Горизонтальное управление как косвенный метод стимулирования инноваций в сфере услуг

Значимость инноваций в сфере услуг велика в связи с преобладающей долей услуг (свыше 70%) в производстве ВВП развитых стран, поэтому разработка государственной инновационной политики для сферы услуг является объектом научного и практического интереса [1, 2].

Путь указывает государство

Инновационная политика включает элементы политики в области науки, в области образования, технологической политики, а также создание инновационной инфраструктуры. Нужна ли особая инновационная политика для сферы услуг или достаточно единой государственной инновационной политики для экономики в целом? Эти проблемы решаются по-разному.

Специальная инновационная политика для сферы услуг существует во многих странах мира (см. табл. 1). В некоторых странах (Япония, Германия) государство поддерживает инновационное развитие всей сферы услуг в целом. Инновации в производстве и инновации в сервисе признаны в Японии «близнецами-двигателями экономического роста» [2]. В других странах (Франция, Китай) стимулирование инноваций в сфере услуг осуществляется в рамках более крупных поддерживаемых государством программ и проектов. Существует также политика поддержки инноваций в отдельных отраслях сферы услуг, как правило, конкурентоспособных на мировом рынке (в Индии – это программы развития и экспорта информационных и коммуникационных технологий; в Испании – программы развития инноваций в секторе туризма) или социально значимых, как здравоохранение (программа инновационного развития здравоохранения Великобритании).

Таблица 1

Примеры государственной инновационной политики в сфере услуг

В ряде стран ОЭСР поощряется горизонтальная политика стимулирования инноваций, применяемая как на уровне государства, так и на уровне внутреннего управления системой операций крупной транснациональной корпорации.

Проблема горизонтальной координации деятельности министерств и ведомств, вовлеченных в общее решение какого-либо внутренне взаимосвязанного комплекса социально значимых задач, является одной из центральных в системе стратегического планирования публичной политики развитых индустриальных государств. Примером может быть туристическое развитие региона, где горизонтальная координация управления проектом присутствует на всех этапах его реализации: начиная с планирования, организации тендера, комплексной оценки поступивших предложений и отбора победивших проектов и заканчивая проектным строительством, запуском объекта, маркетингом и последующим аудитом. История строительства интегрированных курортов «Марина Бей Сэндз» и «Резорт Ворлд Сентоза» в Сингапуре, где весь процесс тендера и проектной оценки был фактически скопирован с иерархической модели аналитической оценки военных контрактов, показывает не только горизонтальную координацию деятельности государственных ведомств, но и реальное взаимовлияние и взаимообогащение методов планирования, принятых в государственном и частном секторах экономики [5].

Горизонтальная политика стимулирования инноваций

Горизонтальная политика означает совместную системно увязанную и скоординированную во времени деятельность государственных ведомств, корпораций, групп участия и институтов гражданского общества для достижения единой цели (см. рис. 1). Горизонтальная политика помогает преодолению общественного недоверия к способности органов власти рационально управлять экономикой и эффективно использовать бюджетные средства [6]. Не случайно одним из главных требований к горизонтальной координации политики в странах ОЭСР является участие заинтересованных общественных групп в ее разработке. Это способ упорядочения работы государственного аппарата, специализированного и дифференцированного. Рассогласованность стратегий и планов по содержанию, финансированию, срокам и исполнителям приводит к субоптимальным результатам. Распределение бюджетных средств становится более эффективным, а затраты на достижение целей сокращаются, если планы будут согласованы между собой по мероприятиям, по времени, по уровням экономики.

Рис. 1. Горизонтальная политика в стратегическом управлении

Основными документами, регулирующими инновационную политику РФ, являются: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года; Государственная Программа РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика»; Государственная программа «Развитие образования» на 2013–2020 гг.; и Государственная программа «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 гг.

Если подходить к разработке этих документов с точки зрения горизонтальной политики, то должна быть обеспечена единая система целей и задач («дерево целей») с их декомпозицией по уровням (концепция – стратегия – общеэкономическая программа – секторальная программа) и такая же декомпозиция критериев достижения целей. Но ничего подобного пока не существует. Если продолжить анализ, включив в него федеральные и региональные программы, проекты создания свободных экономических зон, инновационных кластеров, технологических платформ, наукоградов и т.д., то выяснится, что единой системы сквозного планирования (по типу Госплана СССР) нет. Множество проектов приводит к распылению финансовых ресурсов. Необходимо единое качественное управление Национальной инновационной системой, нацеленное на максимизацию результатов.

