От административного сопровождения к инжинирингу: архитектура компетенций сотрудников финансово-экономических служб муниципалитетов

Введение

Трансформация модели публичного управления в России, переход от административно-распорядительной парадигмы к стратегическому управлению проектной направленности, интеграция муниципального управления в единую вертикаль публичной власти (Федеральный закон № 414-ФЗ от 21.12.2021 г.) и запуск национального проекта «Кадры» (с 2025 г.) предъявляют принципиально новые требования к органам муниципальной власти. Традиционный подход в кадровом обеспечении уступает место инжинирингу, где от квалификации специалистов напрямую зависят инвестиционная привлекательность и социальная стабильность территорий, что диктует необходимость пересмотра технологий подготовки кадров.

Несмотря на значительное количество научных трудов, посвященных муниципальному управлению [1, 2, 3, 10, 13 и др.], наблюдается дефицит специализированных исследований, посвященных архитектуре компетенций, в целом, и компетенций финансово-экономического профиля, в частности. Ключевой вектор исследований, как правило, представляет кадровый вопрос агрегировано [7, 12, 14 и др.], недостаточно акцентируя внимание на вопросах выполнения профессиональных стандартов Минтруда и наполнением образовательных программ.

Цель исследования состоит в выявлении дисбаланса между академическими стандартами подготовки кадров и практическими запросами финансово-экономических служб муниципалитетов, а также в формулировании концептуальных основ по синхронизации образовательных траекторий с трансформацией технологий финансового управления в муниципалитетах.

Методологическая база исследования основана на диалектическом методе познания, историко-генетическом анализе, системном и структурно-функциональном подходах, позволившие представить систему подготовки кадров для муниципальных образований как вертикально интегрированную инфраструктуру.

Из истории вопроса. Как считают исследователи, впервые вопрос кадрового обеспечения органов, уполномоченных на решение вопросов местного значения в России, обрел системный принцип [1, 2] в период Земской реформы 1864 г. Реформа проходила в условиях поляризации двух доктрин: общественной и государственной. Сторонники первой доктрины (к их числу относят: В. Н. Лешкова, А. И. Васильчикова) заявляли негосударственную природу земств, классифицируя их деятельность как реализацию «дел общественных». В этом случае легитимность управления передавалась не «назначенцам из центра», а выборным представителям территориальных сообществ. Это поспособствовало появлению интерпелляции на формирование характерного профиля компетенций муниципального деятеля, включающего практические знания и умения в сферах агрономии, санитарии и образования. Их оппоненты (представители государственной теории, в том числе: Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский), опираясь на концепции Р. Гнейста и Л. Штейна [3], интерпретировали местное самоуправление как децентрализованное звено государственного аппарата. Согласно данному подходу, подготовка кадров сводилась к воспроизводству корпуса квалифицированных администраторов, реализующих государственные прерогативы по поручению центральной власти. Позднее контрреформы Александра III привели [4] к возникновению правового дуализма: должностные лица земских управ были наделены формальным статусом государственных служащих (с атрибутами в виде чинов и мундира), но на практике они выполняли функции «общинного менеджмента».

В советский период модель управления кадровым обеспечением муниципалитетов была встроена в единую вертикаль государственной власти. Как таковой феномен «местное самоуправление» в современном понимании отсутствовал. Подготовка кадров велась централизованно партийными и государственными органами на базе Высшей партийной школы при ЦК КПСС и Академии общественных наук, где готовили советских и хозяйственных работников. Возврат к дискурсу о профессионализации местной власти произошел в конце 1980-х годов в свете процессов демократизации.

Институционализация муниципальной службы стартовала лишь вначале 1990-х гг. Значимую роль в этом процессе сыграло создание Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ («Роскадры»), образованного по Указу Президента РСФСР от 28.11.1991 г. № 242. В марте 1992 г. в Постановлении Правительства РФ № 145 была определена следующая задача – в течение трех месяцев создать систему учреждений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для федеральных, республиканских и для местных органов власти. Так, впервые на уровне нормативного документа была зафиксирована необходимость целенаправленно готовить кадры для работы в муниципалитетах.

