Оценка результативности геоселективной региональной политики Российской Федерации

Введение

В теории государственного регулирования пространственного развития известны две модели региональной политики: модель «равенства» и модель «эффективности» [29]. В случае применения модели «равенства» объектами селективной (избирательной) региональной политики выступают проблемные регионы, в случае применения модели «эффективности» – развитые регионы страны («полюса роста»). Однако, государственными стратегическими документами пространственного развития Российской Федерации [16,22] определено, что на современном этапе объектами региональной политики выступают геостратегические территории, что указывает на отставание теории государственного регулирования пространственного развития от практики и необходимость разработки научно-методологических положений селективной региональной политики, объектами которой являются геостратегические территории страны.

На основе анализа нормативных документов [16,22] и научной литературы [6,7,9,12,13] нами сформулировано определение геостратегической территории – это исторически сложившееся или целенаправленно формируемое пространственное образование в границах РФ, которое в силу своего положения (геополитического, приграничного, приморского, арктического), ресурсного потенциала или этнокультурной специфики выполняет системообразующие функции в обеспечении национальной безопасности, территориальной целостности и геополитического влияния страны [23]. Данное понимание термина «геостратегическая территория» указывает на необходимость применения особых механизмов государственного регулирования, учитывающих повышенные издержки хозяйствования и необходимость опережающего развития.

В рамках развития теории государственного регулирования пространственного развития особую актуальность приобретает задача оценки результативности мер региональной политики, объектами которой являются геостратегические территории, так как её решение позволит проводить мониторинг реализации и прогнозировать ожидаемые последствия избирательного воздействия государства на социально-экономическое развитие геостратегических территорий.

Цель данной статьи – разработать методический инструментарий для оценки результативности мер селективной региональной политики, объектами которой выступают геостратегические территории и апробировать его на примере Дальневосточного федерального округа.

Разработка теоретико-методологических положений геоселективной региональной политики

Селективная региональная политика избирательно воздействует на развитие регионов и формируется исходя из общественных целей и приоритетов, обозначенных в стратегических документах пространственного развития страны [31]. Учитывая современный опыт реализации региональной политики Российской Федерации, с целью развития теоретико-методологических положений государственной политики пространственного развития нами доработана типология селективной региональной политики в зависимости от целей пространственного развития государства [24] путём выделения нового типа селективной региональной политики – геоселективная региональная политика, объектами которой выступают геостратегические территории страны (рис.1).

Рисунок 1 – Типология селективной региональной политики государства

Разработано автором

Целью выравнивающей селективной региональной политики является сглаживание межрегиональных различий путём избирательного воздействия на проблемные регионы. В большинстве стран в качестве объектов пространственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического развития регионов, выделяется, как минимум, три типа регионов: депрессивные промышленные регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселённые городские ареалы. Выравнивающая региональная политика представляет собой политику выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны (табл.1).

Поляризующая политика направлена на стимулирование регионов, имеющих наибольший экономический потенциал развития с целью максимизации национального дохода.

Таблица 1

Характеристика типов селективной региональной политики государства

Специфическими методологическими принципами формирования селективной региональной политики, объектами которой выступают геостратегические территории страны – геоселективной политики, являются:

принцип сохранения территориальной целостности – связан с пониманием территориального пространства страны как экономической системы: содержание этого принципа заключается в том, что селективная региональная политика направлена развитие межрегиональной интеграции, т.е. на сближение и сращивание региональных хозяйств в единую целостную систему;

принцип обеспечения национальной безопасности – означает, что селективная региональная политика направлена на создание условий для достижения устойчивого экономического роста в геостратегических регионах, выполняющих системообразующие функции в обеспечении национальной безопасности.

Опираясь на методологические принципы избирательного воздействия государства на региональное развитие, нами сформулировано определение геоселективной региональной политики как избирательного воздействия органов государственного управления посредством стимулирования экономической деятельности и повышения качества жизни на геостратегических территориях страны с целью обеспечения её национальной безопасности и территориальной целостности.

