Системный подход к функциональной интеграции социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования

Введение

Современный мир функционирует в условиях беспрецедентного уровня неопределенности. Глобальные финансовые кризисы, ценовые шоки, пандемии, геополитические конфликты, технологические сдвиги, демографические изменения и структурные трансформации экономики формируют среду, в которой традиционные методы управления государственными финансами утрачивают свою эффективность. В этих условиях от правительства требуется не просто своевременная реакции на события, а проактивное моделирование и анализ множества сценариев будущего. В свою очередь, это диктует необходимость кардинального повышения качества аналитического сопровождения бюджетного процесса, двумя ключевыми элементами которого являются социально-экономическое прогнозирование и бюджетное планирование. В современных условиях они трансформировались из вспомогательных технических инструментов в важнейшие средства обеспечения эффективности использования общественных финансов [9].

Однако простое наращивание аналитических мощностей и усиление степени нормативного закрепления процедур еще не гарантирует повышения качества бюджетного процесса. Напротив, имеющаяся практика сегодня демонстрирует устойчивый разрыв – несмотря на то, что формально прогнозы разрабатываются, государственные программы утверждаются, целевые показатели устанавливаются, фактическая связь между стратегическими приоритетами, прогнозными оценками и бюджетными ассигнованиями часто оказывается неудовлетворительной [10].

Цель данной статьи – выявить условия, при которых социально-экономическое прогнозирование и бюджетное планирование совместно образуют согласованную систему управления. А также обосновать системный подход к интеграции социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования для управления государственными финансами и повышения качества бюджетного процесса.

Функциональная взаимосвязь социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования

Социально-экономическое прогнозирование и бюджетное планирование, с одной стороны, абсолютно различны по целям, задачам, методологии и институциональному оформлению, однако с другой –неразрывно связаны функционально в рамках единого бюджетного процесса.

Принципиальное гносеологическое различие категорий «прогнозирование» и «планирование» состоит в том, что прогнозирование связано с познанием возможного будущего, тогда как планирование связано с нормативным конструированием желаемого будущего и выбором средств его достижения. Если план фиксирует принятое управленческое решение, его ресурсное обеспечение, сроки и последовательность действий, то прогноз выражает вероятностную оценку развития ситуации, выявляет альтернативные траектории и служит научно-аналитической основой плановых решений. Упрощенно говоря прогноз отвечает на вопрос «что может произойти?», а план – «что и как мы будем делать в этих условиях?».

В итоге в бюджетном процессе возникает взаимная зависимость, которая при этом носит двунаправленный характер. С одной стороны, совместное использование прогнозирования и планирования обеспечивает переход от стратегических целей развития к финансово обеспеченным решениям (то есть, по сути, от общего понимания приоритетов к реальным мероприятиям, через оценку ресурсного потенциала). А с другой – оно позволяет обеспечить перспективную оценку социально-экономической динамики с целью формирования сценарных условий (выявления потенциала и ограничений развития страны), а также анализа долгосрочного результата от проводимых мероприятий для своевременной их корректировки [14, 19].

Если прогнозная оценка и плановое решение формируются независимо друг от друга, то кажущийся сбалансированным бюджет в итоге может опираться на некорректные предпосылки, а стратегические приоритеты развития могут оказаться недостигнутыми ввиду их рассогласованности с финансово-экономической политикой государства. Усиление неопределенности делает этот разрыв особенно существенным. Изменения внешнеэкономических связей, цепочек поставок, условий заимствований, структуры спроса, цен и т.д. отражаются одновременно и на доходах бюджета, и на возможностях государственных расходов [7]. При этом возможности пересмотра уже принятых обязательств ограничены их содержанием, сроками исполнения и социальными последствиями (например, для рынка труда [6]). Для управления финансами требуется представление не только о текущей наиболее вероятной траектории, но и о том, какие бюджетные решения сохраняют выполнимость при изменении исходных условий. Прогнозирование в таком случае становится частью обоснования выбора, а планирование включает анализ отклонений от первоначальной оценки.

