Правовое регулирование и стратегические приоритеты развития транспорта в Дальневосточном федеральном округе

Введение

Дальневосточный федеральный округ (далее - ДФО) занимает около 40% территории России, тогда как на него приходится лишь 6,4% общероссийского валового регионального продукта (далее - ВРП). После 2022 г. значение макрорегиона для экономики страны возросло. Переориентация внешней торговли на рынки Азиатско-Тихоокеанского региона (далее - АТР) превратила дальневосточные морские порты, железнодорожные подходы к ним и пограничные переходы в главный канал экспорта. Показательно, что доля ДФО в общероссийском объеме инвестиций в основной капитал за 2014-2024 гг. выросла с 6,6% до 10%, т. е. макрорегион стал одним из приоритетов государственной инвестиционной политики.

Однако результаты этой политики по-прежнему оцениваются главным образом по объему вложений и числу реализованных проектов. Между тем транспортная сеть ДФО остается наименее развитой в стране. Плотность железных дорог в макрорегионе почти втрое ниже среднероссийской, а Камчатский край, Магаданская область и Чукотский АО железных дорог не имеют вовсе. Население сосредоточено в изолированных очагах, связь между которыми в значительной части территории обеспечивается авиацией, сезонными водными путями и автозимниками. Следовательно, возникает необходимость проверить, в какой мере стратегические приоритеты и правовое регулирование транспортной сферы соответствуют фактической динамике транспортной инфраструктуры макрорегиона.

Проблематика развития Дальнего Востока изучена достаточно подробно. П. А. Минакир показал, что государственная программа развития Дальнего Востока на 2014-2025 гг. не достигла большинства количественных целей, поскольку опиралась на завышенный прогноз роста и не была обеспечена финансированием [8], а позднее - что масштабные институциональные усилия не привели к качественным изменениям экономики макрорегиона [9]. А. К. Тулохонов обратил внимание на то, что транспортные разделы Национальной программы развития Дальнего Востока не учитывают многократного сокращения сети местных аэропортов и посадочных площадок по сравнению с 1990 г. [20], а А. Е. Савченко рассматривает дальневосточную политику как попытку построения развивающего государства, наиболее осязаемые результаты которой выразились в крупных инфраструктурных объектах [14]. Сюда же относятся работы о стратегическом планировании в целом. Н. Н. Михеева показала, что региональные стратегии нередко разрабатываются автономно и опираются на чрезмерно оптимистичные прогнозы [10], а А. В. Крутиков, О. О. Смирнова и Л. К. Бочарова - что финансовое обеспечение стратегических задач на северных территориях остается фрагментарным [7].

Отраслевые аспекты транспортного развития макрорегиона также рассматривались. Е. А. Заостровских показала, что развитие угольных портов по-разному сказывается на экономике дальневосточных субъектов [3], В. А. Андреев и С. Ю. Остропольцев оценили кластерный эффект международных транспортных коридоров «Приморье-1» и «Приморье-2» [1], а О. Н. Кожемяко обосновала необходимость особого институционального режима для этих коридоров [5]. Ограниченная эффективность преференциальных режимов, основанных только на налоговых льготах, была показана В. К. Заусаевым, Г. И. Бурдаковой и Н. А. Кручак [4], организационные риски северного завоза - Ю. И. Соколовым [19]. Особенности транспортной инфраструктуры арктических территорий, к которым относятся Чукотский АО и северные районы Республики Саха (Якутия), рассмотрены Н. А. Кондратовым [6], а влияние деградации многолетней мерзлоты на инфраструктуру северных регионов - Б. Н. Порфирьевым, Д. О. Елисеевым и Д. А. Стрелецким [12; 25]. В зарубежной литературе связь транспортной инфраструктуры с экономическим ростом обобщена Т. Денгом [22], а ее динамический характер показан С. Алотаиби с соавторами [21]. Т. Ноттебом и Ж.-П. Родриг обосновали, что конкурентоспособность портов все в большей мере определяется не самими терминалами, а их связью с внутренними районами [24].

