Использование государством экономических и социальных ресурсов бизнеса: государственно-частное партнерство

Конец ХХ века ознаменовался существенной активизацией обращений бизнеса к разным видам ресурсов (кадровым, организационным, научно-техническим, финансовым и проч.), находящимся за пределами той или иной компании. Такие процессы получили общее название аутсорсинг (outsourcing), что в буквальном переводе означает «использование внешних источников». Данная тенденция начинает проявлять себя не только в бизнесе, но и в некоторых новых аспектах взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества.

Наиболее явной формой использования государством ресурсов бизнеса являются государственно-частные партнерства (ГЧП). Под ГЧП подразумевается широкий спектр соглашений, заключаемых на различной основе, в результате которых материальные, финансовые, интеллектуальные и прочие ресурсы частного сектора используются для производства товаров и услуг общественного значения.

Независимо от темпов экономического роста и состояния национального хозяйства, государственные доходы, как правило, оказываются недостаточными для удовлетворения потребностей расходной части бюджета. ГЧП представляет собой механизм повышения эффективности государственных расходов и расширения доступа к ресурсам для увеличения объема и обеспечения стабильности предоставления гарантируемых государством услуг.

В развитых странах, где имеется большой опыт применения ГЧП, правительственные органы заинтересованы в участии в партнерствах с частными компаниями, потому что избиратели одобряют более высокое качество услуг, оказываемых без соответствующего увеличения налогов.

Источниками прибыли, получаемой частными компаниями в ГЧП, является их более высокая эффективность, экономия на масштабах и доступ к разнообразным и гибким источникам долгосрочного финансирования. Главными мотивами создания ГЧП для участников являются объединение ресурсов, улучшение доступа к источникам текущих доходов и инвестиций, обеспечение соответствия объекта партнерства государственным требованиям по охране окружающей среды и охране труда.

Со стороны государства основными причинами для создания партнерств являются стремление минимизировать издержки (так, в США аутсорсинг государственных услуг обычно приводит к 10-20%, а в некоторых случаях до 40% экономии средств бюджета [2, p. 3]), доступ к специализированному опыту и технологиям, разделение рисков с частным сектором. Использование частного сектора может также помочь государству решать трудные политические или трудовые вопросы – иногда именно с его помощью можно наименее болезненно провести сокращения штатов, переподчинение тех или иных функций местным властям и т.д.

Одним из аргументов против партнерств является возможное уменьшение зарплаты и численности государственных служащих, что может вызывать противодействие с их стороны. В то же время, частные компании, участвующие в ГЧП, подвержены строгой отчетности со стороны общества – обычно в контракте строго оговариваются условия контроля и мониторинга госорганов за деятельностью компании и качеством оказываемых услуг.

В США партнерства существуют уже более 200 лет и в основном создаются в таких отраслях, как инфраструктура, развитие территорий, образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности. Особенно распространены ГЧП на муниципальном уровне – в среднем американском городе 23 из 65 базовых муниципальных услуг предоставляется на основе сотрудничества с частными партнерами. Тенденцией последних лет в США является все большая опора на частный сектор и развитие ГЧП всех типов.

Все больше дает о себе знать и тенденция к объективному сближению некоторых механизмов функционирования государства и бизнеса. Как пишет британский консультант В. Олинс, «правительства перенимают язык, методы, систему показателей, навыки и даже, в некоторой степени, культуру ведения дел» [3, p. 46] у частного сектора. Примером сотрудничества государства с частным бизнесом на основе такого сближения их функций является Циркуляр А-76 Административно-бюджетного управления при Президенте США «Исполнение коммерческих функций» 1983 года, существенные изменения в который были внесены в 2003 году. В настоящее время около половины американских государственных служащих выполняют виды работ, которые могут осуществляться частными фирмами на контрактной основе (сбор информации, административная поддержка, услуги бухгалтерии и т.п.). Циркуляр А-76 предусматривает введение конкуренции за предоставление такого рода услуг между государственным и частным секторами. Решение о передаче этих функций государственным служащим или частным компаниям принимается с точки зрения того, исполняются ли они более эффективно с привлечением внутренних ресурсов государства или путем аутсорсинга частным фирмам. Целью изменений является обеспечение такого положения, когда конкуренция между частным и государственным сектором применяется только как инструмент для выбора наилучшего источника обеспечения услуг, независимо от природы данного сектора. Новые правила направлены на то, чтобы обеспечить равные возможности для государственных и частных компаний в сочетании со стимулами для создания наиболее эффективных путей предоставления данной услуги.

Новая редакция Циркуляра А-76 2003 года затронула 425 тыс. государственных служащих, которые теперь вынуждены доказывать, что их деятельность более эффективна, чем услуги аналогичных коммерческих фирм [4, p. 3]. Согласно данным Административно-бюджетного управления, в 2006 финансовом году федеральные служащие выиграли на конкурсной основе около 87% общего объема работ, а результатом внедрения государственно-частной конкуренции за этот год станет около 1,3 млрд. долл. экономии в течение следующих 5-10 лет. Совокупная накопленная экономия от внедрения конкуренции за право выполнять работу в последние четыре года оценивается в 7 млрд. долл., или около 31 долл. на каждый доллар затрат [5, p. 1].

В связи с ростом потребности общества в предоставлении товаров и услуг, традиционно относящихся к компетенции властей, и ограниченностью ресурсов государства, часть его функций неизбежно передается частному сектору. Если услуги, предоставляемые государством, аналогичны услугам, предоставляемым независимыми организациями, решение о передаче этих функций целесообразно принимать на конкурсной основе. Кроме того, государство может заключать с частным сектором контракты на осуществление конкретных проектов, которые оно не могло бы реализовать самостоятельно. Вклад государства в проект может заключаться не только в непосредственном финансировании, но и в предоставлении гарантий, аренде земель или помещений и т.п.

В России проблемы недостатка финансирования, организационного и кадрового потенциала наблюдаются во многих областях ответственности государства. Использование описанных выше механизмов сотрудничества опирается на общие для всех стран тенденции развития смешанной экономики. Поскольку партнерское взаимодействие государства и бизнеса существенно расширяет возможности государства по осуществлению своих функций и во многих случаях дает ощутимый экономический и социальный эффект, имеются все основания для учета зарубежного опыта партнерств в отечественной практике.