Важным моментом является понимание того, что прогнозная оценка всегда имеет условный характер. Ее содержание определяется предположениями о внешней и внутренней конъюнктуре, динамике производства и потребления, демографических изменениях, параметрах государственной политики и т.д. При этом при пересмотре предпосылок зачастую кардинально изменятся и результат прогнозирования. Планирование, напротив, предполагает закрепление определенных обязательств, хотя впоследствии они могут корректироваться в установленном порядке. Это различие приводит к тому, что интеграция этих функций не означает автоматического превращения прогноза в обязательное задание. Она требует, чтобы принятый план имел понятное прогнозное обоснование, а его пересмотр сопровождался оценкой изменения условий и ожидаемых последствий. На практике это означает, что степень функциональной интеграции социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования существенным образом зависит от используемой в стране модели бюджетного процесса.

Выделяют три типа моделей бюджетного процесса – ресурсно-адаптивную, целевую программную и интегрированную стратегическую – каждая из которых строится на своем собственном методологическом базисе, и имеет свои особенности и ограничения [14].

Ресурсно-адаптивная модель исходит из представления о бюджете как инструменте приспособления к экзогенно складывающимся доходным возможностям. В рамках этой модели прогноз социально-экономического развития определяет прежде всего перспективную доходную базу бюджета, которая затем в ходе бюджетного планирования распределяется между направлениями расходов исходя из сложившихся приоритетов и институциональных ограничений. Критики этой модели справедливо указывают, что она не обеспечивает активной роли бюджета в достижении стратегических целей и может приводить к воспроизводству неэффективных расходов.

Целевая программная модель лежит в основе концепции программно-целевого бюджетирования и предполагает обратную последовательность: от стратегических целей к программам их достижения и далее к финансовому обеспечению. В данном случае функцией прогнозирования является оценка условий, необходимых для достижения целей, а планирования – определение средств ее достижения. Теоретическое преимущество целевой программной модели состоит в ее стратегической ориентации: бюджет формируется как инструмент реализации политики, а не как самоценный объект балансировки доходов и расходов. Однако практическая реализация этой модели наталкивается на фундаментальное противоречие: стратегические цели, как правило, превышают финансовые возможности, что требует приоритизации и отказа от части целей или их корректировки.

Интегрированная модель стратегического бюджетирования основывается на признании комплексности связей между прогнозом, бюджетом и результатами. Эта модель получает активное развитие в последнее десятилетие и предполагает интеграцию социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования в рамках единого бюджетного процесса. Здесь прогнозирование призвано сформировать научно обоснованные экономические и социальные ориентиры, служащие в последствие базой для бюджетного планирования (т.е. для формирования бюджетов всех уровней).

Законодательство Российской Федерации закрепляет именно такую интегрированную стратегическую модель в качестве основы для управления государственными финансами [16]. При этом, однако, как отмечают различные исследователи, на самом деле, в бюджетном процессе нашей страны в настоящий момент одновременно присутствуют и сосуществуют элементы всех трех моделей [17, 18].

Структурирование целей и задач прогнозирования и планирования в рамках бюджетного процесса

В российском законодательстве бюджетное планирование регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяется как «целенаправленная деятельность по определению объема и структуры доходов и расходов для достижения поставленных целей» [3]. В свою очередь Федеральный закон «О стратегическом планировании» определяет прогнозирование как первую стадию стратегического планирования, заключающуюся в формировании «научно обоснованного представления о направлениях и результатах социально-экономического развития страны, субъектов РФ и муниципальных образований, выраженное в количественных и качественных показателях» [16].

Бюджетный кодекс устанавливает императивное требование, согласно которому «проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития» [3]. Таким образом целью социально-экономического прогнозирования в рамках бюджетного процесса является научно обоснованное формирование системы макроэкономических, социальных и финансовых ориентиров, обеспечивающих достоверность, сбалансированность и результативность бюджетных решений на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. То есть прогноз призван не просто экстраполировать текущие тренды, а задать ориентиры, от которых впоследствии будут рассчитываться бюджетные показатели.