Горизонтальная координация нужна уже на этапе стратегического планирования. С этой целью государство привлекает все заинтересованные стороны для выяснения их позиций и требований к конечному результату. Выработка общих позиций и совместная работа над реализацией программы действий принципиально необходимы для инновационного развития «на пересечении» отраслей, например, в секторе туризма; или на пересечении отраслевого и территориального планирования - при формировании кластеров. Горизонтальная политика необходима и для обеспечения комплементарности разных инструментов инновационной политики, например, технологических платформ, целевых программ и кластеров.

Горизонтальная политика как косвенный метод стимулирования инноваций

Для поощрения инновационной активности предприятий сферы услуг государство использует как методы прямого стимулирования (финансовая поддержка, налоговые льготы), так и методы косвенного стимулирования. Последние нацелены на создание и усиление благоприятных возможностей и факторов для инноваций в окружающей предприятия бизнес-среде. Одним из методов косвенного стимулирования является информационно-организационная межведомственная деятельность, т.е. горизонтальная координация.

Рассмотрим на примерах возможные направления информационно-организационного стимулирования инноваций в сфере услуг. Следует начать с официального определения понятия и показателей оценки, промежуточных и конечных результатов инноваций в отраслях услуг - необходимо сквозное закрепление и использование этих определений и показателей в законодательных актах, патентном праве, государственных программах, методиках планирования, финансирования, налогообложения и т.д.

Приведем пример некорректного определения инновационности. В состав инновационного сектора экономики официально включены [7]: V = производство машин и оборудования (подраздел DK) + производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования (подраздел DL) + производство транспортных средств (подраздел DM) + связь (класс 64) + научные исследования и разработки (класс 73) + образование (М) + здравоохранение и предоставление социальных услуг (N) (в соответствии с кодами ОКВЭД). Других видов деятельности, относящихся к услугам, в инновационном секторе нет. Но нельзя признать априори инновационным ни один вид деятельности, если он не показывает инновационных результатов. И при наличии инновационных результатов необходимо применять критерии того, с какого уровня (20%? 30%?) инновационной продукции в общем объеме реализации можно данный вид деятельности включать в инновационный сектор.

Некорректное определение инновационности влечет за собой неадекватное планирование и неправильную оценку результатов. На основе данного выше официального определения инновационного сектора экономики разработан показатель D – доля валовой добавленной стоимости инновационного сектора в валовом внутреннем продукте (ВВП). D = V / ВВП [7]. Завышенные статистические показатели инновационности экономики (если вся продукция вышеназванных отраслей войдет в показатель V) не будут отражать реальной экономической ситуации.

К сожалению, в Федеральном плане статистических работ, в государственных программах развития до 2020 г. нет пунктов, относящихся к официальному признанию нематериальных инноваций. Неурегулированность в данном вопросе приводит к тому, что показывать в формах государственной отчетности собственные затраты на исследования и разработки предприятиям сферы услуг невыгодно, поскольку они должны финансироваться из прибыли, и предприятия включают их в себестоимость, так же как и затраты на участие руководителей и персонала в деятельности, связанной с получением знаний и информации, – в конференциях, выставках, обмене опытом.

Другой возможностью косвенного стимулирования инноваций в сфере услуг является совершенствование (ревизия) законодательства, регулирующего инновационную деятельность в этой сфере на принципах научного подхода; единства и непротиворечивости законодательных норм и процедур, применяемых различными государственными органами по отношению к организациям, входящим в национальную инновационную систему (НИС); снижения и ликвидации барьеров для инноваций; упрощения бюрократического процесса во взаимодействиях предприятий с государственными организациями.

Типичным примером системного барьера на пути инноваций является непродуманное налогообложение: университеты и научно-исследовательские институты, получившие патент на изобретение или открытие, обязаны сразу платить за него налог. Коммерциализация разработки требует рисковых инвестиций, и уплата налога на начальном этапе инновационного процесса является барьером для разработчиков [8].

Пример финансовых барьеров: по ст. 69 Гражданского кодекса РФ негосударственным вузам субсидии на реализацию государственного задания могут быть переданы, а вузам субъектов РФ или муниципальным вузам передать их нельзя. Более того, федеральные государственные вузы, находящиеся в ведении других федеральных органов исполнительной власти – не Минобрнауки России, – не имеют права участвовать в конкурсе по распределению госзаказа на подготовку студентов и получать федеральные бюджетные средства, выделяемые на обучение бюджетных студентов.

