Исследование практики применения государственных информационных систем в контроле за использованием бюджетных средств на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы

Введение

Стремительное развитие информационных и коммуникационных технологий (далее — ИКТ) в рамках научно-технического прогресса открывает перед обществом как новые возможности, так и вызовы. Развитие ИКТ позволяет решать не только актуальные проблемы, но и прогнозировать потенциальные риски. Как следствие, достоверное, полное и оперативное отражение результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее — НИОКР) как сферы, закладывающей фундамент развития экономики Российской Федерации, в информационной сфере становится одной из задач систем государственного управления.

Способность органов государственной власти к управлению многомерными процессами цифровой трансформации в современных условиях приобретает критически важное значение. Эффективное и этичное использование информационных технологий призвано обеспечить долгосрочное развитие как государства в целом, так и отдельных сфер.

Так, в соответствии с отчетом «Индекс зрелости GovTech 2025», опубликованным Всемирным банком, отмечается общий рост внедрения государственных информационных систем (далее — ГИС) и платформ, однако уровень интеграции неоднороден и в каждой стране зависит от сфер внедрения и развития информационных технологий ^[1]. В то же время в исследовании ООН «Электронное правительство» уровень развития электронного правительства Российской Федерации оценивается как «очень высокий» и характеризуется лидирующими позициями по формированию доступной и прозрачной информационной среды ^[2].

В рамках Программы для достижения национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы» была поставлена задача достижения «цифровой зрелости» государственного и муниципального управления, ключевых отраслей экономики и социальной сферы ^[3]. Достижение «цифровой зрелости», предполагающее автоматизацию транзакций в рамках единых отраслевых цифровых платформ и модели управления на основе данных с учетом ускоренного внедрения технологий обработки больших объемов данных, машинного обучения и искусственного интеллекта, является результатом взаимодействия трех факторов, позволяющих построить устойчивую систему управления ^[4]:

— функциональные и административные характеристики государственной системы управления, отражающие процессы формирования организационной культуры, позволяющей поддерживать процессы постоянного совершенствования и инноваций, а также эффективного управления изменениями; к данным параметрам относятся правовое обеспечение и организационная структура системы управления;

— развитие цифровых компетенций кадрового состава, предполагающее формирование необходимых знаний и навыков у сотрудников, обеспечивающих эффективную работу в условиях цифровой экономики;

— технологическая инфраструктура, связанная с разработкой информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающих достижение целей и задач, поставленных перед экономическим субъектом [19, с. 51].

Указанные три фактора претерпели трансформацию в рамках процесса цифровизации государственного управления, отражая результаты внедрения новых технологий [5, 8]. Так, переход на платформу «ГосТех» как концепцию цифрового подхода к модернизации государственного сектора предполагает формирование цифровой экосистемы сектора государственного управления, основой которой станут развитые информационно-коммуникационные технологии, обеспечивающие сбор, хранение, передачу и анализ информации [21, 24]. Началом данной трансформации служит требование о формировании всех федеральных информационных систем с помощью единой цифровой платформы «ГосТех» с апреля 2023 г., а для региональных систем — с 2024 г. ^[5] В свою очередь, государственные информационные системы становятся основой формирования цифровой экосистемы, элементом, связывающим информационные потоки различных субъектов в единое целое (рис. 1).

Рис. 1. Цифровая трансформация системы государственного управления

Источник: составлено автором по результатам исследования.

Теоретические аспекты исследования

Осмысление роли государственных информационных систем в бюджетном контроле опирается на широкий пласт работ о цифровой трансформации государственного управления. В зарубежной литературе закрепилось различение между переводом отдельных операций в электронный вид и трансформацией, которая меняет саму логику работы ведомств. Обобщив мнения практиков из нескольких стран, И. Мергель, Н. Эдельманн и Н. Хауг показали, что за трансформацией стоит пересмотр процессов, организационной культуры и способов взаимодействия с гражданами [30]. К близким выводам приходят отечественные авторы: цифровизация органов власти открывает возможности для роста эффективности и прозрачности, однако наталкивается на кадровые и инфраструктурные ограничения [16].

