Долгосрочные бюджетные программы как инструмент бюджетной политики

Введение

Внедрение принципов принятия решений о бюджетных расходах на основе показателей ожидаемых результатов является распространенной практикой как среди развитых, так и развивающихся стран, однако достижения в использовании программно-целевого метода бюджетного планирования весьма вариативны. В то время когда одним странам удалось повысить качество управления государственными финансами за счет перехода к распределению бюджетных средств на основе долгосрочных программ, другие столкнулись с определенными проблемами, которые не позволили реализовать запланированный потенциал инструмента государственных программ. Поскольку в России процесс перехода к программно-целевому принципу бюджетного планирования находится в активной фазе реализации, а в сфере государственных финансов проблемы в последние годы лишь нарастают (сокращающиеся доходы федерального бюджета, растущие показатели дефицита и государственного долга региональных бюджетов и пр.), вопросы повышения результативности применения государственных программ особенно актуальны.

Целью настоящего исследования является анализ международной практики оценки результативности долгосрочных целей правительства, отраженных в бюджетных программах. Поскольку долгосрочные программы применяются именно как инструмент управления государственными финансами, анализ практик их формирования в контексте процесса целеполагания и выбора показателей результатов, координации исполнения, а также оценки результативности был проведен в непосредственной связи с наиболее значимыми направлениями бюджетного процесса в разрезе выбранных стран. В сферу исследования вошли как страны, которые одними из первых внедрили элементы бюджетирования, ориентированного на результат, и программного метода управления государственными финансами (США, Канада, Новая Зеландия, Австралия), так и те, в которых подобный опыт составляет порядка 10-15 лет (Нидерланды, Франция, ЮАР, Бразилия, Южная Корея).

От постатейного бюджетирования к программной классификации расходов

В стремлении повысить качество управления государственными финансами в контексте реализуемых реформ по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, распространенной практикой является переход от постатейного формирования бюджета к процессу принятия решений о бюджетных расходах на основе показателей ожидаемых результатов, инструментом чего выступает программная классификация расходов бюджета. Данная классификация позволяет связать показатели непосредственных и/или конечных результатов с выделяемыми бюджетными ассигнованиями. Принципиальным является то, что программная классификация должна быть именно инструментом бюджетирования, а не просто частью экономической или административной структуры. Для эффективного функционирования бюджета, формируемого по программам, требуется система, которая бы связывала политические цели, программы и административную структуру. При отсутствии подобной системы становится непонятно, кто несет ответственность за выделенный объем бюджетных средств, а также за достижение результатов программы. Развитие основанной на программах классификации бюджетных расходов рассматривается как ключевой элемент при внедрении бюджетирования, ориентированного на результат [6].

Возникнув как основной элемент бюджетных инноваций в США в 1960-е годы, программный метод бюджетирования в последствии стал распространенной практикой во многих странах, первыми из которых были Канада, Новая Зеландия, Великобритания и Австралия. К началу 1990-х г. большинство стран - членов ОЭСР формировали информацию о результатах, однако лишь в единичных случаях она использовалась в бюджетном процессе и была как-либо связана с распределением бюджетных средств. В начале 2000-х гг. интерес к бюджетированию, ориентированному на результат, проявили также в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. В рамках проводимых реформ некоторым странам (Новая Зеландия, Австралия, Канада, Нидерланды, Франция, Южная Корея, ЮАР и др.) удалось изменить структуру бюджета, чтобы сосредоточиться на показателях непосредственных и/или конечных результатов [9].

Первоначально изменение структуры расходов государственного бюджета должно было способствовать смещению акцента на непосредственные и/или конечные результаты при распределении средств бюджета на очередной период. Однако на практике страны, которые изменили структуру своих бюджетов и перешли к программной классификации, по-прежнему сталкиваются с проблемой интеграции показателей результатов и финансовой информации. При наличии действующей системы мониторинга и оценки программ, выстроенной и функционирующей системы отчетности, формируемая информация о результатах достаточно часто концентрируется на уровне отраслевых министерств и не является ключевым фактором при принятии решений в ходе бюджетного процесса и распределении средств бюджета центрального правительства [7]. Обозначенная проблема характерна как для стран с продолжительным опытом внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, так и для стран, которые использовали уже наработанные практики по проведению соответствующих реформ.