Методами и инструментами геоселективной региональной политики выступают: государственные программы регионального развития, государственное инвестирование строительства инфраструктурных объектов, создание территорий опережающего социально-экономического развития, меры миграционной политики и др.

Разработка методического подхода к оценке результативности мер геоселективной региональной политики

Анализ научных работ отечественных и зарубежных ученых [29,30,31,32] показал, что отсутствуют методические подходы к оценке результативности государственной политики пространственного развития, объектами которой являются геостратегические территории страны.

В работе представлен методический подход к оценке результативности мер геоселективной региональной политики, основанный на построении матрицы критериальных характеристик для геостратегических территорий и их оценке в динамике. При построении матрицы мы учитывали, что геостратегические территории РФ характеризуются особыми условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности, к ним относятся:

· эксклавное и приграничное положение (Калининградская область, Крым, приграничные субъекты);

· суровые природно-климатические условия (Арктика, Дальний Восток, Северный Кавказ);

· повышенная уязвимость к внешним угрозам и необходимость обеспечения национальной безопасности;

· удалённость и низкая транспортная доступность большинства геостратегических территорий.

Матрица построена по проблемно-целевому принципу: каждый блок критериев привязан к ключевым вызовам геостратегических территорий (эксклавность, приграничность) и позволяет оценить результативность мер государственной региональной политики (табл. 2).

Таблица 2

Матрица критериальных характеристик социально-экономического развития геостратегических территорий

В основе критериев Блока «Экономическая устойчивость и диверсификация» лежит воспроизводственный подход к анализу региональных экономических систем. Согласно научным работам [2,8,11] потенциал развития региона должна включать общие критерии, характеризующие «величину и качество ресурсов и результатов деятельности системы», а также «динамику роста и развития». Выбранные индикаторы (темп роста ВРП, доля обрабатывающих производств, объем инвестиций) отражают ключевые аспекты воспроизводственного подхода. Особое значение имеет диверсификация (индикатор 1.2) в условиях геостратегических территорий, для которых характерна моноспециализация, что обосновано необходимостью снижения уязвимости перед внешними экономическими шоками. Инвестиционная активность (индикатор 1,3) рассматривается как важнейший драйвер экономического роста [28].

Теоретической основой Блока 2 «Уровень и качество жизни населения» является смещение акцента в оценке регионального развития с экономических показателей на человекоцентричный подход. Современные исследования подчёркивают, что качество жизни населения должно служить базисом для оценки социально-экономического развития [3,25,26], что предполагает анализ доходов, бедности, занятости.

Ключевым индикатором для геостратегических территорий является сальдо миграции. Его включение обосновано тем, что миграционная привлекательность выступает интегральным показателем качества жизни и экономических возможностей территории. Перелом негативного миграционного тренда (смена убыли на прирост) рассматривается в научной литературе как один из главных критериев результативности государственной политики на таких территориях [30].

Блок «Транспортная доступность и связность» базируется на теоретических и методических разработках в области оценки транспортной доступности и пространственной связанности территорий. В научной литературе подчёркивается, что транспортная инфраструктура является важнейшей составляющей публичного капитала, снижающей издержки перемещения и «сближающей» границы рынков [10,17]. Для геостратегических территорий, занимающих значительную часть площади страны (особенно северные и дальневосточные территории), проблема транспортной доступности стоит особенно остро. В работах, посвящённых северным регионам, отмечается, что существующие методики не всегда учитывают их специфику (сезонность, многозвенность доставок), что требует разработки специальных инструментов оценки [5].

Индикаторы блока (плотность дорожной сети, объём финансирования) отражают различные аспекты этой оценки: от физической обеспеченности инфраструктурой до качества её содержания и финансовых вложений в её развитие. Оценка на основе физических показателей (протяжённость, плотность) и финансовых показателей (объём инвестиций) является общепринятой в мировой и российской практике [10,17].

