Формирование сетевой конфигурации управления жилищно-коммунальными услугами в новых субъектах Российской Федерации на материале Донецкой Народной Республики

Введение

Восстановление жилищно-коммунального хозяйства новых субъектов Российской Федерации сопровождается формированием отраслевых институтов практически заново. В отличие от регионов с исторически сложившейся конфигурацией участников, где управленческая структура складывалась десятилетиями и лишь корректировалась реформами, здесь состав субъектов, распределение полномочий и связи между ними устанавливаются в сжатые сроки и в значительной части — прямым решением. Это обстоятельство создаёт редкую исследовательскую ситуацию: конфигурацию можно наблюдать не в статике, а в процессе формирования.

Практическая значимость такого наблюдения определяется тем, что решения, принимаемые на стадии формирования, закрепляются надолго. Организационная структура отрасли обладает высокой инерцией: однажды созданный оператор, распределение полномочий между уровнями и сложившиеся каналы взаимодействия сохраняются существенно дольше, чем действуют породившие их обстоятельства. Соответственно ошибки, допущенные при проектировании конфигурации, обнаруживаются через годы, когда их исправление требует несопоставимо больших усилий.

Цель настоящей статьи — выполнить картирование субъектов и связей в сфере жилищно-коммунальных услуг Донецкой Народной Республики, построить сетевую конфигурацию отрасли для последовательных этапов её формирования, рассчитать структурные характеристики каждой конфигурации и сопоставить их с характеристиками типовой конфигурации субъекта Российской Федерации. Задача состоит в том, чтобы установить, формируется ли в новых субъектах сетевая конструкция управления либо конфигурация развивается по иной траектории.

Работа опирается на открытые источники: нормативные правовые акты Российской Федерации и Донецкой Народной Республики, официальные материалы Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики, сообщения Правительства Российской Федерации и Фонда развития территорий, сведения о деятельности отраслевых предприятий. Там, где открытые данные отсутствуют, применяется моделирование с явным указанием принятых допущений.

Теоретические основания и метод

Возможность рассматривать отрасль как совокупность взаимодействующих центров решений впервые обоснована в работе В. Острома, Ч. Тибу и Р. Уоррена 1961 года, написанной против господствовавшей тогда установки на укрупнение управления городскими агломерациями [20]. Авторы утверждали, что множество формально независимых центров не образует беспорядка: они координируются конкуренцией, договором и кооперацией, а их взаимодействие складывается в связную систему предоставления услуг. Тезис был полемическим — он отрицал презумпцию, согласно которой раздробленность есть организационный дефект, подлежащий устранению консолидацией. Заметим, однако, что авторы не утверждали превосходства полицентричности при любых обстоятельствах; речь шла о её работоспособности при наличии координационных механизмов. Это существенно меняет исследовательский вопрос применительно к новым субъектам, где произошло именно то укрупнение, против которого возражали авторы: спрашивать следует не о том, что лучше — централизация или полицентричность, — а о том, какие координационные механизмы отсутствуют и потому оказались замещены единым оператором.

Тремя десятилетиями позже Э. Остром перенесла эту линию на управление общими ресурсами, но пошла иным путём — вывела условия устойчивости самоуправляемых режимов не теоретически, а из эмпирического материала: чёткие границы ресурса и круга пользователей, соразмерность правил местным условиям, участие пользователей в их установлении, действующий мониторинг, соразмерные нарушению санкции, доступные способы разрешения конфликтов, признание права организовываться, многоуровневое построение управления [19]. Общее имущество многоквартирного дома отвечает признакам общего ресурса, а собственники — признакам сообщества пользователей, поэтому перечень применим напрямую. Из него для рассматриваемого случая работают прежде всего три условия. Соразмерность правил местным условиям ставит под вопрос единый республиканский стандарт содержания, применяемый к фондам разной сохранности. Доступность способов разрешения конфликтов образует содержание правила разрешения разногласий. Многоуровневость обосновывает сохранение местного уровня решений при наличии республиканского оператора. Перенос имеет и предел: условия выведены на сообществах, которые сами устанавливают себе правила, тогда как в жилищной сфере большая часть правил задана законом и волеизъявлению пользователей не подчинена.