Определение же задач социально-экономического прогнозирования целесообразно осуществлять через призму его функционального назначения в системе управления публичными финансами. Социально-экономическое прогнозирование в рамках бюджетного процесса выполняет три ключевые функции: обосновательную, координационную и оценочную. Обосновательная функция заключается в количественной оценке последствий альтернативных сценариев экономической политики, что позволяет принимать взвешенные решения о приоритетах бюджетных расходов. Как отмечает А.А. Широв, «наличие качественного экономического прогноза, неотъемлемого элемента системы управления экономическим развитием, очень важно, поскольку именно в рамках прогнозных расчетов могут быть получены количественные оценки последствий тех или иных действий» [19]. Координационная функция обеспечивает согласование стратегических ориентиров развития с оперативными бюджетными параметрами. В условиях реализации национальных проектов и государственных программ прогнозирование выступает связующим звеном между долгосрочными целями и ежегодными бюджетными ассигнованиями [9]. Оценочная функция позволяет измерять эффективность достигнутых результатов относительно установленных целевых ориентиров, создавая основу для корректировки политики и повышения подотчетности органов власти [14].

Основываясь на детальном анализе документов, регламентирующих бюджетный процесс и стратегическое планирование в нашей стране, можно выделить шесть ключевых задач (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Задачи социально-экономического прогнозирования в рамках бюджетного процесса (составлено автором)

Цель и задачи социально-экономического прогнозирования в рамках бюджетного процесса не сводятся к простому техническому расчету макро-индикаторов, а заключаются в создании аналитического фундамента, который трансформирует стратегические приоритеты развития в финансово обеспеченные, измеримые и управляемые бюджетные решения, способные адаптироваться к изменяющимся условиям и обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие страны. Без верифицированного прогноза последующее бюджетное планирование рискует превратиться в механическое распределение средств, не отражающее реальные возможности экономики и потребности общества.

В свою очередь, бюджетное планирование определяется в БК РФ как «деятельность по составлению проектов бюджетов, исходя из необходимости достижения целей и получения результатов использования бюджетных средств». Таким образом цель бюджетного планирования в рамках бюджетного процесса можно определить как обеспечение финансирования расходных обязательств на основе сбалансированных, достоверных и стратегически ориентированных параметров доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в кратко- и среднесрочной перспективе. Подчеркнем, что это не просто балансировка доходов и расходов, а концентрация ресурсов на финансировании конкретных целевых задач.

Современное бюджетное планирование эволюционирует от традиционного «по смете расходов» к программно-целевому управлению, ориентированному на результаты [9]. Его методологический каркас включает многолетнее планирование, программно-целевое бюджетирование и сценарное моделирование [26].

Анализируя российскую практику, можно выделить следующие шесть ключевых задач бюджетного планирования (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Задачи бюджетного планирования в рамках бюджетного процесса (составлено автором)

Таким образом, бюджетное планирование в рамках бюджетного процесса, опираясь на прогнозные ориентиры, решает задачи перевода макроэкономических траекторий в конкретные финансовые параметры, а также создает измеримые базисы для последующей оценки фактического исполнения запланированных мероприятий. Такой подход закрепляет результативный, а не формально-распределительный характер планирования. Цели бюджетного планирования смещаются от фискальных («как сбалансировать доходы и расходы бюджета») к стратегическим («как за счет бюджета достичь желаемых темпов экономического роста»). Это, по сути, представляет собой переход от «управления затратами» к «управлению результатами», когда каждый рубль расходов увязывается с ожидаемым измеримым эффектом. Исследования показывают, что наиболее успешными системами государственного управления оказываются те, где цели государственных программ напрямую увязаны с целями развития страны, а бюджет служит инструментом реализации политики, а не просто сметой доходов и расходов [9, 22].

