Эволюция целей и задач центральных банков

Введение

Активная научная и общественная дискуссия о роли центральных банков в обеспечении макроэкономической стабильности и экономическом развитии продолжается уже более ста лет. Мировой финансовый кризис 2007–2009 гг. подтвердил актуальность этого вопроса, создав предпосылки для осуществляемых в настоящее время глубоких реформ в механизме функционирования центральных банков [12]. Он ярко продемонстрировал, что сложность взаимосвязей в современной экономике требует от центральных банков существенно большей вовлеченности не только в монетарные, но и в другие аспекты экономической политики. Среди критических вопросов, требующих пристального внимания, выделяют стабильность финансовых рынков и степень ответственности монетарных властей за экономический рост [14].

В настоящей работе проанализированы цели и инструменты центральных банков, ключевые этапы их эволюции, а также трансформация, которая происходит в этой области в наши дни. Достаточно длительный временной горизонт – более 150 лет, в течение которых центральные банки исполняют близкие к современным функции – позволяет в исторической перспективе оценить масштабность процессов, происходящих сейчас. Более того, широкий охват исследования по странам учитывает многообразие вариантов постановки и реализации целей.

Цели центральных банков и их эволюция

В число стратегических, т.е. основных долгосрочных, целей центральных банков включают [4, 7, 9]:

- стабильность национальной денежной единицы, которая в данном случае понимается и как устойчивость валюты внутри страны (т.е. предполагает низкую инфляцию), и как ее стабильность во внешних платежах (т.е. предполагает устойчивый обменный курс);

- стабильность финансовой системы, понимаемая как отсутствие масштабных банковских кризисов и способность финансовой системы обеспечивать проведение платежей в экономике;

- экономический рост, который может описываться и в терминах ВВП, и через занятость или безработицу.

Несмотря на то, что сейчас чаще всего все эти цели в определенной мере ставятся перед монетарными властями, исторически их состав и приоритетность менялись. Во времена золотого стандарта стабильность национальной валюты обеспечивалась конвертацией банкнот в золото. Поддержание паритета гарантировалось дисциплинирующим воздействием рынка, необходимостью поддерживать достаточно высокий уровень золота в качестве резервов и балансированием международных потоков золота с помощью процентной ставки. Происходило это во многом автоматически, поэтому необходимость явным образом формулировать стабильность валюты в качестве цели отсутствовала. Единственным исключением были периоды масштабных войн, когда конвертация на время прекращалась, однако предполагалось, что паритет к золоту должен быть максимально быстро восстановлен в послевоенный период.

Интересно, что ключевой задачей центральных банков в то время было обеспечение стабильности банковской системы. Банки составляли основную часть финансового рынка и играли ключевую роль в обеспечении кредитования и движения платежей даже в наиболее развитых экономиках. Основными инструментами достижения данной цели были нормы обязательного резервирования и механизм кредитования последней инстанции, появившийся в Великобритании к 1870 г. Постепенно успешность такого подхода в борьбе с банковскими кризисами распространилась по всему миру (например, в США привела к созданию Федеральной резервной системы в США в 1913 г.). Более того, приверженность экономических властей золотому стандарту и кредитованию последней инстанции предопределила попытку возврата к ним в период между Первой и Второй мировыми войнами.

Великая депрессия 1929–1933 гг. оказала значительное влияние на развитие системы целей и инструментов центральных банков. Оказалось, что при определенных условиях ориентация исключительно на поддержание паритета к золоту (или другому якорю) может с высокой вероятностью привести к сокращению денежного предложения и, как следствие, серьезному и продолжительному экономическому спаду [3, 8]. Это привело к появлению новой отдельной цели по экономическому росту (часто в виде показателей по безработице или уровню занятости) и к ее формальному введению в мандаты многих центральных банков. Таким образом, любой центральный банк стал должен учитывать необходимость поддержки экономики и определенным образом балансировать цели по экономическому росту и стабильности национальной валюты.