Понятийный аппарат описания подобных конфигураций дала теория управленческих сетей. Р. Родс определил управление как деятельность самоорганизующихся межорганизационных сетей и перечислил их признаки: взаимозависимость участников, ни один из которых не располагает всеми ресурсами; продолжающееся взаимодействие ради обмена ресурсами и согласования целей; правила, вырабатываемые самими участниками и опирающиеся на доверие; автономия от государства, способного направлять сеть лишь косвенно [23]. Государство здесь перестаёт быть вершиной конструкции — в этом и заключалась новизна подхода. Перечень удобен тем, что допускает проверку, и проверка рассматриваемой конфигурации даёт отрицательный результат по трём пунктам из четырёх: правила заданы нормативными актами, автономия отсутствует, состав участников определён решением органов власти. Конструкция новых субъектов сетью по Родсу не является. Вывод не отменяет применения сетевого аппарата, но задаёт ему иное назначение — измерять структурные свойства созданной директивно системы, а не описывать самоорганизацию.

Голландская школа — В. Кикерт, Э.-Х. Клейн, Й. Копеньян — задалась вопросом, который у Родса остаётся открытым: если сеть автономна, как на неё воздействовать. Ответом стало разграничение двух стратегий. Управление игрой означает влияние на взаимодействие участников в конкретной ситуации, без изменения состава и правил; структурирование сети — изменение самого состава, распределения ресурсов и правил взаимодействия [16; 17]. Разграничение определяет жанр предлагаемого далее алгоритма перестройки: он относится ко второй стратегии, а следовательно, и результат его применения надлежит оценивать по структурным характеристикам конфигурации, а не по исходам отдельных решений.

Вопрос о том, как измерять результативность сети, специально рассматривали К. Прован и Б. Милуорд. Они показали, что единого показателя здесь быть не может, и разграничили три уровня оценки — сообщества, сети в целом и отдельного участника, — критерии которых различны, а достижения на одном не влекут достижений на другом [21]. Их более ранние исследования систем помощи дали результат, который для настоящей работы важнее прочего: централизованно интегрированные конфигурации, действовавшие под внешним контролем и при стабильном финансировании, оказывались результативнее децентрализованных. Это удерживает от поспешного заключения. Установленная ниже моноцентричность конфигурации новых субъектов не может быть признана дефектом по одним структурным показателям — при формирующемся доверии и нестабильной ресурсной базе она способна оказаться предпочтительной. Поэтому итоговый тезис работы формулируется не как требование децентрализации, а как указание на отсутствие связей, которые понадобятся, когда условия переходного периода перестанут действовать.

Измерительную часть даёт структурный анализ сетей. М. Грановеттер обнаружил парадоксальное соотношение: сила связи, определяемая временем взаимодействия, эмоциональной насыщенностью и взаимностью услуг, обратна её информационной ценности. Сильные связи соединяют тех, чей круг общения и без того совпадает; новое приходит через слабые, и только слабая связь способна быть мостом между плотными группами [15]. Отсюда следует практическое соображение, определяющее конструкцию предлагаемого горизонтального контура: связи между операторами разных территорий не обязаны быть интенсивными. Достаточно их наличия и периодической активации — требование постоянного плотного взаимодействия сделало бы контур неподъёмным по издержкам и потому нежизнеспособным.

Р. Бёрт сместил акцент ещё дальше — со свойств связи на свойства разрыва. Структурная дыра есть отсутствие связи между двумя контрагентами узла, и узел, соединяющий их, получает двойную выгоду: доступ к несовпадающей информации и контроль над проходящим через него взаимодействием. Для измерения замкнутости связей узла друг на друга он предложил меру структурных ограничений [12]. В расчётах настоящей работы эта мера даёт наиболее выраженный результат: на аварийно-восстановительном этапе её значение для собственников помещений равно единице — предельной величине, означающей, что все связи узла сходятся к единственному контрагенту.