Демографическая устойчивость является неотъемлемым условием долгосрочного развития любой территории. Для геостратегических регионов, многие из которых характеризуются низкой плотностью населения и его оттоком, показатели Блока «Демографическая устойчивость» приобретают критическое значение. В научной литературе к числу ключевых факторов, влияющих на уровень социально-экономического развития регионов, относят рождаемость, смертность и продолжительность жизни. Выбранные индикаторы Блока «Демографическая устойчивость» (коэффициент естественного прироста, доля населения трудоспособного возраста, коэффициент миграционного прироста) позволяют комплексно оценить демографическую ситуацию Особый акцент на миграционной составляющей обоснован тем, что для многих геостратегических территорий (в частности, Дальнего Востока) именно миграционный отток является одним из главных «больших вызовов» развития [3,14,25,27].

Все индикаторы матрицы нацелены на оценку результативности мер государственной региональной политики, что соответствует задачам мониторинга, определённым в Стратегии пространственного развития РФ до 2030 года с прогнозом до 2036 [22]. Как отмечается в исследованиях, анализ реализации стратегий показывает, что принятые меры оказывают существенное влияние, однако их эффективность требует постоянной верификации через систему объективных показателей [15].

Предложенная матрица критериальных характеристик представляет собой научно обоснованный инструмент, позволяющий оценить:

· результативность мер государственной поддержки геостратегических территорий (объём трансфертов, инвестиции, развитие инфраструктуры);

· динамику социально-экономического развития геостратегических территорий (рост ВРП, доходы населения, занятость);

· влияние на межрегиональную дифференциацию (сравнение с общероссийскими показателями).

Разработанная матрица критериальных характеристик опирается на фундаментальные положения современной теории региональной экономики и государственного управления. Её научная обоснованность обеспечивается синтезом нескольких теоретических подходов: теории селективной региональной политики, системного подхода к оценке регионального развития, концепции «качества жизни» и методологии оценки пространственной (транспортной) доступности.

Развитие геостратегических территорий является приоритетом с 2019 года [16], что позволяет апробировать предложенный подход к оценке результативности мер геоселективной региональной политики, начиная с 2020 года.

На основе разработанной матрицы критериальных характеристик и доступных статистических данных официальной статистики проведена оценка результативности мер государственной поддержки геостратегических территорий Дальневосточного федерального округа (ДФО).

Данные официальной статистики об индексах физического объема ВРП указывают, что в период 2020 – 2023 гг. темпы роста ВРП ДФО (индикатор 1.1) незначительно превышали среднероссийские показатели (табл. 3).

Таблица 3

Темпы роста ВРП ДФО и РФ за 2020–2023 гг.

В 2025 году по данным Востокгосплана за период 2020-2025 гг. «ВРП субъектов ДФО вырос более чем на 25% в целом по округу» [4], что свидетельствует о положительной динамике развития дальневосточных территорий.

Доля обрабатывающих производств в структуре ВРП (индикатор 1.2) ДФО о невысока (табл. 4), экономический рост ДФО традиционно опирается на добычу ресурсов, транспортно-логистический комплекс и крупные инвестиционные проекты.

Таблица 4

Доля обрабатывающих производств в структуре ВРП ДФО и РФ за 2020 – 2023 гг., %

Однако, можно отметить положительную тенденцию: в 2025 года объём отгруженных товаров обрабатывающих производств в целом ДФО к 2024 году составил 127% (по РФ – 105,1%), все дальневосточные территории показали превышение среднероссийского показателя по данному показателю.

Таблица 5

Объем отгруженных товаров обрабатывающих производств в ДФО в 2025 году, в действующих ценах

Cоставлено по данным Росстата [Электронный ресурс]. – URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11109/document/13260

Также в ДФО отмечается положительная динамика индекса физического объема инвестиций в основной капитал (п.1.3 блок 1)), что свидетельствует о реализации крупных инфраструктурных проектов, поддержанных государственными механизмами (территории опережающего развития (ТОР), режим Свободный порт Владивосток (СПВ)), и указывает на высокую устойчивость экономики дальневосточных территорий к внешним шокам (табл. 6).

