Региональные инструменты привлечения инвестиций в сохранение объектов культурного наследия

Введение

Объекты культурного наследия (далее - ОКН) представляют собой сложный объект управления, сочетающий свойства недвижимого имущества и носителя нематериальных ценностей, что предопределяет особые ограничения на их использование и высокие риски для потенциальных инвесторов [9], ситуация усугубляется неоднозначностью их инвестиционной привлекательности [4]. Ключевым ориентиром развития сферы ОКН является Поручение Президента РФ от 30.03.2024 № Пр-616 о приведении к 2030 году не менее 1000 объектов культурного наследия в удовлетворительное состояние [24]. В рамках достижения данной цели утверждена программа «Сохранение объектов культурного наследия народов Российской Федерации на период 2025–2045 годов» [29], а также запущен проект по привлечению частных инвестиций в сферу исторической недвижимости «ПроНАСледие», инициированный Агентством стратегических инициатив.

Компаративный анализ научных исследований позволил определить, что проблема вовлечения объектов культурного наследия в экономический оборот рассматривается в нескольких ключевых направлениях. Первая группа исследований К.Р. Палий [23], М.К. Семакова [33], М.С. Егоровой и А.В. Казакова [8] посвящена высокой обремененности ОКН и связанными с ней рисками для собственников. Вторая группа работ В.Ю. Музычук [16], И.С. Кудимова [14], Р.М. Сиразетдинова [33], Т.В. Абанкиной и П.В. Деркачева [1], Д.В. Завьялова и др. [9] акцентирует внимание на экономических барьерах, в том числе высокой стоимости реставрации и длительных сроках окупаемости. Третья группа исследований М.В. Ольшанской [17], А.Н. Цацулина [36] посвящена кадровому дефициту в реставрационной сфере. Авторы отмечают острую нехватку квалифицированных реставраторов, связанную с отсутствием достаточного количества специализированных образовательных программ. Четвертая группа исследований, в частности работы В.И. Векленко, М.А. Алгафри и М.А. Мохаммада [5] и В.В. Тарновского [35], рассматривает культурное наследие как актив социально-экономического развития территорий при условии баланса между его сохранением и участием местного сообщества. Как отмечают Ю.С. Путрик и Е.В. Тюрина [28], объекты культурного наследия выступают базовым компонентом туристского ресурса территории. Несмотря на значительный объем научных работ по отдельным аспектам проблемы, комплексных исследований по адаптации успешных региональных практик к условиям конкретных субъектов Российской Федерации недостаточно. В связи с этим необходимо рассмотреть, как на практике организовано вовлечение ОКН в экономический оборот.

Цель исследования заключается в сравнительном анализе региональных практик привлечения частных инвестиций в сохранение объектов культурного наследия и обосновании направлений совершенствования системы поддержки инвесторов в Архангельской области.

Научная новизна исследования заключается в систематизации многоуровневой структуры нормативных правовых и стратегических документов, регулирующих вовлечение объектов культурного наследия в экономический оборот на федеральном и региональном уровнях. Обоснована необходимость формирования комплексной инфраструктуры сопровождения инвесторов в сфере исторической недвижимости для Архангельской области.

Основная часть

Методология исследования определяется его целью — сравнительным анализом региональных практик привлечения частных инвестиций в сохранение объектов культурного наследия и обоснованием направлений совершенствования системы поддержки инвесторов в Архангельской области. Исследование построено на системном подходе, предполагающем рассмотрение вовлечения ОКН в экономический оборот как многоуровневой системы, включающей нормативное правовое регулирование, организационно-экономические механизмы и региональные практики реализации. Сбор данных осуществлялся посредством анализа документов трех типов: нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, стратегические и программные документы, а также аналитические материалы и открытые данные органов государственной власти. Тип данных представлен вторичными качественными данными и количественными показателями.