Все эти работы, однако, рассматривают либо стратегические документы, либо правовые режимы, либо отдельные виды транспорта. Оценки развития транспортной инфраструктуры по официальной статистике, в том числе предложенные в наших работах для арктических регионов [15; 17], с анализом стратегических и правовых документов, как правило, не соединяются. Цель статьи - выявить несоответствия между стратегическими приоритетами и правовым регулированием развития транспорта в ДФО, с одной стороны, и фактической динамикой инвестиций в транспорт и развития транспортной инфраструктуры в 2014-2025 гг., с другой, и на этой основе определить направления согласования стратегических, программных и правовых инструментов транспортной политики макрорегион.

Информационная база и методика исследования

Анализ правового регулирования охватывал документы стратегического планирования федерального уровня, федеральные законы о специальных экономических режимах Дальнего Востока и Арктики, кодексы и законы, регулирующие отдельные виды транспорта, а также нормы о северном завозе и прямых смешанных перевозках, принятые в 2023-2024 гг. Документы рассматривались в действующих редакциях. Для каждого документа определялось, какие задачи в сфере транспорта в нем поставлены, заданы ли количественные ориентиры и какие механизмы их достижения предусмотрены.

Фактическая динамика оценивалась по данным Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат) о протяженности и плотности путей сообщения и об инвестициях в основной капитал по виду экономической деятельности «Транспортировка и хранение» по субъектам ДФО, а также по данным Министерства транспорта РФ и Ассоциации морских торговых портов о провозной способности железных дорог и грузообороте морских портов. Значения по ДФО рассчитывались как сумма значений входящих в него субъектов, а для сопоставления использовались значения по России в целом. Такой подход, как показано Д. М. Радченко и Ю. Ю. Пономаревым, позволяет учесть и протяженность сети, и площадь обслуживаемой территории [13].

Стратегические приоритеты и их количественные ориентиры

Система стратегического планирования транспортного развития ДФО сложилась в 2020-2026 гг. Национальная программа социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 года и на перспективу до 2035 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.09.2020 № 2464-р) поставила задачи обеспечения транспортной доступности удаленных населенных пунктов, в том числе за счет реконструкции аэропортов. Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.11.2021 № 3363-р, далее - Транспортная стратегия) определила приоритетом опережающее развитие Восточного полигона железных дорог, т. е. Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей, и морских портов Дальнего Востока. Наконец, Стратегия социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа до 2030 года с прогнозом до 2036 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2026 № 2404-р) сместила акценты к модернизации аэропортов, субсидированию авиаперевозок для отдельных категорий граждан, увеличению пропускной способности пунктов пропуска через государственную границу и развитию инфраструктуры для туризма.

Предполагалось, что последовательность этих документов обеспечит преемственность количественных ориентиров, но, как показал анализ, этого не произошло. Количественно были определены главным образом ориентиры для Восточного полигона, однако за период их действия они неоднократно пересматривались в сторону увеличения. Так, провозная способность Восточного полигона была доведена до 180 млн т к 2024 г. и в 2025 г. сохранилась на этом уровне, а целевые значения на 2030 г. составляют уже 210 млн т, на 2032 г. - 270 млн т, а на 2035 г. - от 240 до 305 млн т. Следовательно, цель на 2030 г. предполагает прирост на 30 млн т за шесть лет при нулевом приросте в 2024-2025 гг. В новой Стратегии социально-экономического развития ДФО транспортные задачи, по опубликованным сведениям, сформулированы качественно, а количественные ориентиры установлены прежде всего для обрабатывающей промышленности и креативной экономики. Иными словами, связь между отраслевыми целевыми показателями Транспортной стратегии и комплексными документами развития макрорегиона остается слабой. С этим согласуются выводы П. А. Минакира о том, что программы развития Дальнего Востока задавали детализированные цели без соответствующего ресурсного обеспечения [8], и выводы Т. П. Скуфьиной, С. В. Баранова и В. П. Самариной о высокой чувствительности прогнозов развития северных регионов к внешним шокам [18].