Таблица 6

Индекс физического объема инвестиций в основной капитал в ДФО и РФ в период 2020 – 2024 гг., (в % к предыдущему году)

Таким образом, по Блоку 1 «Экономическая устойчивость и диверсификация» можно отметить высокую результативность геоселективной региональной политики в отношении дальневосточных территорий, что обусловлено положительной динамикой анализируемых показателей: темпы роста ВРП, доля обрабатывающих производств в структуре ВРП, индекс физического объема инвестиций в основной капитал.

Соотношение среднедушевых денежных доходов населения с величиной прожиточного минимума (индикатор 2.1) является ключевым статистическим показателем, который даёт комплексную оценку уровня жизни граждан, их способности удовлетворять базовые потребности и даёт ориентир для социальной политики. В целом по регионам Дальневосточного федерального округа наблюдается положительная динамика соотношения среднедушевых денежных доходов с величиной прожиточного минимума (табл. 7), однако обращает внимание, значительная межрегиональная дифференциация по данному показателю, что указывает на глубокие межрегиональные диспропорции в уровне жизни. Так, разрыв между лидером Сахалинской областью (489,1%) и аутсайдером – Еврейской автономной областью (217,4%) в 2025 году составил 2,25 раза.

Таблица 7

Соотношение среднедушевых доходов населения с величиной прожиточного минимума в дальневосточных регионах и РФ

за период 2021 – 2025 гг.

Cоставлено по данным Росстата [Электронный ресурс]. – URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13397

Республика Бурятия и Еврейская автономная область демонстрируют не только низкие абсолютные значения, но и минимальную положительную динамику, что указывает на высокую уязвимость населения этих регионов к экономическим колебаниям.

По показателю, характеризующему уровень бедности – численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (индикатор 2.2) в ДФО отмечается общероссийская положительная динамика: устойчиво снижается уровень бедности (таб.8). Данная тенденция является результатом экономического роста, а также адресных социальных инструментов (дальневосточная ипотека, субсидии, повышение МРОТ).

Таблица 8

Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, в % от общей численности населения

Cоставлено по данным Росстата [Электронный ресурс]. – URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13723

Данные таблиц 7 и 8 полностью коррелируют: регионы с высоким соотношением соотношения среднедушевых доходов с величиной прожиточного минимума (Сахалинская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ) имеют самую низкую долю бедных, и наоборот: в Еврейской автономной области соотношение доходов было самым низким (217,4% в 2025 г.), а доля бедных – самой высокой (12,2%), что подтверждает взаимосвязь обоих индикаторов и надёжность статистической картины.

Уровень безработицы (индикатор 2.3) также отражает взаимосвязь с исследованными выше показателями блока 2 «Уровень и качество жизни населения» (табл. 9).

Таблица 9

Уровень безработицы (по методологии МОТ) период 2021 – 2025 гг., в %

Дальневосточные регионы с низким уровнем безработицы (Хабаровский край, Камчатский край, Чукотская автономная область) имеют высокие доходы и низкий уровень безработицы, и, соответственно, а регионы с высоким уровнем безработицы (Республика Бурятия, Забайкальский край, республика Саха (Якутия)) одновременно показывают высокий уровень бедности и низкое соотношение доходов среднедушевых доходов к величине прожиточного минимума.

Исключением является Еврейская автономная область, где безработица резко снизилась к 2024 году, но уровень бедности остаётся высоким (12,2% в 2025 г.). Это указывает, что снижение безработицы не всегда мгновенно трансформируется в рост реальных доходов из-за низкой заработной платы или неполной занятости.

В целом, можно сделать вывод о том, что рынок труда дальневосточных регионов за 2021-2024 гг. кардинально улучшается, но сохраняется выраженная межрегиональная дифференциация.