Авторами выполнен контент-анализ нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях, рассмотрены практики регионов-лидеров и действующие меры поддержки инвесторов в Архангельской области. Структура нормативных правовых и стратегических документов, регулирующих механизмы вовлечения ОКН в экономический оборот, представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Структура нормативных правовых и стратегических документов, регулирующих вовлечение ОКН в экономический оборот

Источник: составлено авторами на основе [10 - 12, 20 - 22, 25 -27, 29, 30]

Рассмотрим документы стратегического планирования, закрепляющие приоритеты в сфере культурного наследия. Первым из них выступает Стратегия национальной безопасности РФ, где в рамках защиты традиционных ценностей, культуры и исторической памяти предусмотрена задача по сохранению материального и нематериального наследия [22]. К числу значимых документов также относится Стратегия государственной культурной политики [30]. В ней закреплен приоритет права общества на сохранение наследия над имущественными интересами физических и юридических лиц. Кроме этого, рассматриваемый документ нацелен на развитие волонтерской деятельности в сфере сохранения культурного наследия и на внедрение механизмов стимулирования, позволяющих привлекать частный капитал к реставрации и восстановлению ОКН.

На региональном уровне стратегический ориентир закреплен в Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2035 года [10]. В рамках приоритета «Сохранение и развитие человеческого капитала» выделена цель, согласно которой регион должен развиваться как центр культуры с богатым историческим наследием, в том числе за счет сохранения объектов культурного наследия. В данном стратегическом документе также представлен отдельный проект «Сохранение культурного наследия», риском отказа от которого является невосполнимая потеря ОКН и утрата исторической памяти. Целевой ориентир проекта – 40% ОКН в удовлетворительном состоянии. Также проект решает ряд задач, касающихся физического сохранения аварийных и руинированных объектов и упорядочения сведений о них.

Реализация обозначенных стратегических приоритетов осуществляется через систему программных документов. На федеральном уровне действует государственная программа «Развитие культуры», одной из целей которой является повышение уровня сохранности объектов культурного наследия [25]. В Архангельской области реализуется региональная программа «Культура Русского Севера». Программа нацелена на развитие культурного потенциала, в том числе за счет культурного наследия, и включает комплекс процессных мероприятий, связанных с сохранением ОКН региона. Реализацию программы обеспечивает Министерство культуры и туризма совместно с инспекцией по охране ОКН. Таким образом, стратегические приоритеты и программные ориентиры задают вектор государственной политики в сфере сохранения и вовлечения объектов культурного наследия в экономический оборот. Однако для практической реализации заявленных целей необходимо обратиться к нормативному правовому регулированию, которое устанавливает правовые механизмы, требования и процедуры в данной сфере.

Базовым документом в сфере сохранения и использования объектов культурного наследия выступает Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ. Предметом его регулирования выступают отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны ОКН. Ключевые положения закона затрагивают вопросы учета ОКН, определения их историко-культурной значимости, государственной охраны и финансирования мероприятий по сохранению. Также закон закрепляет распределение полномочий между органами государственной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Нормы конституционного уровня в рассматриваемой сфере содержатся в статье 44 Конституции Российской Федерации. Часть 3 данной статьи закрепляет за каждым гражданином обязанность беречь историческое и культурное наследие, включая памятники истории и культуры [13]. Вместе с тем, как отмечают Д.В. Спиридонов и Г.А. Горячев [34], 73-ФЗ имеет недостатки, порождающие коллизии с Градостроительным кодексом РФ и создающие административные барьеры для инвесторов, а также, по мнению Ю.М. Бердюгиной [3], неопределенность критериев выявления ОКН.

Еще одним значимым актом в рассматриваемой сфере выступают Основы законодательства Российской Федерации о культуре [18], раздел IV которого охватывает вопросы национального культурного достояния и наследия народов России. Статья 25 закрепляет порядок определения состава культурного достояния Правительством РФ по представлению субъектов РФ и особый режим его охраны и использования. Для целей настоящего исследования важно, что ОКН могут принадлежать субъектам РФ и муниципальным образованиям независимо от их историко-культурной категории.