Наконец, Л. Фримен показал, что центральность не является единым свойством, и развёл три её содержания: центральность по степени характеризует активность узла, по посредничеству — контроль над чужим взаимодействием, по близости — независимость от посредников; им же предложен показатель централизации графа, измеряющий близость структуры к звезде [14]. Разграничение имеет существенные содержательные последствия. Узел может быть связан со многими и при этом ничего не контролировать, если его контрагенты общаются между собой напрямую; именно расхождение двух мер отличает активного участника от посредника. В работе используются центральность по степени, центральность по посредничеству и показатель централизации; требования к сбору сетевых данных и порядок расчёта приняты по П. Марсдену [18] и С. Вассерману с К. Фауст [24].

Отечественная линия сетевых исследований складывалась в иных условиях, и это делает её ближе к рассматриваемому случаю, чем зарубежные работы. Л. В. Сморгунов ввёл сетевой подход в российский оборот, показав ограниченность и административной модели, и нового государственного менеджмента там, где требуется согласование интересов множества участников [10]. А. В. Курочкин поставил вопрос, который в зарубежной традиции звучит реже, — об управляемости и институциональной устойчивости сетевых конфигураций [4]. И. В. Мирошниченко исследовала включение негосударственных акторов в выработку решений [5]. Общая особенность этих работ в том, что сети здесь рассматриваются возникающими не вместо иерархии, а внутри неё, — а именно так обстоит дело в жилищно-коммунальной сфере новых субъектов.

Систематизация используемых положений с указанием того, что именно берётся из каждого подхода и какие ограничения при этом учитываются, приведена в таблице 1.

Таблица 1 - Теоретические положения, используемые в исследовании

Метод исследования состоит в построении графа G = (V, E), где V — множество субъектов, обладающих правом принятия решений либо контролирующих необходимый для их исполнения ресурс, E — множество связей между ними, установленных по нормативным актам и официальным описаниям деятельности организаций. Для каждой конфигурации рассчитываются плотность, средняя степень, коэффициент кластеризации, средняя длина кратчайшего пути, центральность узлов по степени и по посредничеству, а также показатель централизации графа по степени, характеризующий концентрацию связей вокруг одного узла.

Необходимо сделать существенную методическую оговорку. Настоящая работа реконструирует формальный контур — конфигурацию связей, предусмотренных нормативными актами и официально описанным порядком деятельности организаций. Фактический контур, образуемый связями, складывающимися в практике вне регламентов, требует полевого обследования и в настоящей работе не устанавливается. Соответственно полученные характеристики описывают проектную, а не наблюдаемую конфигурацию; направления вероятных расхождений обсуждаются в заключительном разделе.

Институциональные особенности отрасли в новых субъектах

Конфигурация отрасли в Донецкой Народной Республике определяется рядом обстоятельств, отличающих её от конфигурации прочих субъектов Российской Федерации.

Таблица 2 - Институциональные особенности жилищно-коммунальной сферы новых субъектов

Совокупность перечисленных обстоятельств означает, что конфигурация формируется не путём постепенной адаптации существующей структуры, а путём последовательного введения новых узлов решением органов власти. Это позволяет выделить этапы формирования и построить для каждого из них самостоятельную конфигурацию.

Конфигурация отрасли по этапам формирования

Этап I (2022–2023 годы) — аварийно-восстановительный. Управление многоквартирными домами осуществляют жилищно-эксплуатационные участки и организации, унаследованные от прежнего периода; ресурсоснабжение обеспечивают республиканские унитарные предприятия; значительная часть работ выполняется регионами-шефами и федеральным оператором восстановления. Тарифное регулирование действует, но не определяет ресурсную базу операторов. Институт капитального ремонта отсутствует.