Вторая линия исследований связывает внедрение ИКТ с прозрачностью и подотчетностью государства. Дж. Бертот с соавторами рассматривали электронное правительство как средство раскрытия информации и противодействия коррупции, оговариваясь, что технологический эффект достигается при поддерживающей институциональной среде [27]. Для российского контекста сходная проблематика раскрыта в работе В. Н. Южакова с соавторами, где взаимодействие граждан и государства в цифровой среде оценивается с оглядкой не только на удобство, но и на риски [26]. В задачах бюджетного контроля прозрачность обретает предметное измерение: сведения о расходовании средств становятся доступны контролирующим органам, субъектам НИОКР, а в открытой части и обществу.

Идея сведения информационных потоков на единую платформу имеет теоретические корни в концепции цифровой эры государственного управления. П. Данливи с коллегами связывали посткризисный этап реформ с реинтеграцией функций, ориентацией на целостное удовлетворение потребностей и цифровизацией процессов [28]. Позднее эта логика развилась в понятии платформенного управления, которое позволяет делать больше меньшими средствами за счет переиспользования общих сервисов и данных [29]. Переход к платформе «ГосТех» вписывается в такую траекторию, а лежащее в его основе представление о цифровой зрелости государственного управления получило подробную проработку в монографии Е. М. Стырина и соавторов [19].

Интеграция систем достигается далеко не сама собой. Х. Й. Шолль и Р. Клишевски еще в середине 2000-х годов очертили исследовательскую повестку электронного правительства вокруг совместимости и интеграции, отделив технический слой проблемы от организационного и правового [31]. Позднейшие эмпирические работы подтвердили, что барьеры межведомственного обмена данными лежат преимущественно вне техники. Ф. Ван на материале двух городских администраций описал силы, которые подталкивают ведомства к обмену данными и одновременно удерживают их от него [32], а Т. М. Ян с соавторами проследили, как складывается обмен сведениями через границы ведомств в конкретном проекте электронного правительства [33]. Российские наблюдения совпадают: цифровизация органов государственного финансового контроля продвигается неравномерно, а разрозненность информационных ресурсов остается ее узким местом [13].

Собственно бюджетный контроль расходов на исследования и разработки изучен слабее. Работы по оценке отдачи таких расходов сосредоточены на макроэкономических эффектах и патентной активности [6], публикации по закупочной деятельности разбирают прозрачность процедур и потенциал цифровых инструментов [25]. При этом вопрос о том, какими сведениями располагает контролер на каждом этапе бюджетного цикла и из каких систем эти сведения поступают, остается на периферии, хотя ответ на него определяет саму возможность контроля [12].

Государственные информационные системы в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ

ИКТ представляют собой совокупность технологических компонентов ИТ-активов, необходимых для реализации полномочий государственных органов и обеспечения их деятельности. ИКТ определяют общую структуру и формируют основные принципы построения информационных потоков в информационной среде, в которой осуществляется информационная коммуникация [15]. В свою очередь, возможность управления информационными потоками повышает эффективность взаимодействия субъектов сектора государственного управления, обеспечивая прозрачность и оперативность доведения данных и контроль.

Управление информационными потоками осуществляется в рамках ГИС, создаваемых в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между ними ^[6].

Так, формирование эффективной системы управления в области науки, технологий и производства и осуществления инвестиций в эту область, единого научно-технологического пространства, ориентированного на решение государственных задач и удовлетворение потребностей экономики и общества, достигается путем создания цифровой инфраструктуры и управления в области науки, технологий и технологического предпринимательства, обеспечивающей мониторинг и контроль реализации управленческих решений, а также формирование и ведение информационных систем в области научно-технологического развития [10, 18].