Положения о сохранении исторического и культурного наследия и его использовании для воспитания и образования закреплены Указом Президента [20]. Задачи, предусмотренные разделом VI документа, включают совершенствование охраны ОКН, применение их в образовательном процессе, сохранение исторической среды городов и поселений, а также развитие культурно-познавательного туризма. Еще одним документом в рассматриваемой сфере является Указ Президента о традиционных ценностях [21]. Ключевые задачи документа связаны с поддержкой общественных проектов в сфере сохранения историко-культурного наследия народов России, а также охраной ОКН и обеспечением доступа к ним как к среде, формирующей историческое самосознание.

На региональном уровне отношения в сфере объектов культурного наследия регулируются областным законом № 132-10-ОЗ [12]. Документ закрепляет полномочия региональных органов власти и регионального органа охраны ОКН. Кроме того, он регламентирует финансовое обеспечение сохранных мероприятий, включая внебюджетные источники, и устанавливает льготы для лиц, финансирующих сохранение региональных ОКН. Сферу культуры на региональном уровне регулирует Закон Архангельской области от 21.01.1999 № 108-20-ОЗ [11]. Статья 5 относит к принципам государственной политики сохранение культурного наследия Архангельской области в интересах будущих поколений.

Таким образом, проведенный анализ стратегических приоритетов и нормативного правового регулирования в сфере сохранения и вовлечения ОКН в экономический оборот позволяет сделать вывод о наличии сформированной многоуровневой системы документов. Тема культуры и объектов культурного наследия поднимается в Российской Федерации уже давно, однако в последние годы ей стало уделяться значительно больше внимания. В условиях геополитических вызовов и внешнего культурного давления государство акцентирует внимание на защите культурного суверенитета, традиционных ценностей и исторической памяти, что находит отражение в принимаемых стратегических и нормативных документах.

Вместе с тем эффективность данной системы зависит от того, как реализуются заложенные меры поддержки по вовлечению в конкретных регионах. Согласно аналитическому докладу Агентства стратегических инициатив, по состоянию на 2024 год доля объектов культурного наследия, охваченных мерами государственной поддержки, в целом по Российской Федерации не превышает 1% от общего фонда памятников истории и культуры. Лучшими региональными практиками признаны Нижегородская и Калининградская области, сформировавшие наиболее системные подходы к вовлечению ОКН в экономический оборот. В Нижегородской области с 2021 года действует специализированное агентство АСИРИС, которое выполняет функции «единого окна» для инвесторов и обеспечивает полное сопровождение проекта на всех этапах: от подбора объекта до его ввода в эксплуатацию. Регион предоставляет широкий набор мер поддержки: субсидирование затрат на реставрацию (до 70%), льготную аренду объектов в неудовлетворительном состоянии по ставке 1 руб / м², налоговые льготы по трем видам налогов, а также льготные займы. Помимо финансовых инструментов, реализуются нефинансовые меры: онлайн-каталог исторической недвижимости с 3D-моделями, образовательные проекты «Школа реставрации» и «Лидеры наследия», а также клуб владельцев исторической недвижимости, объединяющий инвесторов и собственников ОКН для обмена опытом. Результатом системного подхода стал высокий инвестиционный спрос, так среднее превышение итоговой цены продажи ОКН над начальной на аукционах в Нижнем Новгороде достигает 77%, что свидетельствует о доверии инвесторов к региональной системе поддержки. Успех данного подхода получил официальное признание на федеральном уровне, Министерство культуры Российской Федерации и АО «ДОМ.РФ» рекомендовали нижегородские практики для внедрения в других субъектах страны.