Пример противоречия в оценке: прошедший в апреле 2012 г. открытый конкурс по распределению контрольных цифр приема бюджетных студентов (КЦП) между вузами и проведенный в октябре 2012 г. мониторинг эффективности высших учебных заведений противоречат друг другу: ряд вузов, выигравших конкурс КЦП и получивших бюджетное финансирование, признаны неэффективными. Значит, критерии государственной оценки качества образования в вузе не являются едиными.

Пример сложных для предприятий процедур статистического учета и отчетности: малые и средние предприятия сферы услуг не заинтересованы предоставлять информацию о своей инновационной деятельности, поскольку это не дает им никакой реальной коммерческой выгоды, а требует лишь дополнительных усилий по заполнению статистических форм и влечет за собой непродуктивную потерю времени.

Третьим перспективным направлением стимулирования инноваций является интеграция инновационной политики, государственной статистики инноваций и научного подхода. Необходимо не просто повышать уровень доступности официальной статистической информации и ее сопоставимости с международной статистикой. Проблемой является неприспособленность системы государственной статистики к целям управления инновационным развитием. Статистические данные, отражающие ключевые параметры инновационного развития, становятся доступными с отставанием в несколько лет. Сбор сведений по предприятиям с упором на технологические инновации отражает задачи индустриальной, а не постиндустриальной эпохи. И, наконец, содержание показателей не отвечает требованиям научного подхода и стратегическим целям инновационного развития.

Пример: конечными показателями в подпрограмме 5 «Стимулирование инноваций» Государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» являются: а) количество вновь созданных малых инновационных предприятий при поддержке Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере; б) количество субъектов РФ, инвестирующих в развитие инновационной деятельности, получивших поддержку за счет средств федерального бюджета; и в) количество инновационных кластеров, получивших поддержку [7]. Инновационные результаты предприятий в этих показателях не учитываются, то есть прямое финансовое стимулирование оказывается не связанным с целями инновационной политики.

Рассмотрим сотрудничество государства и науки в оказании информационных услуг предприятиям сервиса. Критериями для отнесения проектов к инновационным в российской НИС (и для получения финансирования в коммерческом банке либо специальном фонде венчурного финансирования) являются: а) наличие патента на разработку и б) наличие лицензии на патент. А для предприятий сферы услуг с их нематериальными инновациями на первый план по важности выходит авторское право на интеллектуальную собственность. И хотя в патентном праве применяются специальные формы подачи заявок на организационные и маркетинговые инновации, руководители наших предприятий не обладают знаниями и умениями, чтобы предпринять шаги в этом направлении. И государство, и наука могли бы оказывать безвозмездную консультационную, информационную помощь предпринимателям малого и среднего бизнеса в этом вопросе на специальном портале, входящем в информационную подсистему НИС.

Разработка горизонтальной политики стимулирования инноваций в сфере услуг

Сектор туризма является ярким примером сектора, в котором участвуют предприятия и организации разных отраслей, разной ведомственной подчиненности, как государственные, так и частные (см. рис.2). Именно этот сектор нуждается в горизонтальной политике, координирующей усилия всех участников в единой стратегии (программе развития или инвестиционном проекте). Участниками разработки этой политики должны стать государственные органы управления туризмом на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (Федеральное агентство по туризму [9], департаменты по туризму в составе администраций); государственные органы управления отраслями и подотраслями, которые входят в туристскую инфраструктуру (прежде всего, транспортом); объединения предприятий индустрии туризма, транснациональные сетевые предприятия (отели и рестораны); высшие учебные заведения и научные организации, работающие в секторе туризма, и соответствующие международные организации.

Рис. 2. Состав участников туристского кластера

Инициатором разработки в соответствии с передовым опытом зарубежных стран выступает высший государственный орган управления туризмом, который является заказчиком на начальном этапе развития политики - сбора и систематизации информации. Информация, необходимая для дальнейшего развития генеральной стратегии развития и конкретных управленческих инициатив, будет предоставлена участникам разработки в виде аналитического документа, обобщающего данные по состоянию туриндустрии в стране и выявляющего перспективы развития рынка туризма в России и в мире. Это должна быть качественная и серьезная крупная работа, пригодная для целей стратегического управления. Высший орган управления также организует разработку единой информационной системы по обслуживанию горизонтальной координации инновационной деятельности. На основе этой информационной системы формируется ядро секторальной инновационной системы, обслуживающей индивидуальные предприятия отрасли. Алгоритм разработки политики представлен в таблице 2.

Таблица 2

Алгоритм разработки горизонтальной политики стимулирования инноваций в секторе туризма

Выводы