Ориентиры для морских портов также опережают фактическую динамику. На начало 2025 г. мощности 21 морского порта ДФО составляли 293,7 млн т, тогда как грузооборот в 2024 г. снизился на 2,3% и составил 236,5 млн т. За девять месяцев 2025 г. он вырос на 5,7%, однако общероссийский грузооборот морских портов по итогам 2025 г. сократился на 0,4%. Таким образом, узким местом экспорта через ДФО являются не столько мощности портов, сколько провозная способность железнодорожных подходов к ним, что соответствует выводу Т. Ноттебома и Ж.-П. Родрига о решающей роли связи портов с внутренними районами [24].

Специальные экономические режимы и транспортная инфраструктура

Особенностью правового регулирования в ДФО является наличие специальных экономических режимов. Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» (далее - Закон о ТОР) и Федеральный закон от 13.07.2015 № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» (далее - Закон о свободном порте) предоставляют резидентам пониженные ставки налогов и страховых взносов, упрощенный порядок предоставления земельных участков и особые таможенные процедуры. Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» распространил сходные преференции на арктические территории ДФО, а именно на Чукотский АО и арктические улусы Республики Саха (Якутия). Перспективы этих территорий в прогнозе А. Н. Пилясова и А. В. Котова связываются прежде всего с освоением минерально-сырьевых ресурсов и развитием Северного морского пути [11], т. е. с проектами, транспортная инфраструктура которых ориентирована на вывоз продукции.

По данным Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики, с 2015 г. в рамках этих режимов в ДФО и Арктике реализуется около 4 тыс. проектов с заявленным объемом инвестиций 13 трлн руб., из которых вложено 6,6 трлн руб., а в 2025 г. инвестиции резидентов составили около пятой части всех инвестиций в основной капитал макрорегиона. Вместе с тем преференциальные режимы создавались для привлечения частных инвесторов и потому ориентированы на проекты, окупаемые за счет экспорта или внутреннего спроса крупных городов. Социально значимые, но убыточные объекты транспортной связности, например местные аэропорты, речные причалы и паромные переправы, остаются в зоне бюджетного финансирования. Кроме того, после 2022 г. возможности привлечения иностранных инвестиций в крупные проекты северных территорий существенно сузились, что показано Р. В. Бадылевичем [2], и потому нагрузка на государственные и квазигосударственные источники финансирования возросла. Как показали В. К. Заусаев, Г. И. Бурдакова и Н. А. Кручак на примере особых экономических зон Дальнего Востока, налоговые льготы сами по себе не обеспечивают устойчивого притока инвестиций, если не опираются на сложившиеся производственные комплексы [4]. Следовательно, специальные режимы ускоряют развитие экспортной инфраструктуры, но не решают задачу внутренней связности макрорегиона.

Статистика инвестиций это подтверждает. В сопоставимых ценах инвестиции в основной капитал ДФО за 2014-2024 гг. выросли почти вдвое, тогда как в среднем по России - на 38%. Инвестиции в основной капитал по виду деятельности «Транспортировка и хранение» в ДФО за 2017-2023 гг. выросли в фактических ценах в 2,8 раза, тогда как в среднем по России - в 2,4 раза (табл. 1). Доля транспорта в инвестициях макрорегиона устойчиво превышала среднероссийскую и в 2023 г. составила 31,5% (в среднем по России - 20,4%). Необходимо учитывать, что этот вид деятельности включает и трубопроводный транспорт, и потому в Республике Саха (Якутия) и Амурской области значительная часть вложений была связана со строительством магистральных газопроводов.