Для усиления функциональной интеграции социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования необходимо развитие институциональной интеграции, что в свою очередь предполагает совершенствование регуляторных аспектов бюджетного процесса.

Архитектурный каркас системы социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования в Российской Федерации представляет собой многоуровневую систему взаимосвязанных актов, регулирующих как стратегическое целеполагание, так и процедуры разработки конкретных бюджетных показателей. При этом с методологической точки зрения данная архитектура задает последовательность подготовки документов, определяет горизонты планирования, круг участников, обязательные исходные данные и принципы согласования стратегических, макроэкономических и бюджетных показателей.

Однако на практике участники процессов прогнозирования и планирования решают неодинаковые профессиональные задачи. Органы, отвечающие за социально-экономический прогноз, формируют представление об условиях развития и их изменении. Финансовые органы оценивают доходные возможности, расходные обязательства и допустимые источники покрытия дефицита. Отраслевые ведомства определяют содержание мероприятий и ожидаемые результаты, а статистические и казначейские данные позволяют сопоставить расчеты с фактическими изменениями. Такое разделение является естественным для сложной системы государственного управления. Однако в рамках бюджетного процесса оно может стать дополнительным источником рассогласованности. В итоге в отдельных случаях это приводит к тому, что программы часто формулируются исходя из отраслевых интересов ведомств, а не из стратегических приоритетов, при этом объем запрашиваемых ресурсов систематически превышает бюджетные возможности [18].

Необходимо проведение системообразующей работы по увязке документов высшего уровня (национальные цели, документы стратегического планирования, долгосрочные и среднесрочные прогнозы) с проектами бюджетов всех уровней, государственными и региональными программами, проектами, а также механизмами распределения бюджетных ассигнований. Такая система должна не просто фиксировать отдельные процедуры, а формировать единую институциональную логику, в рамках которой прогнозные оценки преобразуются в финансовые решения. Кроме того, необходимо также обеспечить институциональную координацию между органами власти и экспертными структурами с целью налаживания постоянных рабочих механизмов (в виде межведомственных комиссий, экспертных советов, публичных слушаний, парламентских экспертных групп и т.п.) для независимой научной верификации разрабатываемых прогнозов и планов.

Важной задачей здесь также является развитие программно-целевых и результативных механизмов и их внедрение в связку «прогноз – план – исполнение». Прогноз задает индикаторы развития, планирование определяет финансовые ресурсы, но интеграция требует, чтобы эти ресурсы были привязаны к конкретным исполнителям, срокам и измеримым результатам. Такой персонифицированный подход исключает ситуацию, когда прогнозы остаются в аналитических отчетах, а бюджеты формируются по остаточному принципу или историческим шаблонам.

Система показателей прогнозирования и планирования как основа функциональной интеграции

Согласование целей и задач находит свое прикладное выражение через систему показателей. Именно она позволяет сопоставить предполагаемые условия развития, финансовое обеспечение мероприятий и наблюдаемые результаты. При этом набор отдельно рассчитанных величин еще не образует систему. Необходимо определить назначение каждого показателя, его место в принятии решения и зависимости от других характеристик. Без такого разграничения рост расходов, увеличение объема услуг и улучшение социального положения могут ошибочно трактоваться как равнозначные свидетельства успешности государственной политики.

В управлении государственными финансами целесообразно различать показатели ресурсов, продуктов, результатов и долгосрочных эффектов. Ресурсные показатели характеризуют используемые ресурсы, включая финансовые средства, трудовые ресурсы, материальные активы, информационные ресурсы и т.д. Показатели продуктов отражают объем и качество произведенных товаров и услуг, выполненных работ. Показатели результатов отражают изменения социально-экономических условий, на которое направлена государственная политика (снижение уровня безработицы, повышение продолжительности жизни, улучшение инвестиционного климата и т.п.). А показатели долгосрочных эффектов связывают эти изменения с более широкими целями развития. Такое разграничение соответствует подходу к управлению и бюджетированию, ориентированному на результат [9].

