Повышение эффективности государственного управления процессом передачи недвижимости военных городков в муниципальную собственность

Введение.

В целях освобождения Министерства обороны Российской Федерации от реализации несвойственных ему функций и полномочий Федеральным законом от 8 декабря 2011 г. № 423-ФЗ предписано передать в собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность не используемое для нужд обороны и безопасности военное недвижимое имущество. Согласно имеющейся информации, данная деятельность военным ведомством успешно проводится и за 15 лет передано на баланс муниципалитетов 1500 военных городков [6]. Вместе с тем, снижают ее эффективность отказы органов местного самоуправления от приема такого имущества по различным причинам. В конечном счете, непринятие органами местного самоуправления объектов военной недвижимости на баланс исключает проведение мероприятий по благоустройству территории военных городков в рамках национального проекта «Инфраструктура для жизни» [2], снижает качество жизни населения, в том числе членов семей участников специальной военной операции [3] и создает условия для социальных конфликтов [5]. В отдельных случаях при выявлении нарушений законодательства, допущенных при передаче муниципалитетам военной недвижимости, правоохранительными органами ставятся под сомнение её результаты [7]. Указанные факты определяют актуальность темы. Следует отметить, что данная тема недостаточно разработана исследователями, в связи с чем актуальные научные данные по ней за 2022-2026 гг. в открытом доступе отсутствуют. В наличии исследования Ю. С. Дроздовой [4] (Drozdova et al., 2018) и Проскуряковой А.Н. [13] (Proskuryakova, 2014).

Целью исследования является анализ процесса государственного управления недвижимым имуществом военных городков при его передаче администрациям муниципальных образований, выявление актуальных проблем в сфере нормативно-правового регулирования и межведомственного взаимодействия, формулирование предложений по их разрешению.

Научная новизна исследования представлена в форме предложений о повышении эффективности работы органов публичной власти на основе программно-целевого принципа.

Авторская гипотеза основывается на том, что повышению эффективности данной деятельности препятствует противоречие между поставленными высшими органами государственной власти целями и наличием реальных инструментов их достижения.

Исследование основано на общенаучной методологии, в основе которой системный и структурно-функциональный подходы, которые обеспечили представление проблемы управления процессом передачи недвижимости в собственность муниципальных образований как вертикальную инфраструктуру.

Основная часть.

В соответствии с положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 № 1082, Минобороны России осуществляет выработку и реализацию государственной политики в области обороны страны. Через специализированные структурные подразделения ведомство управляет закрепленным за ним имуществом, в том числе распоряжаясь им путем безвозмездной передачи тех объектов, которые не требуются для реализации возложенных на министерство функций и полномочий, в муниципальную или региональную собственность. По данному вопросу Минобороны России взаимодействует с федеральными государственными надзирающими и судебными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. таблицу 1).

Таблица 1 - Состав и полномочия органов государственной власти, отвечающих за передачу (содействующих передаче) объектов недвижимости военных городков в муниципальную (региональную) собственность

При подготовке и в процессе передачи военного недвижимого имущества Министерство обороны руководствуется нормативными правовыми актами, основные из которых указаны в таблице 2.

Таблица 2 - Нормативно-правовое регулирование передачи объектов недвижимости военных городков в муниципальную (региональную) собственность

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 определен перечень объектов, которые находятся в федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Недвижимый имущественный комплекс военных городков, который не требуется для выполнения Минобороны России возложенных на него функций и полномочий, подлежит передаче в муниципальную собственность. Однако, до момента определения соответствующего собственника указанного имущества оно относится к федеральной собственности. В связи с этим деятельность органов государственного, в том числе военного управления направляется для обеспечения его оперативной передачи на баланс муниципалитетов.

Типовой имущественный комплекс военного городка (за исключением имущества закрытых военных городков [17]), который подлежат передаче, как правило, включает здания, сооружения, в том числе из состава инженерно-коммунальной инфраструктуры - котельные, водонапорные башни, водонасосные станции и пр., жилой фонд, а также земельные участки, на которых расположено имущество, за исключением земельных участков под линейными объектами (инженерными сетями теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения). Если указанное имущество в установленном порядке признано не подлежащим эксплуатации, то в таком случае подлежит передаче только земельный участок, на котором оно находится. На содержание принятого военного недвижимого имущества, не предназначенного для проживания граждан и находящегося в пригодном для эксплуатации состоянии, бюджетам соответствующего уровня из федерального бюджета должны быть направлены межбюджетные трансферты, как правило, в форме субсидий.