Таблица 1 - Инвестиции в основной капитал по виду деятельности «Транспортировка и хранение» в ДФО

Можно было бы ожидать, что опережающий рост инвестиций приведет к расширению транспортной сети. Расчеты этого не подтвердили. Протяженность путей сообщения ДФО за 2014-2023 гг. увеличилась на 6,7%, т. е. медленнее, чем в среднем по России (7,9%), а доля макрорегиона в общероссийской протяженности автомобильных дорог общего пользования сократилась с 8,3% до 8,2% (табл. 2). Протяженность железных дорог выросла на 464 км, однако 440 км из них пришлось на ввод линии до станции Нижний Бестях в Республике Саха (Якутия) в 2019 г. В остальных субъектах сеть за десять лет практически не изменилась, а плотность железных дорог в ДФО по данным Росстата с 2000 г. увеличилась лишь с 17 до 18 км на 10 тыс. кв. км территории (в среднем по России - с 50 до 51 км). Плотность автомобильных дорог с твердым покрытием в ДФО в 2024 г. составляла 12,6 км на 1000 кв. км территории, т. е. более чем в пять раз меньше, чем в среднем по стране (66 км), причем за 2014-2024 гг. она выросла на 10%, так же как в среднем по России, и разрыв не сократился.

Таблица 2 - Протяженность путей сообщения в ДФО в 2014-2023 гг.

Структура транспортной сети ДФО также отличается от среднероссийской. Автомобильные дороги общего пользования составляют лишь 76% протяженности путей сообщения макрорегиона (в среднем по России - 89%), тогда как на внутренние водные пути приходится 16% (в среднем по России - менее 6%), на железные дороги - около 7% (в среднем по России - 5%). Иными словами, значительная часть транспортной связности ДФО обеспечивается сезонными видами транспорта, а именно речным в период навигации и автозимниками в зимний период. Доля внутренних водных путей в общей протяженности путей сообщения за 2014-2023 гг. практически не изменилась, т. е. замещения сезонных путей круглогодичными в масштабах макрорегиона не происходило. Следовательно, для значительной части населенных пунктов транспортная доступность по-прежнему зависит от климатических условий и сроков навигации, а связанные с этим риски возрастают в условиях изменения климата.

Динамика перевозок также не подтверждает ожидания, связанные с ростом инвестиций (табл. 4). За 2014-2024 гг. перевозки грузов автомобильным транспортом в ДФО сократились на 25%, тогда как в среднем по России они на столько же выросли, а грузооборот автомобильного транспорта увеличился лишь на 29% против 57% в среднем по стране. Отправление пассажиров железнодорожным транспортом в ДФО осталось на уровне 2014 г. (в среднем по России - рост на 20%), а перевозки пассажиров автобусами сократились на четверть. Можно было бы объяснить эти изменения сокращением численности населения, однако за 2014-2023 гг. она уменьшилась лишь на 4% (с 8,2 до 7,9 млн человек). На наш взгляд, это обусловлено тем, что рост перевозок в макрорегионе был сосредоточен на экспортных железнодорожных направлениях и в морских портах, тогда как внутренняя транспортная активность, связанная с обслуживанием населения и местной экономики, снижалась. Иными словами, транспортная система ДФО все в большей мере работала как транзитный коридор, а не как основа внутренней связности макрорегиона.

Таблица 4 - Транспортная обеспеченность и перевозки в ДФО в 2014 и 2024 гг.

Наиболее отчетливо эти особенности проявляются в арктических субъектах ДФО, на которые распространяется режим Арктической зоны (табл. 5). Плотность автомобильных и железных дорог в Республике Саха (Якутия) в 2024 г. была более чем в 9 раз, а в Чукотском АО - в 30 раз ниже среднероссийской, причем за 2014-2024 гг. она выросла лишь незначительно (в Республике Саха (Якутия) - с 9,1 до 10,4 км на 1000 кв. км). Доля дорог с твердым покрытием в обоих регионах составляла около 41-42% против 71% в среднем по России. Вместе с тем инвестиционные траектории этих регионов различались. В Республике Саха (Якутия) доля транспорта в инвестициях в основной капитал превышала среднероссийскую, а инвестиции в расчете на 1 км путей сообщения были почти вдвое выше среднероссийских, что связано со строительством железнодорожной линии и магистрального газопровода. В Чукотском АО доля транспорта в инвестициях в 2024 г. составила лишь 2,1%, а инвестиции на 1 км путей сообщения были почти вчетверо ниже, чем в среднем по стране. Следовательно, арктический режим поддержки сам по себе не обеспечивал вложений в транспортную сеть там, где отсутствовали крупные проекты, способные их окупить.