Различия между этими группами имеют практическое значение. Финансирование медицинской помощи показывает объем использованных ресурсов, число оказанных услуг характеризует деятельность учреждений, а изменение состояния здоровья населения относится к результатам, зависящим также от условий труда, образа жизни и демографической структуры. Следовательно, исполнение расходного плана и выполнение задания по объему услуг нельзя автоматически считать доказательством достижения общественного эффекта. Для каждого перехода необходимо объяснить предполагаемый механизм и определить, какие внешние обстоятельства способны изменить результат в нужную нам сторону.

В то же самое время при разработке системы показателей наряду с причинно-следственной связью необходимо учитывать и управленческую иерархию [10]. Национальные цели задают общие ориентиры, государственные программы связывают их с направлениями политики, проекты и мероприятия определяют конкретные действия, а учреждения обеспечивают выполнение заданий. Подобное каскадирование позволяет проследить связь конкретного расхода ресурсов с задачей более высокого уровня.

Критически важным при этом является обеспечение горизонтальной согласованности. Показатели одной госпрограммы не должны противоречить показателям смежных программ или макроэкономическим параметрам. Например, целевые индикаторы по развитию малого предпринимательства должны коррелировать с показателями налоговой нагрузки, доступности кредитования и занятости населения. Отсутствие согласованности на этом уровне приводит к ситуации, когда отдельные ведомственные успехи не транслируются в общесистемные результаты.

Однако причинно-следственная цепочка и административная иерархия описывают разные отношения. Например, для национальной цели «Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи» установлен целевой показатель «Снижение уровня бедности ниже 7% к 2030 году и ниже 5% к 2036 году, в том числе уровня бедности многодетных семей до 12% к 2030 году и до 8% к 2036 году» [12]. Однако сам по себе такой показатель является итоговым, результирующим. Он не раскрывает, за счет каких именно управленческих воздействий планируется его достичь. Также и показатель отдельного учреждения не становится показателем общественного результата только потому, что включен в государственную программу. Как показывает анализ, целевые показатели государственных программ и государственных заданий (например, число пролеченных пациентов, количество построенных километров дорог) пока еще слабо коррелируют с объемами финансирования и макроэкономической динамикой [14].

Для интеграции прогнозирования и планирования предлагается выделять четыре функциональные группы: макроэкономические, бюджетные, результативные и высокочастотные показатели (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Функциональные группы показателей прогнозирования и планирования в рамках бюджетного процесса (составлено автором)

Эти группы не заменяют классификацию по ресурсам и результатам, поскольку отвечают на другой вопрос: какая информация нужна для формирования прогноза, выбора бюджетного решения и последующего наблюдения за его исполнением. Только совместное применение этих двух подходов позволит связать экономические предпосылки с финансовыми параметрами и общественными изменениями.

Общность наименований показателей еще не означает общности их содержания. Практика показывает, что при прогнозировании и планировании на различных уровнях могут использоваться разные статистические базы или классификаторы, а расчетные модели и лежащие в их основе методологии могут оказаться не согласованы между собой.

Например, различия могут возникать из-за периода наблюдения, территориального охвата, состава учитываемых операций или версии исходных данных. Если один участник использует уточненную оценку, а другой продолжает расчеты по ранее опубликованной величине, расхождение способно проявиться только в итоговых бюджетных показателях. При этом арифметическая проверка каждого отдельного расчета не позволит выявить их причину. Кроме того, прогнозирование опирается на эконометрические модели, балансовые методы, экспертные оценки, сценарный анализ, международные сравнения, исторические ряды и т.п. Бюджетное планирование использует нормативный метод, программно-целевой подход, покомпонентный анализ расходов и т.п. В итоге эти методы и модели могут входить в конкуренцию друг с другом, что требует разработки комплексных подходов к моделированию бюджетных процессов и межбюджетных отношений [2].