Местонахождение имущество должно быть на территории соответствующего муниципального образования, границы которого устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления обязаны разработать документы территориального планирования. Законодательство также обязывает администрацию учитывать территории военных городков в муниципальных генеральных планах (ст. 24 ГрК). К слову говоря, законодательство, а именно Федеральный закон от 06.0.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и вступающий в полном объеме в действие с 1 января 2028 г. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» не разделяют население на граждан, проживающих в военных городках и за их пределами. Военнослужащие, члены их семей и гражданский персонал Минобороны России являются полноправным населением муниципальных образований, независимо от статуса жилых помещений, в которых они проживают, и собственника иной обеспечивающей их жизнедеятельность инфраструктуры.

С точки зрения процедуры процессу передачи предшествует заключение соглашения между военным ведомством и правительством субъекта Российской Федерации. Соглашение определяет перечень объектов военных городков и план-график их передачи. Минобороны России разрабатывает ведомственный план передачи военной недвижимости. Подготовительные мероприятия по передаче военной недвижимости на первоначальном этапе включают непосредственную работу с администрациями муниципальных образований по получению согласия на принятие таких объектов в муниципальную собственность. К примеру, в рамках подготовительной работы по передаче коммунальных объектов газового хозяйства военных городков, расположенных в Алтайском крае, в муниципальную собственность администрацией г. Алейск был направлен запрос [11] на документы объекта согласно национальному стандарту ГОСТ Р 54982-2012 «Системы газораспределительные. Объекты сжиженных углеводородных газов. Общие требования к эксплуатации. Эксплуатационная документация». Далее специалистами администрации документация подлежит изучению, после чего осуществляется проверка фактического состояния объекта и составляется перечень замечаний, которые уполномоченному представителю военного ведомства — ФГБУ «ЦЖКУ» (через его филиал по Центральному военному округу и подчиненную филиалу ЖКС военного городка г.Алейск) необходимо устранить. После повторной проверки объекта при условии устранения всех замечаний администрация обязана оформить и направить в филиал ФГБУ «ЦЖКУ» по Центральному военному округу (через ЖКС военного городка г.Алейск) согласие о приеме недвижимости. На основании согласия администрации о приеме недвижимости филиалом ФГБУ «ЦЖКУ» осуществляется подготовка проекта приказа министра обороны (профильного заместителя министра обороны [16]), направляемого в департамент военного имущества Минобороны. Изданный министерством обороны ведомственный приказ о передаче военного недвижимого имущества является основанием для составления акта приема-передачи имущества. В составлении и подписании акта принимают участие должностные лица ФГКУ «Сибирское территориальное управление имущественных отношений» департамента военного имущества Минобороны, ЖКС военного городка г. Алейск филиала ФГБУ «ЦЖКУ» и администрации г.Алейск. На основании акта у Минобороны прекращается право собственности на земельные участки и объекты недвижимости, которые на них размещены. Администрация г.Алейск на основании приказа и акта приема-передачи недвижимости обязана обратиться с заявлением в Управление Росреестра по Алтайскому краю. Право собственности на недвижимое имущество, в данном случае земельный участок и расположенные на нем объекты системы газораспределения, регистрируется в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) с одновременным включением информации о принятом имущественном комплексе в реестр муниципального имущества.

Однако, администрации муниципальных образований могут отказываться от приема того или иного объекта военного городка. В частности, их отказы обосновываются с позиции проблемы обеспечения надлежащего правопреемства отдельных объектов недвижимости, которые:

а) имеют официального собственника в лице военного ведомства, но не поставлены на кадастровый учет в Росреестре;

б) не имеют официального собственника по различным причинам и подлежат признанию в качестве бесхозных.