Дальнейшее развитие вопроса подготовки кадров для муниципалитетов было реализовано в трех основных направлениях. Первое связано с законодательным регламентированием и кодификацией требований к компетенциям управленцев в федеральном законодательстве. Это направление развития реализовывалось через ряд системообразующих актов: Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность), Федеральный закон № 25-ФЗ от 02.03.2007 г. (легализовал квалификационные требования к должностям, необходимость наличия профильного профессионального образования), Федеральный закон № 414-ФЗ от 21.12.2021 г. (интегрирует систему муниципального управления в единую вертикаль публичной власти, повлекло унификацию подходов к оценке эффективности чиновников всех уровней и синхронизацию их кадровых резервов). Второе направление – институциональный диалог (по материалам работы Совета по развитию местного самоуправления). В первую очередь была обозначена сама суть проблемы дефицита квалифицированных управленцев в малых городах и сельских поселениях и ее последствия. Результатом работы Совета стали разработка модельных правовых актов, методических рекомендаций по формированию кадрового резерва и внедрение единых критериев оценки эффективности муниципальных команд, что позволило транслировать лучшие региональные практики на федеральный уровень. Третье направление – инфраструктурное обеспечение, имеющие практическое воплощение в целевых государственных программах. С 2025 г. подготовка муниципальных кадров выведена в приоритетный контур государственного управления путем интеграции в новый национальный проект «Кадры» [5]. Инициатива предполагает не просто финансирование курсов повышения квалификации, но и создание сквозной экосистемы воспроизводства человеческого капитала, включающего формирование индивидуальных планов карьерного трека для каждого муниципального служащего, цифровизацию образовательного процесса, создание сети центров компетенций на базе ведущих вузов.

Современная траектория развития вопроса подготовки муниципальных кадров иллюстрирует следующую логику: от правового признания статуса муниципального служащего к созданию вертикально интегрированной инфраструктуры. Логика включает такие обязательные компоненты как, объективная оценка компетенций в рамках национальных стратегических приоритетов [6, 7], адаптация программ подготовки специалистов муниципального управления [8] к специфике пространственного развития страны.

Универсальность или специализация: кадровые вызовы современной финансово-экономической экосистемы муниципального образования. Традиционная модель работы в финансово-экономическом сегменте муниципалитетов исторически строилась на принципах казначейского исполнения бюджета и строгого административного контроля за соблюдением бюджетного кодекса. Современная финансово-экономическая экосистема муниципального образования характеризуется переходом от административно-распорядительной парадигмы к стратегическому управлению проектной направленности, основанной на компетенциях. Этот переход, формируя свои особенности и требования к наполнению экосистемы, становится объектом пристального внимания как профессионального сообщества, так и широкой общественности. Со стороны специалистов фокус обусловлен необходимостью обеспечения муниципалитета ресурсами, достаточными для удовлетворения текущих и перспективных потребностей; со стороны общественности – интересом к вопросам эффективности финансово-экономического управления на местном уровне, а также наличием собственных представлений об уникальных механизмах обеспечения устойчивого развития муниципальных территорий. Сосуществование указанных позиций обусловливает формирование двух разнонаправленных, в ряде случаев – противоречивых, подходов к проблематике подготовки кадров для финансово-экономической сферы муниципалитета. Очевидно, что в каждой из них не умоляется роль специальной подготовки муниципальных кадров для данной сферы. В них также прослеживается полное принятие тезиса, что именно от квалификации специалистов финансово-экономических служб зависит не только исполнение бюджета, но и стратегическое планирование, инвестиционная привлекательность и социальная стабильность муниципалитета.

Но существует принципиальное отличие, и оно кроется в технологии подготовки кадров, в той самой специфике подготовки кадров, которая определяет все остальное. Чтобы разобраться в ней обратимся к документам, фиксирующим функционал, который должен выполняться специалистами финансово-экономических служб муниципальных образований (будем их так обобщенно называть в целях рассматриваемой проблематики). В качестве эмпирической базы исследования использованы действующие положения структурных подразделений, утверждённые в муниципальных образованиях Сибирского федерального округа (далее – СФО) (рис. 1).

Рисунок 1. Функционал структурных подразделений крупных

муниципальных образований Сибирского федерального округа

Источник: составлено авторами

Исследование задач и функционала структурных подразделений крупных муниципальных образований СФО свидетельствует о наличии некоторого типового набора функций, характерного для большинства городских экономических и финансовых структур.

Одновременно с представленным функционалом на специалистов финансово-экономических служб муниципальных образований возлагаются крайне уникальные полномочия, вариативность которых представлена в табл. 1.

Таблица 1 – Полномочия финансово-экономических служб муниципальных образований СФО в разрезе субъектов РФ

Современная профессиональная деятельность в сфере муниципального управления обусловлена необходимостью интеграции глубоких компетенций в области экономики, финансов и проектного менеджмента. Несмотря на достаточный уровень реализации базовых функций финансово-экономических подразделений муниципалитетов, выявляется совокупность обязанностей, предъявляющих повышенные требования к кадровому обеспечению органов власти. Данные требования на основе сформировавшейся практики и исследований [9 - 15] систематизируются по трем ключевым кластерам:

– нормативно-правовой: знание бюджетного, налогового и гражданского законодательства, методов финансового анализа и планирования;

– цифровой: владение специализированным ПО (1С, ГИИС «Электронный бюджет»), инструментами продвинутой аналитики данных (Excel Advanced, прогнозирование, экономико-математическое моделирование);

– социально-коммуникативный: навыки ведения переговоров, командной работы, взаимодействия с субъектами бизнеса и гражданского общества [12, 13] при высокой степени ответственности за расходование бюджетных средств.

