Особенности российского федерализма в системе государственного управления

Региональное развитие в России происходит в условиях «административного либерализма» [1], когда прокламируемый либеральный подход сочетается с усилением контроля, а стремление активизировать экономическую жизнь в субъектах РФ сопровождается жесткой регламентацией деятельности территориальных властей со стороны центра. Нагрузку на бизнес усиливают чиновники регионального и муниципального звена. В сумме это выражается в росте коррупционных издержек для хозяйствующих субъектов [1] и снижении эффектов централизации.

В России возможен сценарий, при котором усиление региональных диспропорций и экономическая дезинтеграция пространства будут провоцировать дальнейшее укрепление централизации и движение к унитаризации. Это означает перенос все большей части ответственности за региональное развитие на федеральный центр, сужение базы партнерства уровней власти, сдерживание региональных и местных инициатив.

В какой-то момент может потребоваться сужение применения в стране рыночной организации экономики и возврат к централизованной модели управления. Это означает игнорирование специфики регионов в федеральной социально-экономической политике. А здесь как раз таится основная угроза стабильности.

Таким образом, инерция усиления социально-экономической дифференциации, приобретенная в начале рыночных реформ и в период «феодального федерализма» [2], вызвала необходимость укрепления иерархии, но централизация власти, в свою очередь, сохранила или даже усилила ее.

В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ. В ходе достижения политического консенсуса часто решались противоположные задачи. Центр стремился обеспечить соблюдение конституционного права на всей территории страны и реализовать единый подход к форме и содержанию документов, затрагивающих, прежде всего, вопросы разграничения полномочий. Регионы же старались добиться обеспечения своих интересов, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью.

Совершенствование практики развития федерализма привело к возникновению возможности укрупнения субъектов РФ. Предпринятые шаги по укреплению вертикали власти и создание института полномочных представителей президента РФ вносят новые элементы в систему федеративных отношений и процессов межрегиональной интеграции. Важно, чтобы эти действия отличались комплексностью и системностью, что может быть достигнуто за счет согласованных акций по совершенствованию правовых, административных и экономических аспектов с учетом мер по укреплению государственности. Однако анализ показывает, что осуществляемые изменения лежат в основном в русле реформы административной системы без соответствующей корректировки правовых и экономических основ федерализма. Между тем, наметившаяся централизация власти должна иметь свой естественный предел, определяемый самой сущностью федеративного устройства России [3].

Несовершенство федеративных отношений в России существует на фоне усложненной структуры государства. Поэтому введение в нее дополнительных «квазифедеративных» образований (федеральные округа) с соответствующими институциональными структурами должно быть тщательно обосновано, иметь долгосрочную стратегию развития.

В этой связи предложенная система мер по укреплению вертикали власти и программа правительства оставляют двойственное впечатление. С одной стороны, в предложенных документах недостаточно четко поставлен вопрос о необходимости реализации стратегии территориального развития и системе мероприятий, ее реализующих. С другой стороны, предложен правильный «вектор» преобразований федеративных отношений с переносом части функций управления на межрегиональный уровень.

Пока за основу взято два основных направления: приведение в соответствие с Конституцией и федеральными законами всей системы регионального законодательства и ликвидация рецидивов нарушения субъектами РФ единого экономического пространства. Важно, чтобы эти предложения не превратились лишь в систему санкций без соответствующего изменения правовых и экономических основ российского федерализма. Эти направления могут быть успешными лишь при условии, что принятые законы будут совершенствоваться, т.к. они нуждаются в корректировке с учетом того, в какой спешке они готовились и принимались.

Серьезные задачи связаны с определением экономических функций федеральных округов и решением проблемы делегирования части полномочий по рыночному регулированию на межрегиональный уровень. Здесь большое значение может иметь использование программного метода при реализации крупных программ и проектов, а также использование потенциала новых межрегиональных структур в решении проблемы господдержки особо кризисных территорий с использованием перераспределения средств между бюджетами.

Особое значение в осуществлении курса на усиление вертикали власти имеет сотрудничество и «разделение труда» между аппаратами полномочных представителей президента и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия (МАЭВ). Рано или поздно (особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании интеграционных проектов), возникнет проблема баланса интересов субъектов РФ. Для этой цели необходимо формирование более дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих в них субъектов РФ и наличия общих проблем [4].

Также следует изучить возможность и целесообразность стыковки двух процессов: усиления вертикали власти с передачей части функций управления и контроля на межрегиональный уровень и усиления горизонтальных связей субъектов РФ, опосредованных деятельностью МАЭВ. Тогда речь может идти о создании единых органов координации и контроля на крупных территориях России, которые учитывают как федеральные, так и региональные интересы.

В этой связи совершенно по-новому может быть определена роль МАЭВ и их исполнительных органов. При этом должны учитываться специфика федерального округа, различия по масштабам деятельности, влиятельности на российской политической арене данных ассоциаций, охват решаемых проблем, эффективность работы, структура и масштаб их исполнительных органов и т.д.

МАЭВ во взаимодействии с аппаратом полномочных представителей президента могут на новой основе реализовать принципы «корпоративного управления». Для этих целей при активной поддержке межрегиональных государственных институциональных структур, органов власти субъектов РФ и бизнеса, ученых и специалистов, организаций рыночной инфраструктуры могут создаваться корпорации регионального развития. Они должны проводить работу по созданию условий для стимулирования малого и среднего бизнеса, отбора отдельных инвестиционных проектов, разработки программ и бизнес-планов, переподготовки местных кадров, формирования благоприятного инвестиционного климата. Тем самым будут создаваться условия для решения конкретных задач – создания новых рабочих мест, борьбы с безработицей, развития инвестиционного потенциала регионов, осуществления конкретных интеграционных проектов.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что предстоящие годы будут периодом нелегкой борьбы за формирование истинного российского федерализма и эффективной региональной политики. Конечно, во всяком федеративном государстве интересы центра и территорий различаются, но истинные федерации являются таковыми именно потому, что всегда находится приемлемый компромисс, баланс интересов. Такой компромисс обеспечивается решением следующих задач:

‑ разработкой эффективной стратегии территориального развития каждого региона;

‑ определением роли того или иного региона в межрегиональной и международной экономической системах и разработкой действенных схем интеграции и сотрудничества;

‑ развитием межрегиональной инфраструктуры;

‑ государственным регулированием цен на продукцию естественных монополий;

‑ разработкой и реализацией федеральных программ регионального развития;

‑ экологически обоснованным размещением производительных сил.