В Калининградской области одним из ключевых инструментов поддержки выступает программа льготного финансирования, которая была запущена одной из первых в стране в 2020 году. В рамках этой программы инвесторам предоставляются целевые займы до 500 миллионов рублей по ставке 0% годовых на срок до 15 лет с отсрочкой погашения основного долга на 10 лет. Общий объем финансовой поддержки на одного заявителя не может превышать 1 миллиард рублей. На сегодняшний день в рамках программы реализуется 18 проектов на общую сумму 4,02 миллиарда рублей. Кроме того, с 2021 года регион выделяет субсидии на капитальный ремонт многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, ежегодно ремонтируется порядка 500 домов, при этом 1,1 миллиарда рублей из 2 миллиардов составляют средства областного бюджета. В регионе также действует «единое окно» для инвестора и представлены налоговые льготы [2].

В отличие от рассмотренных регионов, в Архангельской области набор действующих мер поддержки инвесторов в сфере ОКН значительно уже и ограничен двумя основными инструментами. К ним относятся предоставление объектов культурного наследия в аренду на льготных условиях, а также механизм льготного кредитования ДОМ.РФ.

Для объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в Архангельской области действует механизм, установленный постановлением Правительства региона от 19 июня 2013 года № 274-пп [27]. Данный порядок ориентирован на арендаторов, которые уже используют объект и вложили собственные средства в его сохранение. Льготная арендная плата предоставляется по заявительному принципу. Арендатор обращается в инспекцию по охране ОКН с заявлением и пакетом документов, включающим охранное обязательство, копию договора на проведение работ, сметно-финансовые расчеты с положительным заключением экспертизы о достоверности определения сметной стоимости, а также документы, подтверждающие оплату работ. Инспекция проверяет представленные документы, оценивает объем и качество выполненных работ, после чего при отсутствии оснований для отказа выдает положительное заключение. На основании данного заключения арендодатель подготавливает дополнительное соглашение к договору аренды, которое после подписания арендатором согласовывается с министерством имущественных отношений Архангельской области. Льготная арендная плата устанавливается со дня вступления в силу дополнительного соглашения и действует в пределах срока договора аренды.

Для объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, применяется конкурентный механизм, закрепленный постановлением Правительства Архангельской области от 17 июля 2018 года № 323-пп [26]. Его цель заключается в вовлечении в оборот неиспользуемых объектов, требующих значительных инвестиций на реставрацию. Аренда предоставляется исключительно по результатам аукциона, начальная цена арендной платы составляет 1 руб. / м² в год. При этом победитель аукциона обязан выполнить работы по сохранению объекта в срок до 7 лет, включая не более 2 лет на подготовку и согласование проектной документации. Для обеспечения исполнения обязательств арендатор вносит задаток в размере 55% от рыночной стоимости годовой арендной платы, а также предоставляет независимую банковскую гарантию в размере не менее 35% от стоимости работ. Срок договора аренды может достигать 49 лет. После выполнения всех работ арендная плата сохраняется в размере 1 руб. / м². В случае нарушения обязательств задаток не возвращается, а арендатор не вправе требовать компенсации за неотделимые улучшения. Данный механизм направлен на привлечение добросовестных инвесторов, готовых к долгосрочным вложениям в восстановление объектов, и предусматривает строгий контроль за соблюдением сроков и качества работ. При этом анализ муниципальной практики показывает, что решения о предоставлении объектов культурного наследия в льготную аренду на соответствующем уровне приняты лишь в трех муниципальных образованиях Архангельской области. К их числу относятся городской округ «Город Архангельск», муниципальный округ «Город Северодвинск», а также Каргопольский муниципальный округ. Таким образом, в большинстве муниципальных образований Архангельской области механизм льготной аренды объектов культурного наследия на муниципальном уровне отсутствует, что ограничивает привлечение инвесторов к сохранению объектов, находящихся в муниципальной собственности. Потенциальные инвесторы не имеют правовых оснований для получения льгот, а ОКН муниципального значения остаются в неудовлетворительном состоянии без перспектив восстановления. Отмечается, что в России лишь в единичных муниципалитетах созданы органы охраны ОКН, а средства на сохранение объектов муниципального значения в местных бюджетах крайне ограничены [4, 7, 15].