Таким образом, можно сделать вывод о высокой результативности геоселективной региональной политике в части влияния на уровень и качество жизни, на что указывает положительная динамика роста реальных доходов, снижения бедности и безработицы. Однако, следует отметить, необходимость принятия мер для снижения межрегиональных различий по показателям доходов.

Развитие транспортной инфраструктуры в ДФО является приоритетной задачей селективной региональной политики РФ, так как она способствует не только экономическому росту самого региона, но и укреплению позиций России на мировой арене, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР).

Плотность автомобильных дорог в ДФО (индикатор 3.1) значительно отстаёт от среднероссийского уровня и практически не меняется на протяжении анализируемого периода (табл. 10). Это указывает на то, что в ДФО автомобильные дороги строятся крайне медленно, и существующая сеть не расширяется. Это создаёт серьёзные ограничения для развития новых инвестиционных проектов, особенно в ресурсодобывающих районах, где требуется вывоз тяжёлых грузов.

Таблица 10

Плотность автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в ДФО и РФ, (км дорог на 1000 км² территории)

Приморский край (93–94 км/1000 км²) – безусловный лидер ДФО, в 1,4 раза превышающий среднероссийский уровень, это объясняется приграничным положением, наличием крупных портов (Владивосток), развитой логистикой и относительно высокой плотностью населения в южной части края. Еврейская автономная область (67–71 км) – занимает второе место, что связано с компактной территорией и исторически сложившейся сетью дорог в аграрной зоне.

Небольшое отставание ДФО от РФ по показателю доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям (индикатор 3.2), указывает то, что регион остается Дальний Восток пока остается зоной с чуть более худшим качеством дорог, чем в среднем по стране (табл. 11).

Таблица 11

Доля автомобильных дорог регионального значения, соответствующих нормативным требованиям, % на конец года

Составлено по данным ЕМИСС [Электронный ресурс]. – URL https://www.fedstat.ru/indicator/61587.

Во всех дальневосточных регионах отмечается повышение качества автомобильных дорог за период 2021 – 2024 гг., лидером является Хабаровский край (+4,44 п.п. за 4 года). Также можно отметить межрегиональную дифференциацию Разрыв между лучшим (Чукотский автономный округ ~70%) и худшим (Магаданская область ~37%) регионом составляет почти 2 раза, что указывает об отсутствии единой «дальневосточной» политики по развитию транспортной инфраструктуры.

Для оценки объема финансирования транспортных проектов (индикатор 3.3) мы опирались на исследование Бардаль А.Б., которая отмечает, что за период 2000 –2024 гг. в ДФО зафиксирован самый большой среди федеральных округов рост инвестиций в транспорт (в 48,7 раз). Инвестиционная динамика определялась крупными транспортными стройками разных лет: реконструкцией линии на Советскую Гавань и вторым Кузнецовским тоннелем (с 2006 г.), объектами АТЭС‑2012 и аэропортовой модернизацией (с 2019 г.). С 2017 года финансирование Восточного полигона неуклонно растёт; в 2024 году оно превысило 336 млрд руб. [1].

В разрезе дальневосточных субъектов РФ самый большой объем общих накопленных инвестиций за 2000 – 2024 гг. зафиксирован для Республики Саха (Якутия) – 1573,1 млрд руб., Амурской области – 1412,4 млрд руб. и Хабаровского края – 1153,9 млрд руб.

Анализ показателей блока 3 «Транспортная доступность и связность» указывает на умеренно высокую результативность геоселективной региональной политики, что обусловлено высокими темпами и объемами инвестиций в транспортные проекты при сохранении низкой плотности дорожной сети.

Демографическая устойчивость является неотъемлемым условием долгосрочного развития геостратегических территорий (блок 4). В ДФО за период с 2010 по 2023 год наблюдается снижение численности на 6% (табл. 12).

