От обязательных пенсионных накоплений к программе долгосрочных сбережений: этапы развития и социальная востребованность негосударственного пенсионного обеспечения в России

.

Введение

Пенсионная система Российской Федерации на протяжении трех десятилетий неоднократно меняла соотношение распределительных и накопительных механизмов. Негосударственные пенсионные фонды (далее – НПФ), возникшие в начале 1990-х годов как институт добровольного пенсионного обеспечения, в 2000-е годы стали операторами обязательных пенсионных накоплений, затем пережили мораторий на поступление новых взносов и масштабную реорганизацию рынка, а с 2024 года выступают единственными операторами программы долгосрочных сбережений (далее – ПДС). Каждый такой поворот сопровождался изменением «правил игры» для граждан, и накопленный опыт напрямую влияет на то, насколько охотно население сегодня доверяет свои деньги долгосрочным пенсионным инструментам.

Концептуальную основу многоуровневой пенсионной модели, в которой распределительный компонент дополняется обязательными и добровольными накопительными элементами, сформулировали эксперты Всемирного банка [29]. Российская практика воспроизводила эту модель непоследовательно, поэтому оценки накопительного компонента в отечественной литературе расходятся: одни исследователи рассматривали его как средство снизить зависимость пенсий от демографии [11], другие – как недопустимое принуждение граждан к сбережениям [9] или как инструмент, повышающий бюджетные риски [20]. Сравнительный анализ развития накопительной компоненты и негосударственного пенсионного обеспечения (далее – НПО) показывает, что их траектории определялись не столько экономической логикой, сколько решениями фискального характера [25].

Настоящая работа опирается на историко-правовой анализ федерального законодательства и программных документов Правительства Российской Федерации, на экспертные оценки, опубликованные в научной литературе, а также на вторичный анализ российских социологических опросов и международной статистики пенсионных систем. Ниже последовательно рассмотрены этапы развития накопительного пенсионного обеспечения, факторы, подорвавшие доверие к нему, и современное состояние социального спроса на ПДС.

Становление негосударственного пенсионного обеспечения и введение обязательных накоплений

Правовая база деятельности НПФ была заложена Указом Президента Российской Федерации 1992 года [1], допустившим создание фондов как некоммерческих организаций социального обеспечения. В 1990-е годы фонды развивались преимущественно как корпоративные структуры крупных предприятий и действовали в условиях высокой инфляции и отсутствия специального регулирования [3]. Специальное регулирование появилось лишь с принятием Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» 1998 года [2] (далее – Закон о НПФ), который определил их статус, лицензирование и требования к размещению пенсионных резервов [7].

Пенсионная реформа 2001–2002 годов ввела в систему обязательного пенсионного страхования (далее – ОПС) накопительную составляющую [3]. Часть страхового тарифа стала зачисляться на индивидуальные счета и инвестироваться государственной или частными управляющими компаниями либо НПФ [4]. Т.М. Малева и О.В. Синявская относили к стратегическим задачам реформы снижение зависимости пенсионной системы от демографии, усиление связи размера пенсии с уплаченными взносами и повышение ответственности работника за будущее обеспечение [11]. Реформа стартовала в благоприятной макроэкономической обстановке 2002–2007 годов, когда рост экономики и занятости расширял базу страховых взносов, а число клиентов и активы НПФ устойчиво увеличивались.

Уже на этом этапе государство начало искать способы вовлечь граждан в добровольные накопления. С 2008 года действовала программа государственного софинансирования пенсионных накоплений [5]: государство удваивало добровольный взнос гражданина в пределах от 2 до 12 тыс. руб. в год. Прямое бюджетное субсидирование индивидуального счета отличало российскую модель от зарубежных схем, основанных преимущественно на налоговых льготах [2]. Опыт софинансирования впоследствии был использован при конструировании ПДС. Одним из направлений использования материнского (семейного) капитала также стало формирование накопительной пенсии матери [6], однако это направление осталось практически невостребованным.

Кризис 2008–2009 годов и пересмотр накопительной модели

Мировой финансовый кризис стал первой серьезной проверкой накопительного компонента. По оценке рейтингового агентства «Эксперт РА», доходность размещения пенсионных резервов НПФ по итогам 2008 года опустилась до отрицательных значений в диапазоне от –10 до –15%, а доходность инвестирования пенсионных накоплений от –2,5 до –5% [27]. Смягчить потери позволило заблаговременное сокращение доли акций в портфелях, однако для застрахованных лиц отрицательный результат выглядел как обесценение их средств. Эмпирический анализ эффективности управления пенсионными накоплениями показал, что их доходность в целом не обеспечивала устойчивого опережения инфляции [28], а утрата инвестиционного дохода в кризисный период усилила и без того невысокое доверие к институтам, управляющим долгосрочными сбережениями [23].