Правительство Российской Федерации в рамках возложенных полномочий обеспечивает создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, осуществляющих сбор, государственную регистрацию, аналитическую обработку, хранение и доведение до потребителей научной и технической информации, содействует изданию научной и научно-технической продукции, приобретению научных журналов, книг, иных печатных изданий о научных и (или) научно-технических результатах за пределами территории Российской Федерации ^[7].

ГИС, обеспечивающие деятельность организаций, вовлеченных в НИОКР, классифицируются по масштабу и целям создания. В рамках исследования выделены федеральные (системные) и ведомственные информационные системы (табл. 1).

Таблица 1. Государственные информационные системы, обеспечивающие предоставление сведений при осуществлении контроля за использованием средств бюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы

Целью создания федеральных ГИС является систематизация сведений о субъектах НИОКР, финансирование деятельности которых происходит из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, для проведения планирования, экспертизы, мониторинга и оценки результатов проведенных работ [1, 20].

Указанные ГИС аккумулируют сведения о субъектах НИОКР, позволяя составить комплексную картину жизненного цикла исследовательской деятельности, начиная с этапа планирования и завершая независимой оценкой [3, 22]. Каждая из представленных системных ГИС содержит как открытую часть, представленную аналитическими данными, так и закрытую, доступную лишь авторизованным пользователям. Ведомственные ГИС открытой части не имеют и сосредоточены на взаимодействии оператора и участника системы, поэтому с результатами такого взаимодействия внешние пользователи знакомятся по отчетам операторов. Подобный подход обоснован, так как открытая часть данных и аналитика находит свое отражение в федеральных ГИС, обеспечивая открытость системы государственного управления в целом. В то же время аудитория пользователей указанных ГИС не ограничивается субъектами НИОКР, но включает и представителей бизнеса, общество, а также контрольно-надзорные органы, обеспечивающие соблюдение норм, которыми обусловлено предоставление средств из бюджета ^[8].

Пользователи данных государственных информационных систем

Предпосылками создания ГИС являются обеспечение реализации полномочий, возложенных на органы государственной власти, и их межведомственное взаимодействие, однако цифровая трансформация системы государственного управления расширяет указанные контуры, открывая доступ к этой информации и внешним пользователям (рис. 2) [17].

Рис. 2. Пользователи данных государственных информационных систем

Источник: составлено автором по результатам исследования.

Так, формирование прозрачных и достоверных данных в системе государственного управления в части использования средств бюджета на НИОКР не только повышает доверие общества, но и стимулирует участников бизнес-сообщества к вовлечению в инновационную деятельность [2].

Пользователи информации, представляющие государство, делятся на две группы. К первой относятся операторы ГИС и организации, вовлеченные в НИОКР, ко второй — органы, ответственные за реализацию контроля в финансово-бюджетной сфере, к которым относятся Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся исполнительными органами субъектов Российской Федерации или органами местных администраций [9, 11, 14] ^[9].

В то же время всестороннее исследование деятельности субъектов НИОКР требует более широкой информационной базы, чем рассмотренные ГИС. Изучение правовых и финансовых аспектов деятельности субъектов НИОКР, необходимое в рамках проведения контроля в финансово-бюджетной сфере, требует привлечения системных ГИС, охватывающих соответствующие сферы [4].

Реализация контроля за использованием средств бюджета на НИОКР требует согласованной работы не только ГИС, специализирующихся на отражении результатов деятельности субъектов НИОКР, но и ГИС, обеспечивающих предоставление информации о функционировании бюджетной системы Российской Федерации. К последним относятся государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее — ГИИС «Электронный бюджет») ^[10], Единая информационная система в сфере закупок (далее — ЕИС в сфере закупок) [11], Государственная информационная система о государственных (муниципальных) учреждениях (далее — ГИС ГМУ) ^[12], Сервис «Предоставление сведений из Единого государственного реестра юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ) и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (далее — ЕГРИП)» ^[13].

