Государственное предпринимательство в уголовно-исполнительной системе России

В современной отечественной и зарубежной литературе даются многообразные трактовки государственного предпринимательства, отражающие различные подходы к пониманию его роли и значения в экономической деятельности. С одной стороны, госпредпринимательство рассматривается как один из прямых методов государственного регулирования. С другой, как существование комплекса институтов, обеспечивающих воспроизводство благ и услуг с участием государственного капитала, имеющих социально-ориентированный характер. То есть, как метод организации и координации хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность при использовании государственной собственности и источников ее пополнения.

К государственному предпринимательству в полной мере можно отнести функционирование федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) исправительных учреждений (ИУ), а также центров трудовой адаптации осужденных (ЦТА) и производственных мастерских (ПМ) исправительных учреждений.

С переходом к рыночной системе хозяйствования возникло множество проблем, связанных с функционированием субъектов государственного предпринимательства. Они возникли и в уголовно-исполнительной системе (УИС). Недостаточное бюджетное финансирование УИС в 1993-1998 годах вызвало отвлечение собственных средств ФГУП для покрытия этого дефицита и привело к тому, на что две трети предприятий УИС оказались реальными и потенциальными банкротами.

В 2003 году в УИС входило свыше 600 ФГУП, на которых работало около 300 тыс. осужденных и 60 тыс. гражданского персонала. Несмотря на то, что предприятия УИС имеют статус юридического лица и государственную унитарную организационно-правовую форму, основными целями их деятельности являются обеспечение трудовой занятости осужденных и производство продукции для удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Особенности деятельности в уголовно-исправительной системе

Деятельность ФГУП УИС имеет по сравнению с другими хозяйствующими субъектами ряд особенностей, и в первую очередь это соблюдение действующего российского и международного законодательства относительно привлечения осужденных к труду. Для ФГУП УИС характерно:

‑ привлечение в качестве основного трудового ресурса лиц, осужденных к лишению свободы;

‑ участие в производственном процессе разных по экономическому содержанию и мотивации категорий персонала: вольнонаемного персонала, аттестованных сотрудников и лиц, осужденных к лишению свободы;

‑ сохранение излишнего количества рабочих мест для обеспечения возможности привлечения максимального числа осужденных к участию в трудовом процессе с целью их трудовой адаптации и закрепления профессиональных навыков;

‑ несоответствие цели их деятельности (ст. 1 Закона РФ от 21.07.1993 г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» определяет, что «интересы исправления осужденных не должны подчиняться цели получения прибыли от их труда») применяемой организационно-правовой форме – ФГУП (это коммерческая организация, преследующая своей целью систематическое получение прибыли);

‑ специфическое распределение прибыли: средства направляются на улучшение условий содержания осужденных, развитие материально-технической базы ИУ, решение социальных проблем осужденных и покрытие недостающего бюджетного финансирования;

‑ деформации в реализации функций материально-технического снабжения и сбыта продукции, вызванные ограничением доступа на территорию ФГУП УИС лиц, не являющихся сотрудниками УИС (ФГУП и ИУ являются единым имущественным и территориально объединенным комплексом);

‑ жестко централизованное руководство ФГУП УИС, ориентированное на начальника ИУ, структурным подразделением которого оно является, хотя и имеет статус юридического лица;

‑ строгое соблюдение режимных требований, установленных для каждого вида ИУ и т.д.

Решение воспитательных задач

Вступление России в Совет Европы и взятие нашим государством обязательств по переходу на международные стандарты обращения с осужденными определили новые подходы в гуманизации исполнения уголовных наказаний и установили приоритеты в деятельности УИС. Сейчас перед ФГУП УИС не ставится задача «зарабатывания» прибыли, как это было в советский период развития нашего государства или начальный период перехода к рынку.

Переориентация производственного потенциала на решение воспитательных и социальных задач позволяет осужденным осознать необходимость и важность общественно полезного труда, сформировать, восстановить и закрепить у них трудовые навыки, обучить их пользующимся спросом на рынке труда профессиям, подготовить к жизни на свободе. Разрешению поставленных социальных целей и ряда экономических задач должны ЦТА и ПМ.

Создание ЦТА и ПМ происходит на основе ликвидации ФГУП УИС. В ст. 18 Закона РФ от 21.07.1993 г. № 5473-1 определены цели функционирования ЦТА осужденных и ПМ, которые сводятся к реализации требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в части организации профессиональной подготовки осужденных, привлечения их к труду и закрепления у них трудовых навыков. В Законе также определяется, что деятельность ЦТА осужденных и ПМ является собственной, самостоятельной производственной деятельностью учреждений, исполняющих уголовные наказания.

Главный принцип — самоокупаемость

Организация деятельности ЦТА и ПМ осуществляется в рамках сметы доходов и расходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений. Данный подход говорит о том, что они действуют на основе принципа самоокупаемости, то есть не допускается образование убытков. По этой причине деятельность всех нерентабельных, убыточных внебюджетных участков должна быть приостановлена и определена целесообразность их дальнейшего функционирования, а выпуск убыточной, не пользующейся стабильным платежеспособным спросом продукции должен быть запрещен. Однако такой подход (обеспечения экономической эффективности) входит в некоторое противоречие с решением социальных, воспитательных задач, направленных на обязательное привлечение значительного количества осужденных к труду для обеспечения их трудовой адаптации, что значительно снижает эффективность их деятельности.

Законодательный запрет на предпринимательство

Организационный механизм осуществления производственного предпринимательства, осуществляемого ЦТА и ПМ, достаточно подробно прописан в ст. 18 Закона РФ от 21.07.1993 г. № 5473-1, однако, наибольшие проблемы вызывают формирование экономического механизма, вопросы учета и отражения затрат. Кроме того, возникает еще более серьезная проблема, связанная с осуществлением предпринимательской деятельности бюджетным учреждением. В настоящее время ст. 6, 161 Бюджетного кодекса РФ вообще не предусматривается осуществление предпринимательской деятельности бюджетным учреждением.

Проведенный анализ осуществления государством предпринимательских функций в УИС не позволяет дать однозначной экономической оценки проведенному реформированию производственного сектора. Это связано, прежде всего, с тем, что процесс реформирования, начатый еще в 2006 г., продолжается и в настоящее время. В связи с этим можно говорить лишь о промежуточных результатах.

Кроме того, даже те имеющиеся положительные итоги, связанные с экономией бюджетных средств от частичного сокращения персонала ФГУП УИС, применения законодательно определенного механизма размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, имеют отрицательные моменты. В частности, в результате сокращения штатной численности персонала были почти полностью сокращены специалисты по организации и нормированию труда, маркетологи, технологи. Как следствие, процесс приобретения сырья, материалов полуфабрикатов для нужд ЦТА и ПМ ИУ стал носить достаточно длительный по времени характер, что в конечном итоге привело к отказу ряда коммерческих структур размещать заказы на производственных мощностях ИУ.