Официальные итоги первого десятилетия реформы подвел аналитический доклад Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации 2010 года. В нем отмечалось, что направление части тарифа на накопления создает неустранимые выпадающие доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР), а при реальной доходности 4% и 30-летнем стаже накопления к 2035 году обеспечивали бы лишь около 16% совокупной пенсии; на этом основании обсуждались варианты отказа от обязательного накопительного компонента или сокращения накопительного тарифа [6]. О.В. Синявская, в свою очередь, указывала на институциональные ограничения развития НПФ: незавершенность их правового статуса, слабость пруденциального надзора и отсутствие механизма гарантирования средств [18].

Важным элементом правового оформления накопительной системы стал Федеральный закон 2011 года о финансировании выплат за счет пенсионных накоплений [7], который почти через десять лет после начала формирования накоплений урегулировал порядок их выплаты: единовременную выплату, срочную пенсионную выплату, накопительную пенсию и выплаты правопреемникам. В Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации [8] (далее – Стратегия 2012 года) Правительство признало основные проблемы накопительной составляющей: снижение пенсионных прав ее участников по сравнению с участниками распределительной системы, рост несбалансированности бюджета ПФР, недостаточную финансовую устойчивость НПФ и отсутствие эффективных гарантий. Для их решения предлагалось предоставить гражданам выбор тарифа накоплений, создать систему гарантирования и расширить круг допустимых инвестиционных инструментов.

Мораторий на пенсионные накопления и перестройка рынка (2014–2023 годы)

Положения Стратегии 2012 года были реализованы в законодательстве 2013 года лишь частично. Федеральный закон от 4 декабря 2013 года № 351-ФЗ [9] предоставил гражданам право выбрать вариант пенсионного обеспечения, однако уже с 2014 года взносы на накопительную пенсию фактически перестали поступать, а Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 410-ФЗ [10] закрепил направление всего индивидуального тарифа на формирование страховой пенсии. Мораторий, объявленный как временная мера, затем ежегодно продлевался. Ранее сформированные накопления продолжили инвестироваться, но приток новых средств прекратился. Причины этого решения исследователи связывают с ростом бюджетной нагрузки: в 2011–2013 годах трансферты из федерального бюджета составляли 45–50% всех доходов ПФР [10]. Ю. В. Воронин и соавторы на этом фоне обосновали вывод о недопустимости государственного принуждения к формированию пенсионных накоплений и о необходимости развивать накопительные механизмы только в добровольной форме при стимулирующей роли государства [9]. А. К. Соловьев по итогам актуарного анализа пришел к выводу, что в российских условиях накопительный способ не позволяет основным категориям застрахованных лиц сформировать уровень пенсии, сопоставимый с распределительной системой, и одновременно увеличивает бюджетные риски [20].

Одновременно была проведена институциональная реформа самих фондов. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ [11] обязал НПФ преобразоваться в акционерные общества, а Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 422-ФЗ [12] впервые ввел систему гарантирования пенсионных накоплений, оператором которой стало Агентство по страхованию вкладов (далее – АСВ). В отличие от страхования банковских вкладов, гарантия распространялась на сумму взносов, но не на накопленный инвестиционный доход. Надзор за фондами перешел к Банку России, который в ходе проверок перед вступлением фондов в систему гарантирования отзывал лицензии у части НПФ, что привело к концентрации рынка вокруг крупнейших участников.

Ослаблению доверия во многом способствовали злоупотребления в ходе так называемых переходных кампаний 2013–2016 годов, когда агенты фондов ради вознаграждения массово переводили накопления граждан между страховщиками, нередко с использованием недостоверной информации или подложных заявлений. По оценке Счетной палаты Российской Федерации, из-за досрочной смены страховщика в 2015–2017 годах граждане потеряли более 82 млрд руб. инвестиционного дохода [21]. Реакцией законодателя стало правило пятилетней фиксации дохода: при переходе к новому страховщику ранее срока инвестиционный доход, начисленный после последней фиксации, утрачивается. Сравнительный анализ формирования накоплений у разных пенсионных страховщиков выявляет существенные различия в их эффективности, поэтому выбор страховщика и сроки его смены прямо влияют на итоговый размер накоплений [22].

Отдельного внимания заслуживает пенсионная реформа 2018 года [13], поэтапно повысившая общеустановленный пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Для накопительной пенсии законодатель сохранил прежние пороги – 60 и 55 лет соответственно [14], и получатели накопительной пенсии получили возможность оформить ее на пять лет раньше страховой. Это решение носило компенсационный характер, однако при замороженных накоплениях его практическое значение невелико: объем формируемых накопительных пенсий остается небольшим. В целом третий этап завершился глубоким сжатием рынка: неопределенность судьбы «замороженных» средств и многократные изменения правил отразились на отношении граждан к долгосрочным пенсионным продуктам, что прослеживается в динамике общественного мнения о системе НПО [26].