Кроме того, важным уроком Великой депрессии стала необходимость поддержания стабильности финансовой системы. Банкротства банков, приобретшие в этот период характер эпидемии, существенно усилили негативные эффекты сокращения в реальном секторе и жесткой денежно-кредитной политики [5]. Впоследствии для эффективного достижения цели по стабильности финансовой системы центральные банки стали использовать три новых инструмента:

- национальные системы страхования вкладов позволяли резко снизить риск потери накоплений для рядовых граждан и нейтрализовать проблему набегов вкладчиков на банки;

- политика финансовых ограничений (financial repression), заключавшаяся в контроле движения капитала между странами и лимитах на установление процентных ставок на внутренних рынках, не давала коммерческим банкам возможности проводить рискованную кредитную политику;

- разделение между инвестиционным и кредитным банковским бизнесом, характерное в первую очередь для США (Glass-Steagall Act).

Эпоха Бреттон-Вудской валютной системы до определенного момента характеризовалась достаточно высокой стабильностью и успехами монетарных властей в достижении всех трех стоящих перед ними целей. Ее основополагающим звеном стал режим фиксации обменных курсов по отношению к доллару США, который в свою очередь конвертировался в золото. В условиях финансовых ограничений и консервативной экономической политики это позволяло достигать устойчивого экономического роста и стабильности денежных единиц, а отдельные диспропорции устранялись путем девальваций (или ревальваций).

Проблемы возникли после разбалансировки макроэкономической политики в США. Продолжительный дефицит государственного бюджета и отрицательное сальдо международной торговли постепенно привели к накоплению США обязательств, номинированных в долларах, перед другими странами. В 1973 г. конвертация долларов в золото более не могла обеспечиваться, и развитые страны перешли к системе плавающих обменных курсов.

1970-е и начало 1980-х гг. принято называть периодом «Великой инфляции». На первый план у многих центральных банков, в первую очередь у ФРС США, вышла цель по экономическому росту. Считалось, что между инфляцией и экономическим ростом существует долгосрочная однозначная связь, которая описывается кривой Филлипса: чем выше инфляция, тем ниже безработица и выше экономический рост. Таким образом, представлялось, что стимулирующая монетарная политика позволяет снизить безработицу, допустив некоторый рост цен. Как оказалось, подобный подход необоснованно предполагал, что цены и зарплаты могут быть жесткими в долгосрочном периоде (т.е. способны долгое время оставаться достаточно стабильными), и полностью игнорировал фактор инфляционных ожиданий. Следствием подобной стимулирующей монетарной политики стал всплеск инфляции, который не привел к сколь-нибудь существенному повышению экономического роста (другими словами, произошел сдвиг кривой Филлипса вправо).

В начале 1980-х гг. задача обеспечения стабильности денежной единицы вновь выходит на первый план в системе целей центральных банков. Более того, она в формальном виде появляется в мандатах многих из них. Отказ от попыток искусственного стимулирования роста за счет денежно-кредитной политики и решительные действия по монетарной стабилизации позволили относительно быстро снизить инфляцию. Вместе с тем, переход к плавающим обменным курсам, финансовые инновации и отпавшая потребность в политике финансовых ограничений позволили провести либерализацию финансовой системы.

Важным нововведением стало использование вслед за Новой Зеландией многими центральными банками режима инфляционного таргетирования и получение многими центральными банками высокой степени независимости (как операционной, так и в области установки целей). Вплоть до 2006 г. этот период в развитых странах характеризовался устойчивыми темпами экономического роста, низкой инфляцией и достаточно высоким уровнем стабильности финансовой системы, поэтому его принято называть «Великой стабилизацией» (Great Moderation [10]).

Финансовый кризис 2007–2009 гг. ярко продемонстрировал недостатки системы целей центральных банков, ориентированной почти исключительно на стабильность денежной единицы. Такой подход позволяет автоматически достигать одновременно только цели по экономическому росту (в рамках т.н. «божественного совпадения» [6]), но цель по финансовой стабильности остается практически недостижимой.

