Распределение доходов от концессионной деятельности

Мировой опыт свидетельствует о том, что концессии приносят значительные доходы в бюджеты всех уровней. Для России распределение доходов от концессионной деятельности определяется методами решения следующих двух проблем [1]:

– законодательное закрепление структуры распределения доходов от концессионной деятельности между федеральными и региональными органами государственной власти;

– определение срока, начиная с которого государство как собственник производственной инфраструктуры получает концессионные платежи.

Рассмотрим один из подходов к решению этих проблем. Представленная методика распределения доходов в различных модификациях может быть использована для любого типа концессионных объектов в сфере производственной инфраструктуры. В данной работе они изложены для транспортных концессий, в частности, автодорожных. Они являются наиболее реальным источником пополнения бюджета, основанного на коммерческом использовании дорожной сети с интенсивным движением.

Деятельность такого концессионного предприятия можно условно разделить на два периода. Во-первых, строительство дороги. Концессионер лишь несет издержки и не получает прибыли. Во-вторых, эксплуатация. Вложенные инвестиции возвращаются, концессионер рассчитывается по кредитам с выплатой процентов.

Далее проведем анализ величины доходов государства в зависимости от его участия в финансировании проекта. Прежде всего, выделим прямые источники поступлений в бюджеты от коммерческой эксплуатации инфраструктурных объектов:

– налоги в виде начислений, сборов, взносов на предпринимательскую деятельность;

– чистая прибыль, остающаяся после уплаты всех налогов.

Отчисления в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды рассчитываются в соответствии с законодательством, в зависимости от прибыли концессии. Чистая прибыль, второй источник отчислений, рассчитывается при заключении договора между всеми сторонами концессионного соглашения и является предметом переговоров.

Анализируя используемые в зарубежных странах методы определения размеров концессионных платежей и схемы их уплаты, можно выделить два основных подхода [2]:

– государство получает в течение всего срока концессии постоянный по величине или доле чистой прибыли платеж;

– на основе переговоров сторон определяются переменные во времени платежи.

Положительная черта первого подхода заключается в его простоте. Однако он не учитывает динамику экономических и других факторов в различные периоды деятельности концессионного предприятия. Второй подход позволяет учесть эти факторы, однако повышается роль чиновников в переговорном процессе, усложняется процедура переговоров.

Представляется, что вторая схема является более перспективной и комплексной, поскольку позволяет сбалансировать интересы государства и бизнеса в каждом конкретном проекте. Злоупотребления чиновников могут быть нейтрализованы, в частности, за счет прозрачности процесса формирования положений концессионного договора, а также подключением независимых экспертов для нахождения приемлемого для обеих сторон компромиссного решения.

Другим аргументом в пользу этого подхода выступает то обстоятельство, что на основе теоретических предпосылок можно разработать универсальную для всех отраслей и предприятий формализованную методику по определению размеров концессионных платежей. В то же время, практические возможности такой методики ограничены различиями между объектами, передаваемыми в концессию, даже в рамках одной и той же отрасли.

Предположим, что в течение концессионного периода продолжительностью Т лет имеется точка t, в которой изменяется размер платежей. Причем на первом этапе [О, t] они равны 0, а на втором [t, Т] – определяются договором. Такое допущение соответствует деятельности автодорожных концессий.

В этом случае могут быть две схемы финансовых поступлений в бюджет, которые зависят от государственного участия в финансировании проекта:

1) Государство не участвует своим капиталом в инвестициях по проекту. До достижения срока t оно получает только налоги и начисления, положенные по закону. Вся поступающая после расчета с бюджетами чистая прибыль идет в погашение взя­тых на строительство кредитов и процентов по ним, а также в ви­де чистого дохода инвесторам.

Начиная со срока t государство, кроме налогов и начислений, начинает получать свою долю чистой прибыли, которая оговаривается в концессионном контракте;

2) Государство инвестирует средства в концессионный проект. До достижения срока t оно получает не только налоги и начисления, положенные по закону, но и часть чистой прибыли, пропорциональной доле государства в инвестициях. Причем, если строительство финансировали различные субъекты государства, то каждый из них получает долю прибыли, пропорциональную его вкладу в совокупные инвестиции, если иное не оговорено в договоре.

По достижении срока t государство, как и для первой схемы, получает налоги и начисления, а также часть заложенной в условиях концессии чистой прибыли и платежи.

Важнейшее условие концессионного договора заключается в ответе на вопрос о том, с какого момента времени t государство-собственник должно получать долю чистой прибыли в виде концессионных платежей. Возможны три способа решения:

‑ в законодательном порядке оговаривается доля чистой прибыли, получаемая государством с первого дня функционирования объекта в платном режиме (t = 0). Это ведет к снижению прибыли концессионера и уменьшает его стимулы для получения концессии;

‑ откладываются платежи государству на некоторый срок (t = t₁), например, до окончания строительства. Это приводит к большим, часто многолетним срокам окупаемости объектов производственной инфраструктуры. Мировая концессионная практика показывает, что не следует сильно ограничивать права концессионера на получение прибыли, который, рискуя собственным капиталом, финансировал проект, помогал государству, обеспечил дополнительные поступления в бюджет;

‑ государство может отказаться от получения концессионных платежей. Это оправдано, в частности, при передаче в концессию убыточных предприятий.

Нахождение компромисса в вопросе определения доходов государства как собственника может обеспечить система открытых конкурсов среди потенциальных концессионеров, включая зарубежных инвесторов, как это делается в других странах. Претенденты сами должны предлагать приемлемые для них финансовые условия, а государство выбирать наиболее выгодного для себя партнера.

Принципиально важен для России вопрос установления пропорций в распределении доходов от деятельности концессионного объекта [3]. Всего в РФ должно быть как минимум три участника концессионного процесса: концессионер, федеральное правительство и региональные органы власти. Вероятно участие и других субъектов. Например, местных органов власти, министерств, агентств и ведомств на местах. Однако независимо от числа получателей прибыли, перечень их должен быть строго оговорен в концессионном договоре.

В сфере платных автодорог после возврата средств инвесторам и полного расчета с кредиторами большая часть чистой прибыли должна оставаться в регионе и направляться на дальнейшее улучшение и развитие транспортной инфраструктуры ввиду следующих обстоятельств:

‑ плата за проезд, как главный источник прибыли, взимается преимущественно с жителей региона, на территории которого расположены дорога или дорожный объект;

‑ дороги и дорожные объекты, которые будут передаваться в концессию, находятся, в основном, в федеральном подчинении, но проходят по территории регионов, направлены на удовлетворение их потребностей, обслуживаются местными предприятиями;

‑ программа коммерциализации дорожной отрасли не может быть реализована без активной поддержки на региональном уровне.

Представленная схема распределения доходов от концессионной деятельности может быть реализована при условии, что авансированный капитал складывается из собственных средств инвесторов, включая государство, и кредитов.