Наличие целевых показателей не имеет управленческой ценности, если не определена единая методология их расчета. Важным шагом в решении этой проблемы стало утверждение в 2023 году специального национального стандарта ГОСТ Р 71136-2023 [5], на основе которого для каждого целевого показателя разрабатывается и утверждается ведомственным приказом отдельная методика расчета. В качестве примера можно привести Методику расчета показателя «Уровень бедности», утвержденную приказом Минтруда России, в которой зафиксированы не только используемая математическая модель (логнормальное распределение доходов), но и конкретные источники первичных данных, периодичность расчета, а также определения ключевых понятий, таких как «денежные доходы», «граница бедности», «среднедушевой денежный доход» и т.д. [12].

Однако на настоящий момент весь необходимый комплекс работ по этому направлению еще далек от завершения. В частности, до сих пор остается не до конца решенной задача выявления взаимосвязь целевых показателей с финансовыми, экономическими, социальными и другими параметрами [14]. Особенно сложно это сделать в случае различного рода опосредованных связей, отложенных или мультипликативных эффектов. Например, заложенное в бюджете повышение зарплат бюджетникам (расходы) через мультипликативный эффект увеличивает потребительский спрос и может разогнать инфляцию, что, в свою очередь, потребует пересмотра прогнозов по номинальным доходам [22]. Или показатели в сфере образования и здравоохранения не дают мгновенного финансового или макроэкономического эффекта, но формируют человеческий капитал, который на горизонте 10–20 лет проявляется в росте производительности труда, инновационной активности, снижении демографических рисков и сокращении расходов на социальную поддержку [22]. Или государственные инвестиции в развитие транспортной и энергетической инфраструктуры напрямую влияют на инвестиционный климат и добавленную стоимость в экономике, что в свою очередь расширяет налоговую базу, снижает потребность в межбюджетных трансфертах и повышает устойчивость региональных бюджетов [19]. Решение этой задачи представляется чрезвычайно важным, так как без этого практически невозможно обеспечить построение адекватных и интерпретируемых моделей.

Отдельной проблемой является необходимость согласования временных горизонтов прогнозирования и планирования. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу, включая горизонты до 2030–2036 годов в соответствии с национальными целями развития. Бюджетное же планирование оперирует годовыми и трехлетними циклами. Такая разница зачастую приводит к временному дисбалансу между планами и прогнозами. Необходимо обеспечить согласованность всех индикаторов на стыке этих горизонтов, так чтобы долгосрочные стратегические ориентиры декомпозировались в среднесрочные финансовые планы, а ежегодные бюджетные корректировки не разрушали долгосрочную траекторию развития.

При этом для многолетних мероприятий особенно важно учитывать расходы, возникающие после завершения первоначального проекта. Финансирование создания объекта и обеспечение его дальнейшего функционирования относятся к разным моментам бюджетного процесса, но экономически образуют связанную последовательность. Аналогичная зависимость возникает при расширении объема государственных услуг, когда достигнутый уровень доступности предполагает последующее обеспечение кадрами и ресурсами. Оценка нового решения только по расходам ближайшего периода может недооценивать его влияние на будущую бюджетную нагрузку. Долгосрочный прогноз в данном случае служит основанием проверки устойчивости принятых обязательств.

Использование современных цифровых платформ в бюджетном процессе

Переход к цифровой экономике инициировал фундаментальные изменения в том числе и в подходах к государственному управлению [10, 22]. Цифровая трансформация открывает новые возможности для повышения точности и глубины прогнозирования и планирования, а также привносит новое качество в решение задачи их функциональной интеграции.