Влияние точности макроэкономических прогнозов на результативность исполнения долгосрочных бюджетных программ

Изученный опыт 9 стран (США, Канаде, Австрия, Новой Зеландия, Франция, ЮАР, Швеция, Нидерланды, Бразилия) по составлению и использованию в бюджетном процессе макроэкономических прогнозных сценариев позволил заключить, что везде планирование бюджета основано на разрабатываемых прогнозах социально-экономического развития, а также на оценке ключевых показателей бюджетно-налоговой политики. Отличительными чертами в данном случае выступают горизонт планирования при формировании прогнозов и степень, в которой макроэкономические прогнозы влияют на параметры государственных бюджетов.

В рассматриваемом аспекте интересен опыт США по подготовке двух макроэкономических прогнозов, один из которых используется для долгосрочной оценки экономической политики и эффекта от политических предложений Президента, а второй – служит непосредственно для подготовки бюджетных проектировок на очередной год [10]. Аналогичная практика выявлена в Новой Зеландии, где также составляются два прогноза (макроэкономический и бюджетный), причем для их подготовки привлекают внешних экспертов «в закрытую». Стоит также отметить, что в Нидерландах ключевые экономические прогнозы подготавливаются не профильным отраслевым министерством, а независимым от Министерства экономики Нидерландским бюро по анализу экономической политики, на основе среднесрочного прогноза которого все министерства подготавливают свои программы на очередной год [5].

Использование вариативного подхода при формировании программ

Вследствие особенностей полномочий органов власти и системы государственного управления подходы к разработке альтернативных сценариев при планировании основных параметров бюджетной политики на уровне центрального правительства варьируются в разных странах. В США основное внимание при формулировании бюджетных альтернатив сосредоточено на оценке уровня государственного долга и сокращения государственных расходов (и, как следствие, дефицита федерального бюджета), которое представляется, в том числе, в разрезе бюджетных программ. Основная суть вариативного подхода к составлению прогнозов и параметров бюджета в Новой Зеландии состоит в оценке влияния разного рода макроэкономических шоков на основные экономические показатели и характеристики бюджета. Причем среди всего набора реализуемых бюджетных программ четко разграничены программы, которые подлежат сокращению в случае реализации негативных шоков, и «защищенные» программы, расходы на которые в этой ситуации не претерпят изменений. Аналогичный принцип используется в Австрии [1]: в бюджете центрального правительства выделяются определенные виды расходов, потолок по которым может подлежать корректировке в зависимости от экономической конъюнкты, однако доля таких расходов не может превышать 25% совокупного объема расходов бюджета.

Взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования

Следующим важным аспектом является изучение способов и механизмов, которые применяются для согласования стратегического и бюджетного планирования. Координация стратегического и бюджетного планирования реализуется во всех рассмотренных странах, однако степень и способы интеграции двух видов планирования имеют межстрановые различия, обусловленные, главным образом, спецификой организации бюджетного процесса и полномочиями органов исполнительной власти.

В стране может формироваться некоторый плановый документ, в котором содержатся ключевые направления фискальной стратегии правительства, а также прогнозные значения основных экономических показателей и параметров бюджета и который учитывается в дальнейшем бюджетном процессе при планировании объема расходов. Подобная практика существует на уровне центрального правительства в Канаде, Южной Корее, Австрии (в форме Отчета по стратегии и Национальной программы реформ), а также на уровне государственных агентств в США. В отличие от перечисленных стран в Австралии координация стратегического и бюджетного планирования обеспечивается посредством большого числа документов, которые включаются Правительством в состав бюджетной документации [4]. Во Франции подобная интеграция происходит на уровне отраслевых министерств через инструмент ежегодного плана деятельности, который обязано разрабатывать вместе с программой каждое министерство. Отличительными чертами программного подхода в стране также выступают принцип самострахования (устанавливается некий верхний потолок расходов по каждой миссии в каждом году в рамках программного периода, который должен учитывать непредвиденные расходы) и принцип взаимозаменяемости (позволяет перераспределять расходы между программами и мероприятиями одного направления) [3]. Нетривиален опыт Канады по применению логической модели управления расходами на программу (Program Alignment Architecture), которая обеспечивает согласованность стратегий и бюджетных программ. Компоненты данной модели позволяют связать программы и подпрограммы министерств/ведомств с приоритетами правительства [8].