Таблица 5 - Показатели транспортной инфраструктуры арктических субъектов ДФО, 2024 г.

Таким образом, инвестиции в транспорт ДФО в 2014-2023 гг. направлялись прежде всего на увеличение пропускной способности существующих магистралей и портов, а не на формирование новых связей между изолированными территориями. Это согласуется с оценками А. К. Тулохонова о сокращении сети местных аэропортов [20] и с выводами Н. А. Серовой и В. А. Серовой о специфике функционирования и развития транспортной инфраструктуры северных территорий [16; 17].

Отраслевое законодательство и его дальневосточная специфика

Отраслевое транспортное законодательство в ДФО применяется в общероссийском виде, а специфика макрорегиона учитывается преимущественно подзаконными актами и программами субсидирования. Морской транспорт регулируется Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ и Федеральным законом от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Для ДФО наиболее значимы нормы о каботажных перевозках, обеспечивающих снабжение островных и прибрежных территорий, а также о функционировании пунктов пропуска в портах, через которые проходит основной экспортный грузопоток. Железнодорожный транспорт регулируется Федеральным законом от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и Федеральным законом от 10.01.2003 № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». При ограниченной провозной способности Восточного полигона ключевое значение приобретают правила очередности перевозок, которые непосредственно определяют, какие грузы получат доступ к экспортным направлениям.

Автомобильные дороги регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В условиях ДФО существенную роль играют автозимники и ледовые переправы, которые в Республике Саха (Якутия), Магаданской области и Чукотском АО в зимний период служат основными путями сообщения, однако их обустройство и содержание относятся к ведению региональных и местных властей. Воздушный транспорт регулируется Воздушным кодексом Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ, а доступность авиаперевозок для жителей обеспечивается программами субсидирования. Внутренний водный транспорт, роль которого в ДФО значительно выше, чем в среднем по стране (на внутренние водные пути приходится 16,3% протяженности путей сообщения макрорегиона против 5,7% в среднем по России), регулируется Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ. Короткая навигация на северных реках делает речные перевозки основой северного завоза, а потому их регулирование непосредственно связано с жизнеобеспечением населения.

В 2023-2024 гг. были устранены два наиболее известных пробела отраслевого законодательства. Федеральный закон от 04.08.2023 № 418-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу 1 апреля 2024 г., впервые закрепил правовые основы северного завоза, а именно: разделение грузов на категории, функции федерального координатора, единого морского оператора, назначаемого на 15 лет, приоритет перевозки грузов северного завоза в каботаже и на железнодорожном транспорте и создание государственной информационной системы «Северный завоз». Федеральный закон от 08.08.2024 № 288-ФЗ «О прямых смешанных перевозках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу 1 сентября 2025 г., ввел единый транспортный документ для перевозок несколькими видами транспорта. Для ДФО, где груз нередко проходит цепочку «железная дорога - морской порт - каботажное судно - речное судно», это особенно значимо. Вместе с тем действие обоих законов зависит от подзаконных актов, государственных информационных систем и от того, насколько быстро перевозчики перейдут на электронный документооборот. Следовательно, проблема сместилась от отсутствия норм к их применению. Риски северного завоза, связанные с размыванием ответственности между уровнями власти, были показаны Ю. И. Соколовым еще до принятия закона [19], и потому эффективность новой системы будет определяться прежде всего распределением финансирования между федеральным и региональными бюджетами.

