Структура и эволюция институциональной среды государственно-частного партнерства

Согласно современным исследователям, институты, оказывающие стимулирующее воздействие на экономику, возникают в случаях, когда выполнены следующие необходимые условия [2]:

1) политическая власть находится в распоряжении групп, заинтересованных в наличии «широко разветвленной системы инфорсмента [1] прав собственности» [2, с. 10];

2) имеются эффективные механизмы ограничения злоупотребления властными полномочиями;

3) отсутствуют возможности извлечения существенной ренты посредством пребывания у власти.

Система экономических институтов и ее уровни

С понятием институтов непосредственно связано понятие «институциональная среда». Она представляет собой «совокупность основополагающих политических, социальных и юридических правил, которые образуют базис для производства, обмена и распределения» [3, с. 47].

По О.И. Уильямсону, в структуре системы экономических институтов необходимо выделять следующие уровни [4]:

1) неформальные институты (в том числе обычаи, традиции, религия);

2) формальные институты (особое внимание уделяется юридическим аспектам института собственности);

3) система механизмов управления сделками (контрактами);

4) структура размещения ресурсов и занятости населения.

На наш взгляд, в структуру институциональной среды организации необходимо дополнительно включить следующие элементы:

— система интересов взаимодействующих агентов;

— государственная политика в соответствующей сфере экономики.

Анализ различных подходов к представлению институциональной среды вызывает вопросы относительно категориальной принадлежности механизмов, обеспечивающих выполнение контрактов. Автор придерживается позиции, близкой О. Уильямсону, и считает, что данные механизмы следует выделять в качестве отдельного элемента среды.

Также необходимо отметить роль государства, которое, с одной стороны, выступает в качестве источника системы формальных институтов. С другой же, являясь экономическим агентом, оно имеет собственные интересы, а также обязано выступать в качестве представителя интересов общества, что формирует политику в соответствующей сфере деятельности.

Внутренняя среда, локальная среда и макросреда

По нашему мнению, необходимо ввести понятие макросреды деятельности объекта, локальной, а также внутренней среды. Подобное разделение обусловлено необходимостью различать систему институтов, порождаемых непосредственно деятельностью экономического объекта, а также систему формальных и неформальных институтов. Последние являются внешними для экономического объекта, то есть не зависят от его функционирования.

На каждом уровне институциональной среды должны быть выделены формальные институты, неформальные институты и, в качестве отдельного элемента, система интересов.

Согласно вышеприведенному принципу, внутренняя среда организации характеризуется взаимодействием формальной и неформальной составляющих и системы интересов лиц, в том числе собственников, непосредственно ограниченных рамками компании.

Локальная среда характеризуется более сложным порядком взаимодействия. Так, система формальных институтов локального уровня будет состоять преимущественно из юридически оформленных контрактов (договоров) между компанией и ее партнерами, а также органами государственной власти, непосредственно взаимодействующими с компанией.

Особенностью локальной среды является то, что она формируется в процессе взаимодействия с партнерами, при котором возможно взаимное влияние. При этом вероятно влияние внутренней среды партнеров на формирование локальной среды и наоборот.

По нашему мнению, именно формирование полноценной локальной среды при взаимодействии субъектов различных секторов экономики можно рассматривать в качестве определяющего признака государственно-частного партнерства (ГЧП).

В структуре внешней среды объекта (компании) следует выделить элементы, которые существуют независимо от функционирования объекта, на которые он не может оказать существенного воздействия. Но при этом они, тем не менее, оказывают на него значительное воздействие.

В структуре институциональной среды (макросреды), способствующей формированию и эффективному функционированию механизмов ГЧП, в первую очередь, следует выделить экономико-политический подход к партнерствам со стороны государства. Это, прежде всего, политика в направлении государственной, частной и смешанной собственности.

Эволюция государственно-частного партнерства

Изучение эволюции ГЧП как комплексного явления выявляет очевидную зависимость между уровнем присутствия его в экономике и господствующей государственной идеологией. Так, одни из первых партнерств возникли во Франции. В 1842 г. там был принят первый закон о железнодорожном транспорте, согласно которому был установлен режим государственных концессий, предоставленных железнодорожным компаниям.

На рубеже XIX – XX веков партнерства начинают появляться в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Германии и Франции. 1882 год – в Париже заключается контракт с братьями Перрье на водоснабжение. 1884 год – в Берлине предоставляется концессия «Немецкому Эдисоновскому обществу» на энергоснабжение центральных районов.

В начале ХХ века под влиянием идей Дж. М. Кейнса и марксистов государственная политика в отношении частного сектора претерпевает значительные изменения. Соответственно меняется и государственный подход к совместным проектам. Так, во Франции уже в 1893 г. была выкуплена первая железнодорожная концессия, а в 1937 г. вся отрасль была переведена под контроль государства [5, с. 134–135].

Тенденции усиления влияния государства получили развитие в странах Старого и, в меньшей степени, Нового Света. Этому соответствовало резкое сокращение действующих проектов ГЧП, подавляющую часть которых составляли концессии.

Новая волна

Новая волна интереса к государственно-частному партнерству возникла в конце ХХ века. В это время в экономической науке имела место смена кейнсианской парадигмы [2] неоклассической теорией. В качестве фундаментальной идеи представители «неоклассики» выдвинули идею глобальной экспансии крупного частного капитала.

Именно частная собственность признается капиталистами в качестве основной движущей силы общественного развития. Данные взгляды совпадали с консервативной идеологией. Следствием этого стало принятие курса на привлечение частного капитала и массовую приватизацию значительной части предприятий, ранее входивших в государственный сектор экономики.

В европейских странах лидером здесь стала Великобритания. Этому в значительной степени способствовало наличие существенного исторического опыта в сочетании с адекватной институциональной средой. Основой для формирования правовой среды партнерств послужил принятый в 1988 году закон о местном самоуправлении. Данным правовым актом местным органам власти были предоставлены полномочия, действуя в качестве юридических лиц, заключать договора (контракты) с представителями частного капитала.

Организационно-правовой основой ГЧП в Великобритании на местном уровне служит система, функционирующая по принципу государственных контрактов: муниципалитеты заключают контракты с представителями бизнеса на оказание каких либо услуг, с компенсацией затрат, понесенных предпринимательской структурой. Условием выплаты компенсации является соответствие качества предоставленных услуг (выполненных работ) установленным стандартам. При этом ответственность за предоставление общественно-значимых услуг соответствующего качества несет государство.

В заключение следует сказать, что именно наличие адекватной институциональной среды на всех уровнях ГЧП является необходимым условием его существования, развития и эффективного функционирования.

[1] Инфорсмент (от англ. enforcement) – принудительное применение (права, закона) — прим. ред.

[2] Примечание редакции. Речь идет о парадигме (от rp. paradeigma — пример, образец) Джона Кейнса, то есть его теории и модели решения макроэкономических задач. Эта парадигма положила начало новому разделу экономической теории — макроэкономике и переходу к такому ее регулятору, который способен обуздать стихийные разрушительные силы рынка. В противовес классическому принципу невмешательства государства в экономику Дж.М. Кейнс признавал ведущую роль государства в регулировании национального хозяйства. При этом речь идет о государстве не как о политическом институте (органе власти), а о государстве как экономическом институте — хозяйствующем субъекте.