Программа долгосрочных сбережений как новая модель добровольного накопления

Четвертый этап начался 1 января 2024 года с запуском ПДС, правовая основа которой была создана Федеральным законом от 10 июля 2023 года № 299-ФЗ [15]. Гражданин заключает с НПФ договор долгосрочных сбережений, получает государственное софинансирование взносов в пределах установленного годового лимита и налоговые льготы при условии соблюдения минимального срока участия. Средства участников гарантируются АСВ в пределах 2,8 млн руб. [16], а ранее сформированные пенсионные накопления можно перевести в программу в качестве взноса. Тем самым ПДС интегрирует остатки обязательного накопительного компонента в добровольный продукт и предлагает гражданам выход из многолетней неопределенности вокруг «замороженных» средств.

А. Г. Силуанов характеризует ПДС как механизм согласования интересов государства, получающего источник «длинных денег» для экономики, финансовых институтов и населения, заинтересованного в дополнительном пенсионном доходе [17]. Принципиальное отличие программы от предыдущих этапов состоит в добровольности участия и в сочетании трех стимулов – софинансирования, налогового вычета и гарантирования, – что в целом соответствует рекомендациям, сформулированным в научной литературе по итогам моратория [2]. К началу 2026 года, по данным Министерства финансов Российской Федерации, участниками программы стали более 10 млн человек [13].

Социальная востребованность негосударственного накопительного обеспечения

Исходные условия для ПДС остаются непростыми. По данным Банка России, по итогам 2024 года число участников добровольных программ НПО составляло около 6 млн человек и продолжало сокращаться, а охват занятого населения такими программами не превышал 8% [14]. Сопоставимые данные за длительный период (2005–2024 годы) позволяют проследить, как описанные выше события отражались на восприятии фондов населением [26].

Опросы Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее – ВЦИОМ) показывают разрыв между осведомленностью и готовностью действовать (таблица 1). В декабре 2024 года о ПДС в той или иной степени знали 72% респондентов, но лишь 10% из них оценивали свои знания как хорошие; готовность вступить в программу в ближайшие один-два года выразили 5%, еще 17% отложили решение на три-пять лет. В качестве главных препятствий респонденты называли нехватку свободных средств, опасение изменения условий государством и риск обесценения сбережений инфляцией [16]. Опрос сентября 2025 года зафиксировал, что только 17% граждан, не достигших пенсионного возраста, уверены в достаточности будущей пенсии, тогда как 76% ожидают, что ее не хватит [15].

Таблица 1 – Отношение россиян к пенсионным сбережениям и программе долгосрочных сбережений

Стратегия повышения финансовой грамотности, утвержденная в 2023 году, фиксировала, что долгосрочные финансовые планы строит лишь каждый четвертый россиянин, а сбережения в значимых объемах формирует немногим более половины граждан [17]. Вместе с тем у молодежи отношение к пенсионным накоплениям постепенно меняется. Исследования представлений молодых россиян о будущей старости показывают, что вопрос пенсионного обеспечения занимает заметное место в их жизненных стратегиях [1]. По данным Д. И. Маркова, доля молодых респондентов, допускающих накопление на пенсию в НПФ, выросла с 44% в феврале 2022 года до 52% в феврале 2023 года, одновременно на 7 процентных пунктов увеличилась доля тех, кто возлагает ответственность за пенсионное благополучие на работодателя; главными рисками опрошенные считают изменение «правил игры» и обесценение накоплений [12]. Среди студентов о готовности присоединиться к ПДС заявили 61% опрошенных, а наиболее привлекательными ее свойствами названы возможность сформировать финансовую подушку безопасности (36%), доступ к средствам в особых жизненных ситуациях (16%) и налоговый вычет (13,3%) [5].

Эксперты, опрошенные А. Г. Тюриковым и Я. С. Ивановой, объясняют первоначальный интерес к ПДС эффектом новизны, участием государства и активным продвижением, а замедление роста программы – высокими процентными ставками по депозитам, исчерпанием эффекта новизны, недоверием населения и навязыванием продукта [24]. Результаты опроса, проведенного в рамках государственного задания Финансового университета на 2025 год, подтверждают, что НПФ пользуются наименьшим доверием среди субъектов добровольного пенсионного обеспечения (36,81 индексного пункта против 50,32 у Социального фонда России и 49,10 у работодателей), а между самими программами – ПДС, корпоративными пенсионными программами и накопительным страхованием жизни – принципиальных различий в уровне доверия нет [8]. Ожидания граждан при этом достаточно высоки: по данным исследования СберНПФ, средний желаемый объем накоплений к моменту выхода на пенсию составляет 3,1 млн руб., а более 1 млн руб. рассчитывают накопить 64,3% респондентов [19]. Разрыв между этими ожиданиями и фактической сберегательной активностью показывает, что главным ограничителем спроса служат не параметры продукта, а доходы населения и доверие к институтам.