Механизмы и методологические основы координации долгосрочных бюджетных программ

Существенно различаются подходы стран к согласованию и координации деятельности министерств/ведомств/агентств одного уровня управления, а также центрального правительства и регионального уровня власти при реализации долгосрочных целевых программ. Существующие межстрановые особенности в перечисленных аспектах обусловлены отличительными чертами системы управления государственными финансами в изученных странах. Среди рассмотренного международного опыта наиболее распространенными инструментами координации работы различных министерств и ведомств одного уровня управления являются утвержденные принципы построения бюджетной системы и бюджетного процесса, а также инструкции/правила/рекомендации/ руководства по аспектам программно-целевого бюджетного планирования в стране.

В число заслуживающих внимания механизмов координации программ одного уровня управления входят следующие:

- применяемое в Новой Зеландии закрепление на уровне правительства распределения сфер ответственности между отраслевыми министерствами/ведомствами;

- используемый в Канаде инструмент горизонтальных инициатив, которые принимают форму соглашений о финансировании между партнерами из двух или более организаций, которые участвуют в достижении общих результатов.

Особенностью ЮАР являются утвержденные Правительством приоритетные направления государственной политики, которые содержатся в Программе достижения национальных целей. Все министерства ориентированы, в первую очередь, на достижение национальных целей, а не конечных результатов в рамках собственных программ, вследствие чего происходит масштабная межведомственная координация деятельности министерств.

Применение методических указаний при составлении и оценке результативности долгосрочных бюджетных программ

Изучение практики ряда стран (США, Канады, Южной Кореи, Австралии, Новой Зеландии, Франции, ЮАР) позволило выявить наличие в каждой из них определенных указаний для отраслевых министерств по разработке программ (в части логики и общей структуры). Проанализированные и сопоставленные организационно-распорядительные документы в области программно-целевого подхода к бюджетному планированию позволили заключить, что масштаб и детализация методических указаний органов власти вышестоящего уровня при составлении и оценке результативности долгосрочных бюджетных программ различны в рассмотренных странах. Межстрановые особенности состоят также в степени императивности данных документов, которые могут носить как директивный характер (США, Южная Корея, Новая Зеландия), так и форму методических указаний (достаточно подробный вариант которых применяется в ЮАР) или рекомендаций (Канада).

Выбор и расчет показателей результативности и эффективности долгосрочных бюджетных программ

Проведенный анализ показал, что, как правило, отраслевые министерства самостоятельно определяют показатели конечных и/или непосредственных результатов, которые включают в разрабатываемые программы. Практики применения какой-либо формы утвержденных/рекомендованных вышестоящим уровнем власти (либо единых для всех министерств) индикаторов результатов в отдельных сферах государственной политики не было выявлено.

Выстроенная и эффективно функционирующая система оценки результативности долгосрочных бюджетных программ является одним из ключевых элементов использования программ именно как инструмента распределения бюджетных средств. Южная Корея выступает примером страны с сильной и проработанной действующей системой мониторинга и оценки государственных программ, которая включает механизм «самооценки» министерств их собственной деятельности, периодическую проверку Министерством стратегии и финансов 1/3 всех программ и «глубокую оценку» межсекторальных программ [2]. Среди подходов к оценке результативности бюджетных программ стоит также отметить систему оценки эффективности государственных расходов в Бразилии, которая посредством входящих в нее 28 индикаторов, в том числе, позволяет оценить результативность реализуемых государственных программ [11].

