Бюджетирование в системе управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования

В 1998 году Россия присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления. Сегодня в Конституции РФ зафиксирована новая система организации власти, выделившая местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Это неслучайно, ведь Россия имеет в активе огромное множество нерешенных проблем в социальной и экономической сферах. Как отмечается, «… все большее число экономистов и политиков признает тот факт, что сильная региональная власть и активное муниципальное самоуправление являются наиболее простым и, вместе с тем, наиболее надежным способом решения существующих в стране проблем» [1].

Финансовой основой функционирования любой демократической власти является ее бюджет. Поэтому особую значимость приобретает процесс формирования бюджета, который должен быть реалистичным и исполнимым, служить не только текущим целям и задачам муниципалитета, но и его дальнейшему развитию.

Администрации многих муниципальных образований в полной мере реализуют существующее бюджетное законодательство, стараются на высоком уровне организовать планирование и контроль исполнения бюджетных расходов, но и в их работе встречаются недостатки:

‑ заявки на бюджетное финансирование деятельности отраслевых департаментов, ведомств, управлений не всегда содержат взаимосвязанную информацию о поставленных целях и задачах, планируемых мероприятиях, затратах и результатах, а также методах их контроля;

‑ деятельность структурных подразделений муниципалитета часто не скоординирована, что не дает возможности оценить межотраслевой эффект и эффективность бюджетных расходов;

‑ годовое планирование бюджета не позволяет оценить перспективный (будущий) эффект деятельности администрации и бюджетных расходов.

Российская бюджетная практика до последнего времени ориентировалась на два основных метода составления бюджета: нормативный метод и метод «от достигнутого». Все попытки повысить эффективность бюджетных расходов, не реформируя сам бюджетный процесс, заканчивались неудачей. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, явилось ответом на решение данной задачи.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает отказ от постатейного определения расходов. При таком методе формирования бюджета отраслевые департаменты, управления, ведомства и муниципальные предприятия, определяя цели и задачи своего развития, план мероприятий, а также требуемые для этого материальные, трудовые, финансовые и информационные ресурсы, фиксируют свои расходные потребности на определенный интервал времени.

Социально-экономическая политика муниципалитета, в первую очередь ее финансовая составляющая, в сложившейся ситуации должна отличаться большой гибкостью, быстро, эффективно и всесторонне реагировать на изменения.

«Сущность финансовой политики муниципального образования можно определить как целенаправленную научно обоснованную деятельность местных органов власти по созданию на основе эффективного использования социально-экономического потенциала территории финансовой базы, достаточной для решения проблем социального и экономического развития местного самоуправления, рациональному использованию собственных и привлеченных финансовых ресурсов в интересах населения» [2].

Несмотря на то, что в настоящее время важнейшие базовые направления государственной политики финансируются именно с уровня местного самоуправления, принятые за годы реформ законы не создали механизма гарантий финансовой самостоятельности и независимости органов власти на местах. До сих пор не сформировалась реальная материальная база в виде целостной системы их финансового обеспечения. Местным органам власти катастрофически не хватает доходных источников, и в доходной части бюджетов степень финансовой подпитки с вышестоящих уровней по-прежнему высока.

Первоочередной задачей в стремлении муниципальных образований к финансовой самостоятельности должна стать разработка механизма их самофинансирования и программы наиболее эффективного использования ресурсов. Одним из приоритетных направлений программы является реформирование сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Это один из реальных способов уменьшения расходов бюджета муниципального образования, неоправданных расходов и исключения нерациональных льгот по налогам.

В рамках концепции программно-целевого бюджетирования бюджетные средства должны выделяться не на ЖКХ как на отрасль в целом, а на конкретные программы реформирования этого комплекса, то есть необходимо перейти от хаотичного «латания» дыр к реализации конкретных мероприятий по улучшению состояния ЖКХ. Только тогда можно будет увидеть то, насколько эффективно и по назначению используются бюджетные средства, а в рамках среднесрочного планирования, с учетом изменения объемов ассигнований, определить степень рациональности соотношения затрат и результатов в определенных временных рамках.

Постоянный мониторинг реализации целевых программ не будет результативным, если финансовое планирование в ЖКХ и на предприятиях комплекса останется прежним. Подход к финансовому планированию в отрасли должен качественно измениться. Необходимо перейти от «планирования затрат» к «планированию результатов».

Разработка системы бюджетирования осуществляется в несколько этапов.

1 этап. Определение целей и задач, которые должно решить бюджетирование.

2 этап. Разработка финансовой модели – на основе анализа организационной структуры, бизнес-процессов и производственных процессов формируется финансовая структура, выделяются центры финансовой ответственности и учета.

3 этап. Разработка бюджетной модели - формируется в соответствии с финансовой моделью и представляет собой систему бюджетов. Для каждого бюджета определяется алгоритм формирования плановой и фактической версий показателей.

4 этап. Разработка пакета документов, регламентирующих процесс бюджетирования.

5 этап. Автоматизация системы бюджетирования.

Одной из главных причин торможения реформирования сферы ЖКХ является нехватка денежных средств. Поэтому так важно внедрить грамотное финансовое управление на предприятиях отрасли. Кроме того, поскольку ЖКХ на сегодня в большей степени финансируется из средств муниципальных образований (субвенций, субсидий, дотаций), то и муниципалитет должен «видеть», куда, когда и в каком объеме «уходят» бюджетные деньги. Необходима «прозрачность» всех действий предприятий жилищно-коммунального комплекса.

Говоря о стремлении к «прозрачности» финансовых потоков муниципалитета с целью повышения эффективности управления средствами бюджета, нельзя забывать об источниках формирования этих потоков - они также должны быть «прозрачными». Бюджетирование позволяет решить эту проблему. Формирование доходов и расходов в процессе бюджетирования осуществляется по схеме, предусматривающей взаимодействие «верхов» и «низов». Данная схема является наиболее совершенной, поскольку планирование «снизу» и составление бюджета «сверху» представляет собой единый процесс с постоянной координацией бюджетов различных уровней управления.

[1] Рывкина Р. Экономическая социология переходной России. - М: Дело, 1998. - 408 с.

[2] Финансово-экономические проблемы муниципальных образований / Под ред. д.э.н., проф. Н.Г. Сычева и д.э.н. К.И. Таксира. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 704 с.