Возможно ли эффективное использование опыта зарубежных стран при реформировании управления российскими железными дорогами

Общим для всех стран, проводящих реформы с либеральным вектором преобразований, является то, что в предыдущие десятилетия проводилась политика не только активного участия государства в экономике, но и реализации масштабных инвестиционных программ в области инфраструктурных изменений и создания дееспособных рыночных институтов. Характерно, что эти реформы проводятся промышленно развитыми странами, вступившими в постиндустриальную стадию развития в условиях институционально зрелой среды.

Созданные в ходе исторической эволюции рыночные институты показали свою дееспособность и эффективность. Государственный аппарат сегодня позволяет осуществлять намеченные преобразования и контролировать их ход. Но даже в этих условиях реформирование отраслей естественных монополий представляет собой непростую задачу. Так, в Германии в 80-е – 90-е гг. было предпринято 17 попыток реформирования железных дорог

Характерно, что реформы железных дорог в большинстве странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) стартовали практически одновременно (с середины 90-х гг.) с одного и того же уровня (железные дороги повсеместно были государственными компаниями), и осуществлялись по идентичной схеме, заданной Директивой ЕС (в России за основу взята британская модель).

На вопрос о том, почему в стране, только что вступившей в рынок, следовало проводить сложнейшую структурную реформу железных дорог, на которую отваживаются страны, имеющие десятилетия рыночного опыта, обычно отвечают, что монополисты своими высокими и неконтролируемыми тарифами «задушили» привыкшую к дешевым транспортным ресурсам промышленность.

Однако решить проблему можно было бы элементарным тарифным регулированием государственной монополии, сосредоточенной в руках Министерства путей сообщения (МПС). В конце концов, российское МПС ничем не отличалось по структуре от существовавшей в Великобритании до 1994 г. государственной «British Rail», которая успешно регулировалась правительством лейбористов, и деятельность которой на протяжении ряда десятилетий устраивало государство и общество.

Другой вариант ответа: «Российское правительство, реализуя догоняющую модель развития, чтобы не плестись в хвосте событий, решило сыграть на опережение, попробовать внедрить в отечественную практику новейшую западную разработку (объяснение из серии: «хотели сделать как лучше…»)».

«Наиболее развитые рыночные демократии» оказались неспособны выработать нестандартные политико-экономические меры (наподобие «Плана Маршалла» после Второй мировой войны), чтобы помочь выбирающимся из социализма странам. Они переложили ответственность за этот процесс на МВФ, для которого задача финансовой и денежной стабилизации, в отличие от постсоциалистического перехода в целом, была стандартной и хорошо освоенной…

Как убедительно показал Дж. Стиглиц, стабилизационные программы МВФ хорошо подходят для решения антикризисных монетаристских целей, и недостаточны, когда речь идет о долгосрочных целях в процессе реформирования отраслей реального сектора, так как не учитывают состояние институтов и норм регулирования национальных экономик. Еще менее такие программы приспособлены к реформированию отраслей естественных монополий.

«Экономические результаты в деятельности различных стран обусловлены не столько проводимой экономической политикой, сколько качеством институциональной системы. Именно институты определяют ту среду, в которой функционируют рынки… Главное – это не либерализация или дерегулирование, а создание механизма регулирования, обеспечивающего эффективную работу экономической системы. …..» [4]

Согласно стандартной неоклассической теории, рыночная экономика будет эффективной только при наличии частной собственности и конкурентных рынков. Однако во многих странах, особенно «развивающихся» и «переходных», нет ни того, ни другого. «Приватизация, по крайней мере, формально может быть осуществлена быстро ‑ в конце концов, легко просто раздать государственное имущество своим друзьям и приятелям ‑ в то время как для создания нормативной базы конкуренции и правовой системы для ее обеспечения понадобятся годы… Приватизация неэффективна без создания необходимой институциональной инфраструктуры, включая конкурентные рынки и органы регулирования. При отсутствии конкуренции создание частной, нерегулируемой монополии приведет, скорее всего, к росту цен для потребителей. Частные монополии в условиях отсутствия конкуренции становятся неэффективными и не слишком озабочены инновациями» [5].

Основное препятствие для реализации принятой в России концепции структурной реформы железных дорог – недостаточное развитие рыночных принципов хозяйствования как внутри отрасли, так и в сфере обслуживания перевозочного процесса. А также слабость системы государственного регулирования, которая призвана эти рыночные принципы декретировать и контролировать. Как отмечает Дж. Стиглиц, российская программа реформ естественных монополий не делала акцента на корпоративном управлении как раз потому, что предполагалось снизить ущерб от провалов государства, а не от провалов рынка.

Отсюда, вместо попыток наладить эффективное государственное регулирование естественных монополий (по крайней мере, в переходный период), обеспечить их управляемый переход к рынку, к формированию целостных вертикально-интегрированных компаний, прослеживается стремление просто избавиться от обременительной собственности, быстро передав ее в частные руки, что ведет к дезинтеграции транспортного комплекса.

Перспективы развития железных дорог, как представляется, связаны преимущественно с развитием механизмов государственно-частного партнерства и государственно-корпоративной собственности. Зарубежный опыт реформирования железных дорог не подтверждает однозначно, что разделение железных дорог по видам деятельности является лучшей формой управления железнодорожным транспортом. Отсутствует и общепризнанная модель управления железнодорожным транспортом. Каждое государство находит свое собственное решений в зависимости от технического и экономического развития, национальных традиций.

В целом по железным дорогам европейских стран пассажирские перевозки убыточны и находятся на дотации государства. Многие железные дороги идут по пути регионализации этого вида перевозок, финансирования перевозок пассажиров за счет средств местных бюджетов.

Крайне спорной мерой является разделения инфраструктуры дорог на ремонтный и эксплуатационный комплекс. В условиях России это может привести к деконцентрации ремонтных мощностей, формированию множества полукустарных ремонтных мастерских, и, как следствие, к ухудшению качества ремонта инфраструктуры.

Ключевым видом бизнеса, осуществляемым ОАО "РЖД", будет предоставление услуг локомотивной тяги. Развитие этого рынка по-прежнему будет ограничено производственными возможностями железнодорожного машиностроения, темпами его инновационного развития и возможностями ОАО "РЖД" по приобретению локомотивов. При этом ОАО "РЖД" по-прежнему будет занимать лидирующие позиции в данном сегменте рынка.

В этой связи, в ходе структурных преобразований на российских железных дорогах целесообразно в меньшей степени использовать опыт британской «частно-рыночной» модели преобразований и в большей ‑ концепцию осуществления структурных реформ железнодорожного транспорта Германии, обеспечивающей сохранение централизованных рычагов управления с одновременным применением в отдельных сферах децентрализации и конкуренции.

Надо учитывать, что железные дороги – одна из наиболее капиталоемких инфраструктурных сетей, которые труднее всего поддаются реформированию. В краткосрочном плане рост тарифов может привести к улучшению финансового положения ж/д по сравнению с дореформенным уровнем, но, к сожалению, тем самым лишь временно создаст иллюзию успешности проводимых преобразований.