Межотраслевое регулирование также имеет в ДФО свою специфику. Пункты пропуска через государственную границу с Китаем, в том числе железнодорожный мостовой переход Нижнеленинское - Тунцзян и автомобильный мост Благовещенск - Хэйхэ, стали узким местом экспортных и импортных потоков, и увеличение их пропускной способности вошло в число задач новой Стратегии социально-экономического развития ДФО. Международные транспортные коридоры «Приморье-1» и «Приморье-2» по-прежнему не имеют особого правового режима. По оценке О. Н. Кожемяко, их транзитная грузовая база может достигать 70 млн т, однако для этого необходимы особый режим развития коридоров, единый оператор и поэтапный план их развития [5]. Наконец, нормативы проектирования и эксплуатации транспортных объектов не учитывают в полной мере деградации многолетней мерзлоты, хотя ущерб инфраструктуре от этого процесса уже оценивается как значительный [12; 25].

Несоответствия между стратегическими приоритетами, правовым регулированием и фактической динамикой

Проведенный анализ позволил выделить несколько несоответствий. Прежде всего, количественные ориентиры транспортного развития ДФО сосредоточены в отраслевых документах и касаются экспортных магистралей, тогда как задачи внутренней связности макрорегиона заданы преимущественно качественно. В результате рост инвестиций сопровождался увеличением пропускной способности существующих направлений при практически неизменной густоте сети. Кроме того, целевые значения провозной способности Восточного полигона пересматривались в сторону увеличения быстрее, чем росла фактическая провозная способность, что снижает их значение как инструмента планирования. На наш взгляд, это обусловлено тем, что стратегические документы разного уровня разрабатываются автономно, на что указывала Н. Н. Михеева [10], а механизмы согласования решений между федеральным центром, регионами и государственными компаниями, необходимость которых обоснована Л. Хуг и Г. Марксом [23], в документах не предусмотрены.

Далее, специальные экономические режимы стимулируют частные инвестиции в экспортную и портовую инфраструктуру, но не предусматривают механизмов софинансирования эксплуатации социально значимых транспортных объектов. Наконец, принятые в 2023-2024 гг. законы о северном завозе и прямых смешанных перевозках устранили наиболее известные пробелы, однако их эффект пока не может быть оценен по статистике, поскольку подзаконные акты и информационные системы вводятся поэтапно. Таким образом, транспортная политика в ДФО в 2014-2025 гг. обеспечивала прежде всего развитие экспортных коридоров, тогда как формирование связной транспортной сети макрорегиона оставалось второстепенной задачей.

Заключение

Проведенное исследование показало, что в 2014-2025 гг. стратегические приоритеты развития транспорта в ДФО и фактическая динамика транспортной инфраструктуры не совпадали. Доля макрорегиона в инвестициях в транспорт выросла, однако протяженность и густота транспортной сети практически не изменились, а прирост железных дорог был обеспечен одним проектом в Республике Саха (Якутия). Провозная способность Восточного полигона в 2024-2025 гг. оставалась на уровне 180 млн т, тогда как целевые значения на 2030-2035 гг. были повышены. Принятие законов о северном завозе и прямых смешанных перевозках изменило характер правовых проблем: на первый план вышло не отсутствие норм, а их применение.

В отличие от работ, где стратегические документы, правовые режимы и транспортная статистика рассматриваются по отдельности, в настоящем исследовании они сопоставлены между собой, что позволило выявить разрыв между ростом инвестиций и неизменностью транспортной сети макрорегиона. Для транспортной политики в ДФО это означает, что наряду с ориентирами для экспортных магистралей необходимы количественные ориентиры внутренней транспортной связности, а именно густоты сети, круглогодичной доступности населенных пунктов и регулярности местных авиаперевозок, а также механизмы софинансирования эксплуатации социально значимых транспортных объектов и согласования целевых показателей отраслевых и территориальных стратегических документов.