К вопросу о сущности и критериях государственных услуг

Одной из основных задач административно-бюджетной реформы является переход от содержания сети госучреждений к закупке государственных услуг на конкурсной основе.

Поэтому основным объектом управления, а, следовательно, анализа, контроля, финансирования должны стать государственные услуги в социальной сфере. При этом следует отметить, что в настоящее время ни в нормативных правовых актах (НПА), ни в юридической литературе нет единого определения понятия «государственные услуги», не определены признаки и критерии отнесения услуг к категории государственных.

Прежде всего, определимся с понятием «услуга». «Услуга – это трудовая целесообразная деятельность, результаты которой выражаются в полезном эффекте, удовлетворяющем какие-либо потребности человека» [1].

Заказчик и услуги

В России услуги признаются в качестве одной из ведущих категорий в системе объектов гражданских прав, и это закреплено в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ). Под услугами согласно ст. 779 ГК РФ пони маются определенные действия или совокупность действий (деятельность), совершаемых в интересах физического или юридического лица.

В кодексе определено: «Исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги» [2]. Поэтому именно это обстоятельство – первичность потребности заказчика в действиях исполнителя – отличает услуги от различного рода юридически значимых действий. Объектом данных правоотношений выступают определенные блага, как правило, не имеющие овеществленного (материального) результата.

При исследовании услуг общественного сектора в экономической литературе, а также НПА используются такие понятия, как «государственные услуги», «публичные услуги», «социальные услуги», «муниципальные услуги», «бюджетные услуги». Однако до сих пор не определены четкие критерии и признаки отнесения тех или иных услуг к вышеперечисленным категориям, поскольку они имеют различное содержание.

Публичные услуги

В то время как категория «публичные услуги» во Франции и Германии достаточно широко разработана и используется давно [3], в России ее восприятие пока порождает больше проблем, чем их решений.

В юридической литературе приводят следующие признаки публичных услуг [4]:

– они направлены на реализацию общественных интересов (обеспечивают деятельность общезначимой направленности);

– имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся данной услугой;

– осуществляются органами государственной или муниципальной власти;

– основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Приведенные признаки публичных услуг характеризуют их как деятельность общезначимой направленности и показывают наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности, которая позволяет утверждать, что, независимо от того, какой субъект в каждом конкретном случае их оказывает, публичная власть обязана обеспечить их исполнение.

Л.К. Терещенко отмечает, что «...публичная услуга – это деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей» [5, с. 11].

Следует обратить внимание на точку зрения, изложенную Ю.А. Тихомировым, в которой публичная услуга рассматривается «как юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан» [5, с. 13]. Приведенное определение публичной услуги предполагает ее расширительное толкование, которое включает в себя как государственные, так и социальные yслуги.

Интерес представляет классификация Л.К. Терещенко, в рамках которой выделяются публичные услуги, государственные услуги и социальные услуги, при этом автор их не противопоставляет, а скорее говорит об их соотношении [6]. Анализ представленной классификации показывает, что термин «публичные услуги» шире, чем термин «государственные услуги». Последние характеризуются наличием лишь одного субъекта, их оказывающего,

– государственного органа, в то время как публичные услуги могут быть оказаны государственными органами и негосударственными структурами.

Появление термина «социальная услуга» связано не с функциями или субъектами, ее оказывающими, а со сферой реализации данной услуги.

Государственная услуга

Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы. В то время как во многих зарубежных странах государственные услуги – одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг».

В указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» государственные услуги отождествляются с социальными услугами. Под функциями по оказанию госуслуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные госучреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в проекте Федерального закона «О стандартах государственных услуг». В качестве госуслуги предлагается считать деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг [7].

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственные услуги – это услуги, оказываемые в соответствии с государственным заданием органами государственной власти, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.

Таким образом, понятие «публичные услуги», равно как и «государственные услуги», как правильно отмечает Д.М. Щекин, пока не получило четкого определения в законодательстве, однако уже есть указание на их возможную платность или бесплатность [8].

Прежде чем обосновывать определение госуслуг, критерии и признаки отнесения услуг к государственным, в первую очередь, необходимо сформулировать цели и задачи использования услуг.

В целях эффективного планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, максимального удовлетворения потребителей услуг, контроля и анализа качества предоставления госуслуг целесообразно разделять их на два типа:

1) услуги, оказываемые органами исполнительной власти. Предоставление этого типа услуг являются реализацией одной из функций исполнительной власти.

Данный тип услуг может предусматривать различные сборы, величина которых не превышает компенсационных размеров. Особенностью предоставления данного вида услуг является их обязательный характер;

2) услуги, оказываемые подведомственными госучреждениями или иными уполномоченными организациями. Предоставляются в основном за счет средств бюджета.

Критерии определения госуслуги

На основании анализа НПА и изложенных выше подходов представляется целесообразным определить госуслугу следующим образом. Это деятельность органов государственной власти, госучреждений и иных организаций, осуществляемая в соответствии с учредительными документами, полностью или частично финансируемая за счет средств бюджета и направленная на удовлетворение потребностей получателей госуслуг.

Получатели госуслуг – отдельные граждане, группы граждан, население в целом, а также юридические лица, реализующие конституционные, законные, уставные и иные права, установленные соответствующими НПА, имеющие право на получение государственной услуги.

Критериями определения государственной услуги являются:

– предоставление на основании НПА, устанавливающего полномочия субъекта на оказание соответствующей услуги;

– финансирование осуществляется за счет средств бюджета и (или) внебюджетных фондов;

– адресная направленность;

– наличие влияния на изменение состояния целевой группы получателей (социально-экономический результат или эффект);

– наличие закрытого регламентированного перечня государственных услуг.

Нормативное закрепление понятия государственных услуг, их критериев и признаков позволит:

– обоснованно сформировать перечни госуслуг;

– повысить качество оказания услуг;

– перенаправить ориентиры государства от платы за сам факт существования госучреждений к потребностям получателей госуслуг;

– повысить эффективность расходования бюджетных средств.