Проблема вызвана тем, что ранее, до издания основополагающих нормативных правовых актов в данной сфере, внутригородские проезды, тротуары и дороги общего пользования внутри военных городков и на прилегающих к нему территориях часто строились хозспособом, не выделялись в отдельные земельные участки и не регистрировались в уполномоченных органах как самостоятельные линейные объекты. После расформирования или переформирования воинских частей, передислокации и других мероприятий (особенно, при реформировании Вооруженных Сил 1990-х годов, 2008-2012 гг.) частично либо полностью прекращалось финансирование таких объектов без предварительной передачи их на баланс органам местного самоуправления. Часть подлежащих передаче объектов поставлены на технический учет до 01.03.2008, то есть до вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности». Несмотря на это, администрации муниципальных образований требуют предоставления сведений о регистрации таких объектах в ЕГРН. Согласно части 5 статьи 70 Федерального закона 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» установлен упрощенный порядок кадастрового учета и регистрации прав на специфические объекты недвижимости, к которым относится, в том числе, указанная военная недвижимость. Указанная правовая норма позволяет ускорить уполномоченными учреждениями Минобороны переоформление прав собственности государства на недвижимое военное имущество с включением актуальных сведений о такой недвижимости в ЕГРН. Находящиеся на территории военного городка бесхозные недвижимые объекты в соответствии со ст. 225 ГК подлежат обращению в судебном порядке в муниципальную собственность. В отдельных случаях администрации уклоняются от регистрации права собственности на имущество, уже переданное им на баланс, выдвигая в качестве условия регистрации права собственности неправомерное требование о передаче дополнительно той недвижимости, которая по закону передаче муниципалитету не подлежит.

Например, исходя из материалов разбирательства Алейского городского суда по делу № 2-83/2024 от 31.01.2024 [15] по исковому заявлению Алейского межрайонного прокурора в собственности Минобороны России находились сети наружного освещения военного городка. На кадастровом учете сети наружного освещения не находились, в связи с чем прокуратура просила суд обязать военное ведомство поставить имущество на учет и зарегистрировать право собственности на него, после чего безвозмездно передать их в собственность муниципального образования г. Алейск. Имеется переписка, в соответствии с которой администрация г. Алейска ранее заявила согласие на передачу сетей наружного освещения в муниципальную собственность при условии постановки их на кадастровый учет и уточнения кадастровых характеристик. В отношении отдельных объектов, в частности, улично-дорожной сети, суд обязал администрацию признать его бесхозяйным и поставить на учет в качестве недвижимого имущества, указав, что орган местного самоуправления обязан организовывать освещение дорог местного значения, независимо от того, в чей собственности они находятся. В случае отказов органов местного самоуправления от регистрации права собственности на уже принятое военное имущество споры также решаются в судебном порядке. По результатам разбирательства суды обязывают органы местного самоуправления обратиться с заявлением о регистрации муниципальной собственности на принятую недвижимость [14].

В целом, наличие рассматриваемых проблем обусловлено, с одной стороны, невыполнением норм законодательства администрацией муниципального образования по постановке бесхозного имущества на учет и регистрации права муниципальной собственности, а также неверным толкованием ими в отдельных случаях норм материального права. С другой стороны, представителями военного ведомства несвоевременно и не в полном объеме оформляются правоустанавливающие документы. В конечном итоге, данные факты становятся предметом судебных споров, затягивая передачу военной недвижимости и создавая дополнительную административную нагрузку для всех участников процесса, а также дополнительные бюджетные расходы для органов местного самоуправления [9].

Следующей причиной отказа является ненахождение планируемого к передаче объекта на территории конкретного муниципального образования. К примеру, администрация Топчихинского района Алтайского края прием объектов газового хозяйства и газоснабжения многоквартирных домов военного городка посчитала нецелесообразным, сославшись на то, что данные объекты находятся за пределами населенного пункта, для решения вопросов местного значения не используются и в муниципальном образовании отсутствуют лицензированные организации, занимающиеся обслуживанием объектов газового хозяйства [12]. Представляется, что причиной, затруднившей передачу указанных объектов ЖКХ, стала ненадлежаще проведенная предварительная комиссионная работа по составлению в порядке статьи 24 ГрК генерального плана муниципального образования, требующая обязательного участия представителей военного ведомства в тех случаях, когда необходимо учитывать территории военных городков, расположенных в границах муниципальных образований. Отсутствие в муниципальном образовании обслуживающей лицензированной организации также не является основанием для отказа в приеме, поскольку администрация обязана принимать меры по тепло-, газо-, электро-, водоснабжения и водоотведения населения, в том числе проживающего в военных городках. Прием такого объекта органом местного самоуправления, видимо, также связывается с дополнительной административной нагрузкой. Она обусловлена необходимостью поиска и передачи имущества лицензированной организации, а также повышенными бюджетными расходами в случае заключение с ней договора об обслуживании объектов. При этом, денежные средства в местном бюджете в рамках реализации муниципальной программы (подпрограммы) в сфере жилищно-коммунального хозяйства на эти цели не предусмотрены в связи с отсутствием в период составления и утверждения местного бюджета таких объектов на балансе муниципалитета.