Международные сопоставления

По данным Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), участие в добровольных пенсионных планах превышает 40% населения трудоспособного возраста в Бельгии, Германии, Ирландии, Исландии, Польше, Словении, Чехии и Японии; в Великобритании благодаря автоматической подписке, действующей с 2012 года, в пенсионных планах работодателей участвуют 52% трудоспособного населения, а в Нидерландах квазиобязательные профессиональные схемы охватывают практически всех работающих [30]. На этом фоне российский показатель выглядит многократно ниже (таблица 2).

Таблица 2 – Охват населения добровольными пенсионными программами

В глобальном пенсионном индексе Mercer CFA Institute Россия в последние годы не рассматривается, однако аналитические реконструкции по методологии индекса помещают ее в диапазон 42–46-го мест среди более чем 50 стран при коэффициенте замещения около 24% [4]. Страны – лидеры рейтинга встроили добровольные и корпоративные схемы в общую архитектуру пенсионной системы и последовательно стимулируют участие в них через софинансирование, налоговые льготы и обязательства работодателей при строгом надзоре и прозрачности. Даже с учетом более 10 млн договоров ПДС совокупный охват россиян добровольными накопительными инструментами остается существенно ниже уровня этих государств.

Заключение

Проведенный анализ позволяет выделить четыре этапа развития накопительного пенсионного обеспечения в России: становление НПФ как добровольного института (1992–2001 годы), введение и кризис обязательной накопительной составляющей (2002–2013 годы), мораторий на накопления и перестройку рынка фондов (2014–2023 годы), переход к добровольной модели ПДС (с 2024 года). На каждом этапе ключевые решения определялись преимущественно фискальными приоритетами, а не долгосрочной логикой пенсионного обеспечения. Результатом стало многократное изменение условий для граждан, которое вместе с кризисными потерями доходности и злоупотреблениями при смене страховщика сформировало устойчивое недоверие к накопительным инструментам.

ПДС учитывает уроки предыдущих этапов: участие в ней добровольно, средства гарантируются, а государство сочетает прямое софинансирование с налоговыми стимулами. Тем не менее социологические данные показывают, что высокая осведомленность о программе пока не превращается в массовое участие. Основные барьеры – нехватка свободных средств, опасение изменения правил и инфляционного обесценения – носят институциональный и доходный, а не информационный характер. Международные сопоставления подтверждают, что высокий охват добровольными пенсионными схемами достигается там, где их параметры остаются неизменными на протяжении десятилетий, а регулирование прозрачно и предсказуемо.

Отсюда следует, что дальнейшее развитие ПДС зависит прежде всего от трех условий: законодательной гарантии неизменности базовых параметров программы для действующих участников, обеспечения реальной доходности выше инфляции при умеренной комиссионной нагрузке фондов и системной работы по повышению финансовой грамотности, ориентированной в первую очередь на молодежь, демонстрирующую наибольшую готовность к долгосрочным сбережениям.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 16.09.1992 № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» (утратил силу).

[2] Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» // СПС «КонсультантПлюс».

[3] Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[4] Федеральный закон от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[5] Федеральный закон от 30.04.2008 № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» // СПС «КонсультантПлюс».

[6] Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СПС «КонсультантПлюс».

[7] Федеральный закон от 30.11.2011 № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений» // СПС «КонсультантПлюс».

[8] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[9] Федеральный закон от 04.12.2013 № 351-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения» // СПС «КонсультантПлюс».

[10] Федеральный закон от 01.12.2014 № 410-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам формирования пенсионных накоплений» // СПС «КонсультантПлюс».

[11] Федеральный закон от 28.12.2013 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О негосударственных пенсионных фондах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[12] Федеральный закон от 28.12.2013 № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» // СПС «КонсультантПлюс».

[13] Федеральный закон от 03.10.2018 № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» // СПС «КонсультантПлюс».

[14] Федеральный закон от 28.12.2013 № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» // СПС «КонсультантПлюс».

[15] Федеральный закон от 10.07.2023 № 299-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

[16] Федеральный закон от 28.12.2022 № 555-ФЗ «О гарантировании прав участников негосударственных пенсионных фондов в рамках деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению» // СПС «КонсультантПлюс».

[17] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.10.2023 № 2958-р «Об утверждении Стратегии повышения финансовой грамотности и формирования финансовой культуры до 2030 года» // СПС «КонсультантПлюс».