Второй мерой поддержки, применяемой на территории Архангельской области, является льготное кредитование через банк ДОМ.РФ. Программа нацелена на сохранение объектов культурного наследия, числящихся в едином государственном реестре и находящихся в неудовлетворительном состоянии. Льготная ставка составляет не более 9%. Для объектов, которые приспосабливаются под гостиницы категории не менее «три звезды» (площадью от 500 кв. м и номерным фондом от 10 номеров), ставка снижается до 6%. Сумма кредита начинается от 0,5 миллиона рублей. Минимальное участие собственными средствами инвестора составляет 10% от стоимости проекта. Срок действия льготной ставки не может превышать 8,5 лет. Кредитные средства используются исключительно на реставрацию и приспособление объектов для современного использования. Программа распространяется на объекты любого значения (федерального, регионального, муниципального), за исключением объектов религиозного назначения и многоквартирных домов с несколькими правообладателями. Важной особенностью программы выступает установление предельных сроков как для предоставления отчетности, так и для действия льготного периода, который ограничен декабрем 2032 года.

Платформа «Наследие.ДОМ.РФ» на сегодняшний день выступает каталогом ОКН. Из 1998 объектов, расположенных на территории Архангельской области и включенных в единый государственный реестр, на данной платформе размещено лишь 47 объектов. Важность качественной работы таких платформ подтверждена в исследовании В.П. Грахова [6], а также О.В. Сагиновой [31], отмечающих, что информационные ресурсы об ОКН способствуют их популяризации и привлечению частных инвестиций.

Заключение

Архангельская область заметно отстает от регионов-лидеров по вовлечению объектов культурного наследия в экономический оборот. Одной из причин выступает дефицит регионального бюджета, не позволяющий вводить дополнительные финансовые инструменты поддержки инвесторов, такие как субсидирование затрат на реставрацию или налоговые льготы. Наряду с этим в регионе отсутствуют и нефинансовые меры, а именно консультационное сопровождение инвесторов, информационная поддержка, образовательные проекты, формирование сообщества владельцев ОКН. Ключевая задача для региона состоит в том, чтобы выстроить системную работу с инвестором на всех этапах реализации проекта, параллельно развивая инфраструктуру поддержки в сфере исторической недвижимости.

Проведенный анализ позволил систематизировать структуру нормативных правовых и стратегических документов, регулирующих вовлечение ОКН в экономический оборот на федеральном и региональном уровнях. Наиболее системные практики выявлены в Нижегородской и Калининградской областях. В Архангельской области меры поддержки ограничены льготной арендой и федеральным механизмом льготного кредитования. При этом механизмы льготной аренды распространены недостаточно, а региональные ОКН слабо представлены на цифровой платформе «Наследие.ДОМ.РФ».

Сделанные выводы обосновывают необходимость формирования в Архангельской области комплексной инфраструктуры сопровождения инвесторов в сфере исторической недвижимости. Приоритетными направлениями являются развитие консультационной и информационной поддержки, расширение муниципальных механизмов льготной аренды, цифровизация сведений об ОКН и адаптация успешных нефинансовых региональных практик.

Результаты исследования могут быть применены органами государственной власти и местного самоуправления при формировании комплексной инфраструктуры сопровождения инвесторов в сфере исторической недвижимости, разработке региональных и муниципальных мер поддержки.

Благодарности

Сметанину Александру Николаевичу, министру имущественных отношений Архангельской области.

Работа выполнена в рамках темы ФНИР «Адаптация арктических социо-эколого-экономических систем к условиям динамично меняющейся среды как основа повышения инвестиционной привлекательности регионов российской Арктики», № 125021902573-9.