Использование механизма индикативного планирования в реализации стратегии развития муниципального образования

Изучение опыта стратегического планирования развития муниципальных образований показывает, что проблемы, возникающие в процессе разработки и реализации стратегии, могут быть разрешены через преимущества использования такой формы стратегического планирования и управления как индикативное планирование и управление на основе индикативного планирования.

Критическое исследование содержания и сущности индикативного планирования позволяет уточнить основные понятия применительно к муниципальному образованию, с учётом таких следующих принципиальных факторов:

а) усиление воздействующей роли органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие;

б) вовлечение местного сообщества в процесс реализации стратегии;

в) использование индикаторов как характеристик социально-экономических процессов.

Существуют различные подходы к определению понятия индикативного планирования, акцентирующего относительно различные его стороны и функции и опирающиеся на опыт разных стран.

Автор придерживается подхода, согласно которому, индикативное планирование - процесс формирования системы индикаторов, характеризующих цели и состояние экономики муниципального образования, и механизмов муниципального регулирования социально-экономического развития, обеспечивающих достижение целевых значений индикаторов.

Возможная схема индикативного планирования представлена на рис.

Рис. Схема индикативного планирования развития муниципальных образований

Требования к индикаторам развития муниципального образования

Следуя О.С. Пчелинцеву [3], можно предположить, что концептуальной основой муниципальной политики в XXI в. станет теория устойчивого развития, а содержательной «начинкой» — совокупность долговременных программ обустройства территории и развития человеческого потенциала. Соответственно, должен измениться и набор модулей и ключевых индикаторов регионального развития.

Под индикатором обычно понимается количественный показатель, характеризующий качественные характеристики фиксированного аспекта социально-экономических явлений и процессов. В отличие от обычного экономического показателя, регистрируемого статистикой и органами государственной власти, индикаторы служат точным и объективным измерителем для соотнесения планируемых мероприятий с целями развития.

Система сформированных индикаторов должна соответствовать определенным требованиям при использовании механизма индикативного планирования в реализации стратегии развития муниципального образования. К ним относятся:

во-первых, обеспечение системой индикаторов комплексной характеристики всех социально-экономических процессов, происходящих в городе, и наличие индикаторов для всех уровней управления;

во-вторых, количество индикаторов для каждого уровня должно быть ограниченным;

в-третьих, индикаторы должны быть измеряемыми и обладать способностью агрегироваться и дезагрегироваться;

в-четвертых, индикаторы должны быть адресными и увязанными с функциональной деятельностью подразделений администрации;

в-пятых, система индикаторов должна включать показатели, используемые региональной властью для оценки социально-экономического положения в муниципальном секторе [4].

Базовые элементы индикативного планирования

На практике прогнозное значение индикатора часто принято оценивать как предельное (или пороговое) и оно носит рекомендательный характер в индикативном планировании, допуская определенный диапазон фактических значений («не более» или «не менее»). Система индикаторов может изменяться в индивидуальном значении для каждого муниципального образования в зависимости от стратегических целей.

Можно выделить следующие базовые элементы индикативного планирования:

— индикатор состояния — характеристика социально-экономических явлений и процессов, рассчитываемая на основе первичных показателей и отражающая состояние наблюдаемого объекта;

— индикатор цели — показатель социально-экономического развития, измеряющий уровень достижения цели;

— интегральный индикатор — сводная характеристика, формируемая на основе частных индикаторов с помощью математических методов.

Проведя анализ разработанных в России стратегических планов можно сделать вывод, что главной целью практически во всех них является повышение качества жизни.

Под качеством жизни в муниципальном образовании понимается совокупность объективных условий существования человека и субъективную оценку удовлетворенности жизнью. Субъективная оценка производится на основании опросов и анкетирования населения. Условия существования включают уровень жизни и показатели привлекательности территории (климат, географическое положение, удалённость от больших городов).

Исследуя различные модели качества жизни можно сделать вывод, что все они достаточно трудоемки для исчисления и могут быть использованы на российском или региональном уровне.

Для определения уровня жизни в муниципальном образовании необходимо иметь один или несколько индикаторов, которые должны отвечать следующим требованиям:

а) быстрота расчёта;

б) чувствительность к изменениям социально-экономической ситуации;

в) возможность сравнения с другими муниципальными образованиями;

г) возможность влияния органов власти на изменение индикатора.

Индикатор качества жизни

Для оценки качества жизни в муниципальном образовании можно использовать интегральный индикатор качества жизни (I_кж):

I_кж = f (I_з, I_о, I_ж, I_к, I_зп),

Где I_з - бюджетные затраты на здравоохранение на душу населения;

I_о - бюджетные затраты на образование на душу населения;

I_ж - бюджетные затраты на жилищно - коммунальное хозяйство на душу населения;

I_к - бюджетные затраты на культуру на душу населения;

I_зп - среднемесячная заработная плата в производственной сфере.

Первые четыре индикатора характеризуют развитость социальной сферы, пятый — развитость экономической сферы.

Процедура расчёта индикатора I_кж реализуется с помощью матрицы количественной оценки достижения целей. Строится матрица следующим образом:

1) выделяем контролируемые индикаторы (шаг 1);

2) определяем уровень значений контролируемых показателей за определённый период и необходимых для достижения цели в будущем периоде;

3) исследуем уровень значений индикаторов за 2008 год (шаг 2);

4) определяем расчётным путём 11 вариантов значений для каждого индикатора, где:

I₀ = I_min (данные 2004 г.);

I₁₁ = I_max (планируемые данные 2009 г);

I_n+1 – I_n = (I_max – I_min)/9 (шаг 3);

5) определяем очки для каждого индикатора. Например, I_з = 1578 находится в интервале от 1510 до 1680, количество очков = 6 (шаг 4);

6) проставляем веса значимости контролируемых индикаторов, определённые экспертным методом (шаг 5);

7) оценку контролируемого индикатора производим путём умножения количества очков на вес значимости (шаг 6);

8) индикатор I_кж определяем как суммарную оценку контролируемых индикаторов (шаг 7).

Аналогичные расчёты позволяют оценить динамику уровня жизни и сравнение уровня жизни различных городов. Данная методика соответствует всем перечисленным выше требованиям.

Инструмент управления развитием муниципальных образований

При постулировании в качестве главной цели управления повышение качества жизни и приоритет устойчивого развития технологию индикативного планирования социально-экономического развития муниципального образования следует строить на основе решения пространственного анализа задачи методами целевого прогнозирования.

Система индикаторов в целом позволяет оценить содержание и характер социально-экономических процессов, происходящих в регионе, отраслях экономики и социальной сферы, в муниципальных образованиях и хозяйствующих субъектах. Система индикаторов является основой построения системы муниципального мониторинга.

Система регуляторов социально-экономического развития представляет собой комплекс мер органов власти, направленных на достижение целевых значений индикаторов развития всеми участвующими сторонами. В качестве регуляторов в системе индикативного планирования обычно рассматриваются: налоговая, бюджетная и тарифная политика, а также административные меры (лицензирование, квотирование).

Таким образом, индикативное планирование является перспективным инструментом управления экономическим и социальным развитием муниципальных образований.