Рисунок 1 - Конфигурация отрасли на аварийно-восстановительном этапе (2022–2023 годы)

Источник: построено автором. Обозначения: ОСС — собственники помещений; ЖЭУ — жилищно-эксплуатационные организации; ВОДА, ТЕПЛО — республиканские ресурсоснабжающие предприятия; МИНР — отраслевое министерство республики; ТАРИФ — орган тарифного регулирования; ОМСУ — органы местного самоуправления; ПОДР — подрядные организации; ЕДС — диспетчерская служба; ФРТ — федеральный оператор восстановления; МИНРФ — федеральный отраслевой орган; ШЕФЫ — регионы-шефы.

Этап II (2025–2027 годы) — институционализация. Создан единый региональный фонд по управлению многоквартирными домами, заменивший множество жилищно-эксплуатационных организаций и управляющих компаний. Введены единый платёжный документ и биллинговая система. Собственники сохраняют право выбрать товарищество собственников жилья в качестве альтернативного способа управления [7]. Начал деятельность региональный оператор по обращению с отходами. Институт капитального ремонта по-прежнему не действует.

Рисунок 2 - Конфигурация отрасли после создания единого регионального фонда (2025–2027 годы)

Источник: построено автором. ЕРФ — единый региональный фонд по управлению многоквартирными домами; ЕИРЦ — расчётный центр; РОТКО — региональный оператор по обращению с отходами; ГЖИ — орган жилищного надзора.

Этап III (проектируемый, с 2028 года) — полное применение жилищного законодательства. Вводится институт капитального ремонта с региональным оператором; завершается участие регионов-шефов и федерального оператора восстановления в оперативном контуре. В конфигурацию включён узел межоператорского взаимодействия, соответствующий предлагаемому ниже решению о достраивании горизонтального контура.

Рисунок 3 - Проектируемая конфигурация при полном применении жилищного законодательства (с 2028 года)

Источник: построено автором. РОКР — региональный оператор капитального ремонта; ОПЕР — контур межоператорского взаимодействия. Конфигурация носит проектный характер и отражает предлагаемое решение, а не установленный порядок.

Структурные характеристики конфигураций и их динамика

Таблица 3 - Структурные характеристики конфигураций, порядок их расчёта и полученные значения

Рисунок 4 - Динамика структурных характеристик конфигурации

Источник: расчёт автора.

Полученные значения позволяют сформулировать следующие выводы.

Прежде всего следует отметить направление, в котором формируется конфигурация. Показатель централизации по степени, характеризующий концентрацию связей вокруг одного узла, вырос с 0,321 в типовой конфигурации субъекта Российской Федерации до 0,486 на этапе институционализации — более чем в полтора раза. Единый региональный фонд связан напрямую почти с тремя четвертями прочих субъектов (центральность по степени 0,733 против 0,615 у управляющей организации в типовой конфигурации) и контролирует более трети кратчайших путей между ними (0,351 против 0,221, то есть в 1,6 раза больше). Складывающаяся конструкция является выраженно моноцентрической [13].

Периферийность положения собственников помещений выражена ещё более отчётливо. На аварийно-восстановительном этапе их центральность по посредничеству равна нулю: они присутствуют в конфигурации как получатели услуги, но не лежат ни на одном кратчайшем пути между другими субъектами, то есть из процесса выработки решений исключены полностью. Мера структурных ограничений для этого узла достигает единицы — все его связи сходятся к единственному контрагенту. К этапу институционализации центральность возрастает до 0,042, оставаясь почти вдвое ниже, чем в типовой конфигурации (0,075), где она и сама по себе невелика. Сохранённое право выбрать товарищество собственников жилья [7] формально возвращает альтернативу, но структурно этот путь остаётся маловесомым.

Отдельного внимания заслуживает динамика плотности: на этапе институционализации она снижается с 0,364 до 0,308, хотя число узлов и связей при этом растёт. Так выглядит замещение множественных связей централизованными — новые узлы подключаются к центру, а не друг к другу. Средняя длина пути увеличивается с 1,74 до 1,86: взаимодействие между периферийными субъектами удлиняется, поскольку идёт через центральный узел.