В отдельных случаях администрации не принимают объекты, находящиеся в ветхом (аварийном) состоянии, особенно те из них, которые относятся к классу особо опасных (например, газовые котельные, системы газораспределения и газопотребления). Принимаемые на баланс объекты, не подлежащие эксплуатации, создают повышенную нагрузку для бюджета муниципального образования, расходы которого в данной части не отвечают принципу эффективности. В отношении особо опасных объектов государственный контроль за их эксплуатацией осуществляет Ростехнадзор России. В случае, если по результатом проведенной проверки в адрес собственника направляется представление об устранении нарушений эксплуатации объекта, то его собственник обязан устранить нарушения за счет соответствующего бюджета, в частности федерального. С учетом недостаточного финансирования Министерством обороны ремонта и эксплуатации объектов военных городков устранить выявленные нарушения эксплуатирующей организацией - ФГБУ «ЦЖКУ» проблематично. В бюджете муниципального образования денежные средства для ремонта и эксплуатации подлежащих принятию объектов также не предусмотрены, потому что, как было уже указано, на момент составления и утверждения соответствующего бюджета на балансе муниципалитета такое имущество отсутствовало. При непринятии своевременных мер по приведению технического состояния особо опасных объектов согласно установленным требованиям они создают повышенную опасность для населения. Нести ответственность за возможные последствия местная администрация не намерена.

В тех случаях, когда устранение замечаний органа местного самоуправления в отношении принимаемых военных объектов недвижимости экономически нецелесообразно, а содержание объектов убыточно, военным ведомством проводится работа по выводу из эксплуатации таких объектов, о чем уведомляется руководство муниципалитета. С получением уведомления о выводе из эксплуатации, орган местного самоуправления принимает решение либо о принятии таких объектов, либо о приостановке их вывода из эксплуатации, в связи с отсутствием в муниципальном образовании альтернативных объектов. Вместе с тем, имеются и случаи отказов администраций от рассмотрения уведомлений.

В тех случаях, когда администрации муниципальных образований отказываются принимать военное недвижимое имущество или иным образом уклоняется от исполнения возложенных полномочий, решение вопроса по его передаче осуществляется на основе комплексного подхода, предусматривающего взаимодействие заинтересованных органов публичной власти всех уровней. В частности, проводятся координационные совещания с участием глав администраций муниципальных образований, представителей специализированных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представителей аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и прокуратур субъектов Российской Федерации. По результатам совещаний составляются протоколы, в которые включаются принятые решения и ставятся задачи ответственным органам публичной власти, должностным лицам. После утверждения протоколы принимаются к исполнению. Следует отметить, что позиция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, например, правительства Алтайского края, совпадает с позицией военного ведомства. Все спорные вопросы, касающиеся приема объектов военных городков на баланс муниципального образования, правительство Алтайского края держит на контроле [10], взаимодействуя с филиалом ФГБУ «ЦЖКУ», ФГКУ «Сибирское территориальное управление имущественных отношений» Минобороны России, Сибирским управлением Ростехнадзора и главами муниципальных образований. Положительное решение вопроса правительством Алтайского края связывается с необходимостью подготовки со стороны эксплуатирующей организации, т. е. конкретной ЖКС военных городков исчерпывающего пакета документов на конкретные объекты. Правительством Самарской области выделены из регионального бюджета 2 млрд руб. для модернизации переданной администрации городского поселения Рощинский коммунальной инфраструктуры военного городка. При участии прокуратуры Новосибирской области излишние требования администрации Новосибирска, на территории которого находится военный городок, при проведении ремонта коммунальных объектов были сняты и в адрес филиала ФГБУ «ЦЖКУ» поступило согласие местной администрации на принятие инфраструктурных объектов в текущем состоянии при условии лишь выполнения геодезических и кадастровых работ по актуализации плана коммуникаций на топографической основе.

Заключение.

В целом, процесс государственного управления, связанный с оптимизацией состава федерального имущества, закрепленного на праве собственности за Министерством обороны, имеет следующие особенности.