Степень, в которой оценка результативности долгосрочных бюджетных программ напрямую связана с последующим распределением бюджетных средств, существенно варьируется в изученных странах. Непосредственная связь между достигнутыми показателями результатов программ и финансированием из стран, включенных в исследование, свойственна только Южной Корее и выражается в наличии санкций в виде 10%-го сокращения расходов по той программе, запланированные результаты которой не достигнуты ответственным исполнителем – министерством. В других странах недостижение установленных в программах результатов может выражаться в более пристальном контроле за деятельностью подобного министерства (Франция) или требований разъяснения причин существенных отклонений (Нидерланды). В большинстве стран (Великобритании, Австралии, Австрии, Новой Зеландии, Швеции, ЮАР и Бразилии) в случае, когда в итоге реализации программы фактически достигнутые результаты оказались меньше запланированных показателей, последствия финансового и управленческого плана в явном виде (и главное, с точки зрения формального нормативно-правого закрепления соответствующих норм) отсутствуют.

Заключение

1. Переход к формированию бюджета на основе долгосрочных программ – распространенная практика как в развитых, так и в развивающихся странах. Несмотря на многолетний опыт стран, которые одними из первых внедрили инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, а также стали применять государственные программы при распределении бюджетных средств, использование другими странами уже выработанных механизмов программно-целевого бюджетирования приводит к необходимости адаптации и «персонализации» программной модели к особенностям бюджетной системы и системы государственного управления каждой страны. Как следствие, к настоящему времени подходы и методы к формированию государственных программ, процессу постановки целей, выбору индикаторов результатов для оценки их достижения, а также к встраиванию программ в процесс выделения бюджетных средств в зависимости от достигнутых результатов весьма вариативны в разных странах.

2. Были выявлены существенные различия в методологических и управленческих подходах к оценке результативности программ. В зависимости от устройства политической системы и особенностей бюджетного процесса в изученных странах весьма отличаются основные составляющие процесса программно-целевого метода планирования государственных расходов: целеполагание, установление критериев и показателей достижения целей и приоритетов государственной политики, их согласованность на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, методология сбора и оценки результативности программ.

3. В России в настоящее время федеральный бюджет номинально формируется на основе государственных программ, однако даже с точки зрения формальных критериев лишь около 50% федеральных расходов распределены по госпрограммам. На уровне субъектов РФ также происходит процесс перехода на программный бюджет. В то же время пока госпрограммы не стали реальным инструментом бюджетной политики и способом повышения эффективности государственных расходов. Текущий этап развития программно-целевого бюджетирования в России требует как более четкого ответа на ряд концептуальных вопросов, так и реализации на практике уже существующих норм законодательства.

4. В первую очередь надо ответить на вопрос: чем должны являться российские госпрограммы: стратегией в соответствующей области с четкими задачами и инструментами их реализации или ведомственной бюджетной программой, формируемой на основе стратегических документов? Как показывает международный опыт, на этот и другие вопросы нет однозначных ответов (используются различные модели), однако важнее всего, чтобы был выбран один вариант и под него были подстроены уже используемые другие инструменты (такие как ФЦП, ФАИП и т.д.).

5. Целый ряд механизмов, используемых в международной практике, не нашел свое отражение в российском законодательстве, но пока не реализуется на практике. К примерам неработающих в полной мере норм российского законодательства можно отнести требование к долгосрочному макроэкономическому прогнозу в части наличия оценки долгосрочных эффектов от реализации госпрограмм (Федеральный закон о «Стратегическом планировании» или требование наличия нескольких вариантов долгосрочного бюджетного прогноза (Бюджетный кодекс).

6. В целом трудно было бы ожидать, что инструмент государственных программ может быть мгновенно внедрен и сразу позволит увязать общественно-значимые результаты и бюджетные ресурсы. Однако на текущем этапе велик риск превращения госпрограмм в очередной номинальный формальный инструмент, наподобие ДРОНДов министерств, о которых сейчас уже мало кто вспоминает в ходе дискуссий по повышению эффективности государственных расходов.