Расчёт проектируемого этапа показывает, что выявленное положение может быть скорректировано без изменения базовой конструкции. Введение горизонтального контура межоператорского взаимодействия при сохранении прочих элементов поднимает плотность до 0,371, кластеризацию до 0,383 и сокращает среднюю длину пути до 1,68 — ниже, чем в типовой конфигурации. Централизация при этом снижается едва заметно, с 0,486 до 0,478. Иными словами, горизонтальный контур не устраняет моноцентричности, но компенсирует её последствия, создавая маршруты в обход центрального узла. При этом задача состоит не в демонтаже единого оператора, а в достраивании конфигурации связями [3], которые через него не проходят.

Риски моноцентрической конфигурации

Высокая централизация обладает как преимуществами, так и специфическими уязвимостями, которые целесообразно зафиксировать [22].

Таблица 4 - Свойства моноцентрической конфигурации

Наиболее существенной из перечисленных уязвимостей представляется предпоследняя. Отсрочка введения института капитального ремонта до 2028 года [9] обоснована состоянием платёжеспособности населения, однако имеет структурное следствие, выходящее за рамки финансового вопроса: соответствующий класс управленческих решений не вырабатывается, а значит, не формируются ни процедуры их подготовки, ни компетенции участников, ни данные о состоянии фондов, необходимые для их обоснования. К моменту введения института конфигурация окажется перед необходимостью одновременно создать механизм накопления, сформировать реестр объектов и выработать первые решения — тогда как в прочих субъектах эти элементы складывались последовательно на протяжении десяти лет.

Ожидаемые расхождения формального и фактического контуров

Построенная конфигурация описывает формальный контур. Направления вероятных расхождений с фактическим контуром могут быть указаны на основании общих закономерностей формирования организационных структур, однако их эмпирическая проверка требует полевого обследования.

Таблица 5 - Ожидаемые направления расхождения контуров

Заключение

Картирование субъектов и связей в сфере жилищно-коммунальных услуг Донецкой Народной Республики позволило построить сетевую конфигурацию отрасли для трёх этапов её формирования и рассчитать структурные характеристики каждой из них.

Основной результат расчёта состоит в том, что конфигурация формируется по моноцентрической траектории. Централизация выросла с 0,321 в типовой конфигурации субъекта Российской Федерации до 0,486 после создания единого регионального фонда; центральность фонда по посредничеству в 1,6 раза превышает соответствующий показатель управляющей организации. Плотность при этом снизилась, а средняя длина пути между субъектами увеличилась. Сетевое управление, следовательно, не возникает в отрасли новых субъектов само собой по мере распространения общероссийского законодательства: складывающаяся конструкция централизована, а не сетевая.

Собственники помещений на всех рассмотренных этапах остаются на периферии: на аварийно-восстановительном этапе их центральность по посредничеству равна нулю при предельном значении меры структурных ограничений, на этапе институционализации — 0,042 против 0,075 в типовой конфигурации. Формальное сохранение права выбрать иной способ управления этого положения структурно не компенсирует.

Третий вывод носит проектный характер. Достраивание горизонтального контура межоператорского взаимодействия поднимает плотность конфигурации до 0,371 и сокращает среднюю длину пути до 1,68 при почти неизменной централизации. Значит, формирование сетевого управления в новых субъектах не требует демонтажа единого оператора, оправданного условиями переходного периода, — достаточно достроить конфигурацию связями, не проходящими через центральный узел.

Ограничение исследования состоит в том, что построенная конфигурация описывает формальный контур, реконструированный по открытым источникам; фактический контур требует полевого обследования, направления вероятных расхождений сформулированы в виде проверяемых гипотез. Проектируемая конфигурация третьего этапа отражает предлагаемое решение, а не установленный порядок. Дальнейшая работа предполагает эмпирическую проверку сформулированных гипотез и разработку механизма межоператорского взаимодействия применительно к условиям новых субъектов.