Во-первых, имеет место проблемы финансового обеспечения переданной военной недвижимости. Противоречия между бюджетным процессом и потребностями содержания имущества усугубляют проблемы с изношенными объектами и неэффективным использованием активов. Расходы на содержание переданного имущества должны осуществляться за счет средств бюджета соответствующего уровня, в который направляются субсидии из федерального бюджета в объеме не ниже предусмотренного на эти цели в отношении этой военной недвижимости, ранее находившейся в составе федеральной собственности. Причем, подлежат финансовому обеспечению те объекты, которые находятся в состоянии, пригодном для эксплуатации. Объекты военных городков, не принятые на баланс муниципалитетов, не подлежат финансовому обеспечению по государственным программам и национальным проектам в сфере благоустройства. Соответственно, если органы местного самоуправления принимают объекты, не пригодные к дальнейшей эксплуатации, то они лишаются субсидий из федерального (регионального) бюджета на его содержание. Дальнейшее финансирование таких объектов, в том числе капитальный ремонт, снос, утилизация, ликвидация и т. п., осуществляется за счет исключительно местного бюджета. Соответственно, руководство муниципалитетов не мотивировано принимать те объекты, содержание которых в дальнейшем будет экономически неэффективно.

Во-вторых, материалы судебных разбирательств и координационных совещаний свидетельствуют о том, что по результатам рассмотрения спорных вопросов принимаются решения, финансовая составляющая которых заключается, по сути, или в переводе денежных средств в счет возмещения понесенных расходов, или направлении дополнительного финансирования из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня, являющихся элементами консолидированного бюджета Российской Федерации. Иными словами, в первом случае пополнения доходной части за счет таких расчетов не происходит. Во втором случае осуществляются межбюджетные трансферты. Тем самым создается повышенная административная нагрузка на органы публичной власти всех уровней и подведомственные им учреждения. Во всех случаях проблемы решаются за счет перераспределения бюджетных средств. Исключение составляют только те объекты, которые приняты органами местного самоуправления и затем переданы частному сектору на основании концессионных соглашений.

В-третьих, в ряде случаев создают препятствия для перехода права собственности проблемы исключительно технического характера. Они обусловлены недостаточной эффективностью осуществления заинтересованными органами власти и учреждениями текущей административной деятельности, что выражается в несвоевременном оформлении необходимых для передачи документов, ненадлежащем размежевании территории, не учитывающим фактически находящиеся в границах муниципального образования военные городки. В ряде случаев органы местного самоуправления неправильно применяют законодательство о местном самоуправлении, которым определены их полномочия и ответственность, в сфере дорожной деятельности и др., обязывающие их принять меры к приему в муниципальную собственность военной недвижимости.

В-четвертых, каждый факт передачи проблемных объектов в муниципальную собственность индивидуален и требует комплексного подхода. Он предусматривает совместную работу не только представителей военного ведомства и муниципалитетов, но и взаимодействие со специализированными федеральными государственными структурами, правоохранительными органами, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и имущественных отношений, выступающими в этой части распределителями бюджетных средств и уполномоченными выделять дополнительное финансирование. Результат всей работы зависит от индивидуального подхода представителей Минобороны к каждому муниципалитету и субъекту, от правильно выбранной стратегии в обсуждении поставленных вопросов и от принятых по результатам решений и поручений.

Таким образом, правовые основания для отказа уполномоченным военным учреждениям в приеме военной недвижимости у органов местного самоуправления отсутствуют. Вместе с тем, с учетом выявленных особенностей и в целях совершенствования данной деятельности, в том числе обеспечения своевременного финансирования и снижения административной нагрузки на заинтересованные стороны предлагается целесообразным: а) в период разработки (уточнения) в Минобороны России ведомственного плана передачи военных объектов недвижимости сведения о нем направлять в Минстрой России для планирования (уточнения) финансового обеспечения эксплуатации объектов, передаваемых в собственность органов местного самоуправления, в рамках федеральных проектов «Формирование комфортной городской среды» и «Модернизация коммунальной инфраструктуры» национального проекта «Инфраструктура для жизни»; в) Минобороны России рассмотреть возможность сноса силами воссозданных военно-строительных подразделений [1] не пригодных к эксплуатации объектов с последующей передачей соответствующих земельных участков органам местного самоуправления; б) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации вести и своевременно обновлять реестр проблемных военных объектов, находящих в границах субъекта и планируемых к передаче муниципалитетам; в региональных программах (проектах), реализующихся в сфере благоустройства, учитывать финансирование таких объектов; в непрограммных расходах региональных бюджетов предусматривать денежные средства, необходимые для оперативного ремонта принимаемых объектов; в) органам местного самоуправления при подготовке итоговых докладов по итогам деятельности за отчетный период в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 отражать вопрос, связанный с приемом военной недвижимости, учитываемый при оценке эффективности их деятельности.