В условиях постоянной трансформации правового поля и научно-технических новаций современная парадигма квалификации предполагает непрерывное развитие данного комплекса навыков. Как следствие, происходит эволюция ролевого профиля: муниципальный специалист трансформируется из пассивного регистратора управленческих операций в архитектора финансово-экономических решений.

Таким образом, результативность финансово-экономической экосистемы муниципального образования определяется тем, насколько система подготовки кадров способна гармонично реагировать на расширение и усложнение функционала служб, сохраняя при этом баланс между универсальностью базовых знаний и адресностью специализированной подготовки. Здесь зарождается необходимость дальнейшей модернизации нормативно-правовой базы, регулирующей требования к квалификации муниципальных служащих, развития образовательных программ, учитывающих отраслевую и территориальную специфику, а также выстраивания механизмов оценки эффективности инвестиций в человеческий капитал муниципалитетов.

Институциональные конструкты подготовки специалистов финансово-экономического профиля для местных органов. Формирование компетенций, необходимых для профессиональной деятельности финансово-экономических служб органов власти начинается с получения профильного образования. В целом подготовка кадров для муниципальных органов в стране осуществляется по нескольким уровням образования (рис. 2), включающих среднее профессиональное образование, бакалавриат, магистратуру в соответствии с образовательными стандартами РФ.

Данные показывают, что в формате среднего профессионального образования отсутствует необходимое направление подготовки. Оно присутствует только на уровнях бакалавриата и магистратуры. Это в большей степени объясняется универсальностью пятого уровня подготовки специалистов. В рамках шестого и седьмого уровней образования по области профессиональной деятельности родственные направления подготовки не только не соответствуют запросам работодателей в части отраслевого знаниевого актива, они еще имеют и отличное внутреннее содержание, раскрывающееся через характеристики общепрофессиональных компетенций,

Рисунок 2 – Классификация уровней образования по подготовке кадров для финансово-экономических служб муниципальных образований

Источник: составлено авторами

составляющих фундамент образовательной траектории студентов по направлению подготовки государственное и муниципальное управление (далее – ГМУ). В таблицах 2 и 3 представлена география вузов, в которых готовят специалистов по направлениям подготовки: «Государственное и муниципальное управление», «Государственный аудит» (далее – ГАУ).

Таблица 2 – География вузов, осуществляющих подготовку по направлению ГМУ (бакалавриат и магистратура) (без учёта филиалов)

Представленная география демонстрирует формирование пространственно-отраслевой дифференциации системы высшего образования. При этом пространственная структура подготовки характеризуется комплексным охватом федеральных округов страны, а также интеграцией образовательных систем новых субъектов РФ (ДНР/ЛНР). Следует подчеркнуть, что выраженная регионализация образовательного предложения: номенклатура профилей детерминирована спецификой локальных социально-экономических условий и запросами региональных рынков труда. В ходе исследования выделены два вектора формирования профессиональных компетенций: специализированный вектор, предусматривающий конструирование уникальных профильных программ («Управление мегаполисом», «Этнополитические процессы» и др.), ориентированных на решение конкретных управленческих задач территориального развития; универсальный вектор – сохранение инвариантного ядра классического образования, обеспечивающего воспроизводство кадров широкого профиля – универсальных чиновников.

На ряду с выявленными траекториями в современной образовательной практике наблюдается устойчивая тенденция к искусственному имплементированию специфических профессиональных компетенций в смежные с ГМУ направления подготовки. Данная стратегия обусловлена стремлением образовательных организаций повысить конкурентоспособность реализуемых программ на рынке. Если для субъекта образовательного процесса такая интервенция означает приращение когнитивного капитала и расширение профессионального кругозора, то для рынка труда она оборачивается дефицитом узкопрофильных навыков у выпускников, нивелирование которого ложится бременем дополнительного профессионального образования.

Проблема коренится в методологии проектирования ФГОС. Несмотря на наличие утвержденной номенклатуры (Приказ Минтруда РФ от 29.09.2014 №667н), сфера публичного управления до настоящего времени лишена самостоятельного кода в общероссийских классификаторах и присутствует только в образовательном стандарте ГМУ. Отсутствие данной кодировки в экономическом образовательном векторе препятствует полноценному формированию пула требуемых квалификаций в смежных направлениях.

Следствием этого нормативного диссонанса является невозможность полноценной трансляции необходимого набора компетенций из родственных экономических направлений в исследуемую предметную область. Весь массив трудовых функций, регламентированных положениями о подразделениях и должностными инструкциями органов государственной власти и местного самоуправления, объективируется исключительно через призму профессиональной области «сфера публичного управления», номенклатура которой утверждена Приказом Минтруда России от 29.09.2014 №667н (34 позиции).