Вместе с тем отказ от жесткого контроля и регулирования деятельности банков, появление новых финансовых инструментов, развитие альтернативной финансовой системы (т.н. shadow banking) и пробелы в системе стимулов для руководителей финансовых компаний сформировали предпосылки для нарастания нестабильности в финансовой сфере.

Более того, до кризиса в экономической среде господствовал подход benign neglect, когда дисбалансы в финансовом секторе в момент их формирования должны в значительной мере игнорироваться центральным банком, роль которого заключается в нейтрализации последствий уже после кризиса [11]. Результатом наложения перечисленных факторов друг на друга стал наиболее серьезный мировой финансовый кризис со времен Великой депрессии.

На текущем этапе эволюции целей центральных банков можно говорить о подтверждении статуса цели по стабильности валюты [1] и возврате высокой значимости цели по стабильности финансовой системы [2]. В некоторых случаях она формально стала обладать таким же (например, в Великобритании) или более высоким приоритетом (Малайзия) по сравнению с целью по стабильности национальной валюты.

Многие страны провели существенные реформы системы финансового регулирования, обновили организационную структуру надзорных органов и скорректировали формулировки мандатов центральных банков, расширив их зону ответственности в области финансовой стабильности. Важным элементом реформирования системы целей в глобальном масштабе стали изменения в рамках стандартов Базель III. Были существенно ужесточены требования к достаточности капитала, правила оценки рисков. Кроме того, была сформирована система надбавок к достаточности капитала и появились новые требования по ликвидности и левериджу.

Заключение

В целом, можно выделить несколько ключевых закономерностей в развитии целей центральных банков и указать на особенности их трансформации на современном этапе.

1. Как правило, стратегические цели, стоящие перед центральными банками, стандартны (стабильность покупательной способности денежной единицы, стабильность финансовой системы и экономический рост) и не меняются в течение длительных периодов времени (за исключением появления цели по экономическому росту в 1930–40-ых гг. и формулирования в явном виде цели по стабильности национальной валюты в 1970–80-ых гг. [1]).

2. Приоритетность целей варьируется с течением времени. Чаще всего на изменение приоритетов влияние оказывают чрезвычайные события в экономической жизни: финансовые и банковские кризисы, валютные и инфляционные шоки. В настоящий момент для многих центральных банков наиболее актуальными являются цели по стабильности валюты и финансовой системы, в то время как цель по экономическому росту находится во втором приоритете и может преследоваться лишь при достижении основных целей.

3. Список инструментов центральных банков постоянно расширяется. Вместе с тем популярность использования каждого вида инструментов может меняться. Например, в текущий момент центральные банки развитых стран практически не используют требования по обязательному резервированию и процентные ставки по операциям кредитования через дисконтное окно, но активно применяют краткосрочные ставки по операциям на открытом рынке в качестве основных инструментов реализации своих целей.

4. В настоящий момент наиболее популярным режимом достижения цели по стабильности национальной валюты в развитых странах является инфляционное таргетирование [2]. Оно позволяет эффективно зафиксировать инфляционные ожидания экономических агентов за счет следования определенному простому правилу. Одновременно этот подход является достаточно гибким, позволяя центральному банку использовать максимально широкий набор мер и инструментов для достижения данной цели (в т.ч. нестандартные меры денежно-кредитной политики [15]). Вместе с тем в развивающихся экономиках востребованной остается стабилизация инфляционных ожиданий через фиксацию номинального обменного курса.

5. Текущий высокий приоритет цели по стабильности финансовой системы инициировал активный поиск новых инструментов, которые позволят ее реализовать одновременно с целью по стабильности валюты. Среди ключевых нововведений: макропруденциальное регулирование, законодательное разделение видов деловой активности для банков и других финансовых компаний, а также ужесточение требований по капиталу и другим нормативам.

[1] При этом де-факто цель по стабильности валюты стояла перед центральными банками с самого их создания, однако в рамках золотого стандарта она достигалась по умолчанию.

[2] Инфляционное таргетирование также используется во многих развивающихся экономиках (об эффектах перехода к инфляционному таргетированию см. Зубарев, Трунин, 2015).