Так традиционно используемые подходы, основанные на линейных статистических моделях и классических эконометрических методах (например, регрессионном анализе), часто не способны адекватно отразить сложные, нелинейные связи между макроэкономическими, финансовыми, социальными, отраслевыми и другими показателями [26]. Эти модели, безусловно, полезны для понимания долгосрочных равновесных состояний и проверки теоретических гипотез. Однако их применение в реальных условиях сталкивается с серьезными ограничениями. Во-первых, они основаны на предположении о стационарности временных рядов или наличии коинтеграции, что часто нарушается в периоды кризисов и структурных сдвигов [20]. Во-вторых, они линейны по своей природе и не способны улавливать сложные, нелинейные взаимодействия между сотнями показателей, характерные для современной экономики [26]. В-третьих, они требуют ручного определения структуры модели и набора факторов, что субъективно и не позволяет использовать весь потенциал больших данных, а при попытке же учесть большое количество факторов (сотни и тысячи переменных) классические модели становятся неустойчивыми и склонны к переобучению [10]. В-четвертых, коэффициенты в традиционных моделях, однажды оцененные на исторических данных, считаются неизменными, в результате эти модели не могут адаптироваться к новым структурным условиям, что фундаментально неверно в нашем быстро меняющемся мире [24].

В современных условиях требуется применение принципиально иных методов анализа данных, способных работать в условиях высокой размерности, нелинейности и нестационарности.

Сравнительный анализ публикаций [21, 23] позволяет проследить определенную эволюцию аналитических моделей используемых в сфере общественных финансов (см. Таблицу 4).

Таблица 4 – Эволюция аналитических моделей в сфере общественных финансов (составлено автором)

Исторический переход от описательной (BI) и прогнозной (ML) аналитики к предписывающей (PA) меняет саму парадигму государственного управления [13]. Если первые отвечали на вопросы «что произошло?» и «что вероятно случится?», то PA-модели, строящиеся на базе искусственного интеллекта, отвечают на вопрос «что нужно сделать для достижения цели?». В отличие от классических линейных моделей, алгоритмы ИИ не требуют априорного задания структуры связей, самостоятельно выявляя нелинейные закономерности в огромных массивах высокочастотных данных [11, 25].

Применение этих методов открывает принципиально новые возможности для бюджетного процесса. И первым здесь будет радикальное повышение точности прогнозов, что позволяет более обоснованно планировать доходы и расходы. Кроме того, на базе подобных алгоритмов возможно создание развитых инструментов сценарного моделирования и анализа рисков, что превращает систему прогнозирования и планирования из пассивного регистратора в активный инструмент поддержки принятия решений [1].

В 2025 г. Минфин РФ совместно со Сбербанком внедрил первый ИИ-агент для бюджетного процесса, помогающий проверять заявки на расходы от ФОИВ и сопоставлять коды бюджетной классификации. По результатам пилотного проекта было достигнуто: сокращение ошибок в бюджетной отчетности на 40%, ускорение обработки финансовых данных в 3 раза, повышение точности прогнозирования доходной части на 25% [4].

Заключение

Устойчивое социально-экономическое развитие в условиях неопределенности требует не совершенствования отдельных технических процедур по формированию, утверждению и исполнению финансового плана, а системной перестройки всего бюджетного процесса. Ее ядром должна стать функциональная интеграция социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования в единый управленческий контур, в котором каждый рубль расходов связан с измеримым общественным результатом.

Правовой каркас для такой интеграции в России уже создан. Однако наличие правовой обвязки само по себе не обеспечивает содержательной согласованности, о чем свидетельствуют регулярные оценки реализации национальных проектов [15] и мониторинг достижения национальных целей [8]. Только при условии синергии методологической строгости, технологической оснащенности и управленческой гибкости бюджетный процесс сможет окончательно трансформироваться из реактивного механизма распределения средств в проактивную систему стратегического управления развитием, где каждое решение верифицируется данными и ориентировано на долгосрочный общественный эффект.

И хотя проведенный анализ показал, что цели и задачи прогнозирования и планирования функционально дополняют друг друга, большую проблему до сих пор представляет разработка эффективной и адекватной системы показателей и методик их расчета. Данная проблема может быть решена при помощи внедрения современных компьютерных технологий (в том числе технологий для работы с большими данными, глубокого обучения, нейронных сетей, а также высокоуровневых систем искусственного интеллекта).