Таблица 3 – География вузов, обучающих по направлению ГАУ (уровень магистратура)

Система подготовки магистров в сфере государственного аудита и контроля характеризуется эксплицитной централизацией при одновременном формировании опорных региональных узлов компетенций. География концентрации ведущих образовательных программ наблюдается в столичном макрорегионе, где сосредоточены флагманские вузы страны (МГУ, Финуниверситет, РАНХиГС). Московский кластер выступает не только количественным, но и качественным драйвером отрасли, предлагая диверсифицированные профили – от универсального до узкоспециализированных модулей на стыке финансов и информационной безопасности. Одновременно с этим наблюдается адаптация в подготовке кадров в данной сфере к потребностям субфедерального уровня управления. В регионах (Свердловская область, Кузбасс, Республика Крым, Новосибирская область) реализуются программы с акцентом на локальную специфику, прежде всего, финансовый контроль и аудит для нужд региональных органов власти. В регионах вузы используют преимущественно заочные формы обучения, что свидетельствует об ориентации данных программ на сегмент практикующих специалистов, совмещающих профессиональную деятельность с получением образования.

Таким образом, система образования в области ГМУ демонстрирует высокую степень адаптивности к макро- и мезоэкономическим факторам. Происходит диверсификация кадрового потенциала чиновников за счет синтеза универсальной фундаментальной подготовки и узкоспециализированных треков. Это способствует наиболее полному удовлетворению гетерогенного спроса со стороны разноуровневых органов власти на специалистов с релевантным набором квалификаций. Образовательный ландшафт направления ГАУ представляет собой двухуровневую модель: генерация передовых научно-методологических стандартов осуществляется в федеральных центрах, тогда как их адаптация и тиражирование для обеспечения кадровой потребности субъектов РФ происходят через региональные площадки вузов под эгидой ведомственных университетов и классических многопрофильных институтов.

Заключение

Комплексный анализ системы подготовки кадров для финансово-экономических служб муниципальных образований выявляет структурный дисбаланс между академическими стандартами и практическими запросами. Во-первых, диспропорция образовательного ландшафта. На уровне бакалавриата по направлению «Государственное и муниципальное управление» (в 2026 году набор осуществлялся в 297 вузах) доминируют организационно-распорядительные профили. Экономико-финансовый вектор реализуется преимущественно в формате углубленной подготовки на уровне магистратуры. В нашем случае, он осуществляется в контексте двух основных направлений, также имеющихся свои отличительные характеристики: ГМУ, которое преимущественно сегодня ориентировано на стратегическое планирование, проектную деятельность, цифровизацию и организационно-распорядительный процессинг; ГАУ, в свою очередь, сфокусировано на контрольно-надзорной деятельности, аудите процессов и финансов, соблюдении финансового законодательства и защите информации. Такая дифференциация позволяет осуществлять целевой отбор компетенций.

Во-вторых, ограниченность нормативной базы регламентации Формирование квалификационных требований детерминировано двумя группами документов Минтруда России. С одной стороны, профессиональные стандарты (группа 08 «Финансы и экономика», 46 стандартов) – частично пересекаются с функционалом (внутренний контроль, закупки, ГЧП, финтех), но покрывают менее половины требуемых задач муниципальных служащих. В настоящее время их ключевым достоинством выступает – динамичность и уровневая детализация. С другой стороны, справочник типовых квалификационных требований, устанавливающий базовый правовой минимум и требования к уровню образования (магистратура/специалитет – высшие должности; бакалавриат – ведущие). Этот документ характеризуется статичностью, что создает значимый временной лаг запаздывания относительно трансформации технологий финансового управления.

В-третьих, институциональные барьеры практической подготовки. Производственная практика студентов на уровне бакалавриата демонстрирует низкую эффективность интеграции в реальный сектор вследствие определенной закрытости финансово-экономического подразделений муниципалитетов и недостаточной их готовности к наставничеству. Как результат, образовательные программы формируются с объективным дефицитом реальной профессиональной коммуникации по формированию профессиональных компетенций, нередко не отвечая актуальным потребностям рынка труда.

Таким образом, результативность экосистемы муниципального образования напрямую зависит от способности системы подготовки кадров преодолеть нормативный и методологический диссонанс в конструировании востребованной архитектуры компетенций муниципальных чиновников, включая финансово-экономический блок. Ключевым фактором устойчивого социально-экономического развития территорий становится не просто количественное насыщение штата специалистами, а синхронизация темпов обновления образовательных стандартов (через внедрение целевого обучения и индивидуальных карьерных треков) со скоростью трансформации технологий финансового управления и макроэкономических условий.