Таблица 12 – Динамика численности населения ДФО за период 2010-2024 гг. тыс. чел

Cоставлено по данным Росстата [Электронный ресурс]. – URL: https://rosstat.gov.ru/folder/12781

Из 11 дальневосточных субъектов РФ только в 2 регионах наблюдается незначительный прирост численности населения. Это Республики Саха (Якутия) и Бурятия. Во всех остальных дальневосточных регионах отмечено снижение численности населения, наибольшее снижение – в Еврейской автономной области (17,3%).

В 2025 году ДФО имеет положительный миграционный прирост (+24 222 человека), но из-за высокой естественной убыли ( – 30 288) общий итог остается отрицательным (табл. 13).

Таблица 13

Оценка численности постоянного населения по регионам ДФО

в 2024 – 2025 г., чел.

Cоставлено по данным Росстата [Электронный ресурс]. – URL: https://rosstat.gov.ru/folder/12781

Только три субъекта показывают положительную динамику численности:

1. Республика Саха (Якутия) (+4 897 чел.): рост обеспечен как естественным приростом (+2 529 чел.), так и миграцией (+2 368 чел.). Это единственный крупный регион ДФО, где сохраняется расширенное воспроизводство населения (рождаемость выше смертности).

2. Амурская область (+2 963 чел.): рост полностью обеспечен мощным миграционным притоком (+7 085 чел.), который перекрывает естественную убыль ( – 4 122 чел.).

3. Магаданская область (+1 157 чел.): рост исключительно миграционный (+1 850 чел.) при естественной убыли ( – 693 чел.).

Следует отметить, что во всех регионах ДФО как и в России в целом наблюдается устойчивый тренд к повышению доли трудоспособного населения (индикатор 4.2): в РФ с 56,2% до 58,0%, в ДФО с 57,8% до 59,6% (табл. 14). Этот рост связан с входом в трудоспособный возраст многочисленных поколений 2000‑х годов, а также с повышением пенсионного возраста, которое временно «консервирует» часть граждан в категории трудоспособных.

Таблица 14

Доля населения трудоспособного возраста в ДФО и РФ, %

По показателю доля трудоспособного населения все дальневосточные территории опережают среднероссийский уровень, это означает, что в ДФО относительная нагрузка на работающее население (детьми и пенсионерами) ниже, чем в среднем по стране.

В целом по показателям блока 4 «Демографическая устойчивость» можно сделать вывод о низкой результативности геоселективной региональной политики, так как в большинстве дальневосточных территорий сохраняется естественная убыль населения и миграционный отток, что требует усиление мер демографической политики.

Заключение

В результате исследования дополнены теоретико-методологические положения селективной региональной политики государства, в части обоснование новой типа селективной региональной политики – геоселективной региональной политики и методического подхода к оценке её результативности.

Разработана матрица критериальных характеристик социально-экономического развития геостратегических территорий (система критериев и индикаторов, учитывающих их специфические условия жизнедеятельности и хозяйствования), позволяющая оценить результативность мер региональной политики, объектами которой являются геостратегические территории;

Апробация предложенного методического подхода к оценке результативности мер геоселективной региональной политики на примере ДФО позволила получить следующие выводы:

- экономический рост геостратегических территорий ДФО опережает среднероссийские показатели по ВРП, объему инвестиций;

- впервые за многие годы зафиксирован приток населения (+ 24 тыс. человек), что свидетельствует о повышении привлекательности территорий;

- транспортная связность улучшается за счёт модернизации Восточного полигона и развития опорной дорожной сети, однако остаётся зоной дальнейшего роста.

С целью корректировки мер региональной политики развития геостратегических территорий ДФО необходимо: усиление мер по снижению естественной убыли населения (поддержка рождаемости, улучшение системы здравоохранения); углубление диверсификации экономики (развитие обрабатывающих высокотехнологичных производств); дальнейшее наращивание темпов дорожного строительства для достижения среднероссийских показателей плотности дорожной сети.