Государственно-частное партнерство как основополагающий элемент финансирования развития транспортной отрасли

Теоретическая концепция механизма государственно-частного партнерства предполагает следующую его трактовку. Это совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях [1]. Развернутое определение механизма государственно-частного партнерства предлагает В.Г. Варнавский. Он считает, что в современном понимании государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности [2].

В экономической трактовке государственно-частное партнерство сравнивается с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие. К таким отраслям относятся жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного насле дия и др.

Важными условиями эффективности государственно-частного партнерства являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов партнерства государства и бизнеса может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства.

Согласно Стратегии долгосрочного развития России до 2020 года [3], становление институтов государственно-частного партнерства является одним из приоритетных направлений стратегического развития страны.

Модели партнерства

Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов государственно-частного партнерства позволяет выделить следующие его базовые модели с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.

Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение [4]. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Модель оператора получила широкое распространение в сфере переработки отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Инструменты государственно-частного партнерства

Российским законодательством предусмотрено несколько различных инструментов государственно-частного партнерства, а также институциональных структур, так или иначе вовлеченных в ГЧП.

1. Концессионные соглашения – по сути, являются договором между органом государственной власти и негосударственным хозяйствующим субъектом, согласно которому частный инвестор наделяется правом управления государственным или муниципальным имуществом. В данном договоре устанавливается размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия, по которым инвестор должен построить новый объект или модернизировать существующий и передать его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок.

Концессионные соглашения в России регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон предусматривает только одну форму ГЧП, известную в мировой практике как BOT (Built – Operate – Transfer)1. Одним из главных преимуществ концессий является то, что строительство объектов инфраструктуры ведется за счет частного инвестора без использования бюджетных средств и создания дополнительной нагрузки на бюджет.

2. Особые экономические зоны (ОЭЗ). В качестве одной из форм ГЧП можно рассматривать формирование особых экономических зон (ОЭЗ), регулируемое Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах».

Данный закон предусматривает создание особого налогового и таможенного режима для резидентов, а также вводит определенные льготы для бизнеса, такие как пониженные арендные ставки или субсидирование процентных ставок по кредитам.

3. Бюджетные инвестиции в инфраструктуру главным образом осуществляется через долгосрочные целевые программы — ФЦП (федеральная целевая программа) и ФАИП (федеральная адресная инвестиционная программа).

Разделение рисков между государством и бизнесом происходит в том случае, если средства государства предоставляются на условиях возвратности и платности.

Таким инструментом ГЧП в России, например, является госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

В настоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России. Он финансирует инвестиционные проекты стоимостью не менее 2 млрд руб. (объем привлекаемых средств банка не менее 1 млрд руб.), причем финансирование проектов проводится на возвратной основе, что обеспечивает как заинтересованность банка в эффективности данных проектов, так и сбалансированное распределение рисков и доходов.

4. Комплексное освоение территорий. В процессе создания необходимой социальной и жилищной инфраструктуры на определенной территории может быть реализован особый механизм ГЧП — так называемое комплексное освоение территорий (КОТ). Данная форма ГЧП позволяет в комплексе использовать сразу несколько инструментов ГЧП, таких, как концессионные соглашения, целевые программы, средства Инвестфонда, финансирование Внешэкономбанка и т.д.

Формы ГЧП в транспортной сфере

В инновационной и инвестиционной сферах функционирования предприятий транспорта получили развитие следующие формы ГЧП:

– софинансирование в различных формах научно-исследовательских и других видов инвестиционных проектов на доконкурентной стадии (стимулом для участия бизнеса является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации). Данная форма требует проектного управления, в рамках которого методы оценки стоимости предприятия, в которое инвестируются средства, должны коррелировать с эффективностью проектов;

– софинансирование ранних стадий коммерциализации проектов («посевное», венчурное финансирование). Посевное и венчурное финансирование является финансированием с высоким риском, здесь важно разделение рисков между бизнесом и государством с целью их минимизации;

– создание совместных исследовательских центров в областях, которые традиционно находятся в зоне ответственности государства (безопасность транспортной отрасли, экология развития транспорта, транспортная составляющая системы государственной безопасности, равная доступность транспортных услуг на всей территории России). Развитие центров будет способствовать четкому разделению доходов и потерь между бизнесом и государством;

– создание территориальных отраслевых кластеров, в которых представлены все виды транспорта.

Как правило, ГЧП позволяет органам государственного управления избежать расходов на инфраструктуру транспорта или отсрочить такие расходы, не отказываясь при этом от связанных с ними выгод. Позитивность этой стороны данного института делает его весьма привлекательным для транспортной отрасли.

Вместе с тем ГЧП может иметь и негативные черты, проявляющиеся не только в ослаблении бюджетных ограничений по росту отраслевого инвестиционного потенциала, но и в снижении контроля над бюджетными расходами путем выведения государственных инвестиций за рамки бюджета с целью снятия долга с баланса органов государственного управления.

Развитие ситуации в рассмотренном направлении грозит увеличением риска для государства и ростом бюджетных расходов в средне- и долгосрочной перспективе. Выход из положения возможен на основе научно обоснованной структуризации ГЧП.

Выводы

Надлежащим образом структурированные и реализуемые ГЧП способны обеспечить рост эффективности при строительстве объектов инфраструктуры транспорта и предоставлении ее услуг, а следовательно, снижают затраты государства по обеспечению доступности этих услуг.