационных советах по государственно-частному партнерству независимых экспертов, общественные и профессиональные объединения. Несмотря на то, что концепция государственно-частного партнерства в настоящее время только начинает внедряться в российскую хозяйственную практику, данное направление представляется перспективным с точки зрения привлечения существенных инвестиционных и организационных ресурсов в сферу культуры Российской Федерации с целью развития ее инфраструктуры, сохранения объектов культурного наследия, а также повышения качества обслуживания населения и качества жизни в регионах России.