Оценка, а также организация контроля за планированием, обоснованием бюджетных ассигнований и использованием средств бюджета на НИОКР требуют не только создания ГИС, аккумулирующих соответствующие данные внутри ведомств, но и эффективного взаимодействия между ними. В свою очередь, обеспечение функционирования единой системы обработки, хранения и анализа сведений в сфере использования средств бюджета на НИОКР способствует принятию грамотных управленческих решений и развитию технологического потенциала государства в целом [23].

Информационное обеспечение контрольных процедур

Контроль использования средств бюджета на НИОКР требует формирования необходимого пула сведений на каждом из этапов финансирования, включая планирование расходов и обоснование бюджетных ассигнований на НИОКР, осуществление закупочной деятельности и контроль за исполнением бюджета по расходам (табл. 2) [7].

Таблица 2. Информационное обеспечение процедур в рамках контроля использования бюджетных средств на НИОКР

Информационная среда, обеспечивающая проведение процедур в рамках оценки планирования расходов и обоснования бюджетных ассигнований на НИОКР, формируется на основе ГИИС «Электронный бюджет», отражая порядок выполнения полномочий главными распорядителями бюджетных средств и получателями бюджетных средств. В свою очередь, операции в рамках закупочной деятельности находят свое отражение как в ЕИС в сфере закупок, так и в ГИС ГМУ и Сервисе «Предоставление сведений из ЕГРЮЛ/ЕГРИП».

Информационное обеспечение процедур в рамках контроля исполнения бюджета по расходам формируется благодаря ГИИС «Электронный бюджет», ГИС ГМУ, ЕГИСУ НИОКТР, а также негосударственному информационному ресурсу СПАРК (Система профессионального анализа рынков и компаний, оператор — «Интерфакс»). Следует отметить, что одной из неотъемлемых ГИС, обеспечивающих оценку использования средств бюджета на НИОКР, является ЕГИСУ НИОКТР, в то время как остальные системы, аккумулирующие информацию о субъектах НИОКР, такие как ГИСП, БД РД НО, либо ведомственные системы, используются в зависимости от направления использования средств бюджета.

Исследование применения государственных информационных систем в рамках оценки использования средств бюджета на НИОКР демонстрирует обеспечение более 96 % процедур в рамках трех систем: ГИИС «Электронный бюджет», ГИС ГМУ, ЕИС в сфере закупок. Данное соотношение обусловлено как высокой концентрацией информации, релевантной для оценки использования бюджета, так и архитектурой указанных систем (рис. 3).

Рис. 3. Масштаб применения государственных информационных систем при оценке использования бюджетных средств на НИОКР

Источник: составлено автором по результатам исследования.

Исследование применения ГИС при оценке использования средств бюджета на НИОКР демонстрирует необходимость применения различных ГИС даже в рамках одной процедуры, что снижает оперативность проведения операций. В то же время использование сведений только из одной ГИС при проведении процедуры оценки приводит к формированию выводов на основе неполных сведений. Таким образом, оценка использования средств бюджета на НИОКР на основе совокупности представленных ГИС позволяет сформировать полное и достоверное представление о каждом из этапов деятельности субъектов НИОКР.

Вызовы применения государственных информационных систем

Проведенное сопоставление выявляет два вызова, характеризующих применение ГИС при оценке использования средств бюджета на НИОКР.

Первый связан с совместимостью ГИС. Препятствием объединения и интеграции данных, содержащихся в нескольких ГИС, становится несовместимость платформ, используемых при их формировании. Сложности объединения информации, формируемой различными операторами с использованием различных системных решений, препятствуют формированию единой информационной среды, характеризующейся оперативностью и полнотой предоставляемых сведений. На организационную, а не техническую природу таких барьеров указывают и зарубежные исследования интеграции государственных систем [31, 33]. Одним из решений данного вопроса служит политика импортозамещения в сфере информационных технологий, активно применяемая сейчас в органах государственной власти ^[14].

Второй вызов связан с дублированием данных. Предпосылкой дублирования данных в ГИС является востребованность определенных групп сведений сразу несколькими операторами ГИС. В то же время проблема низкой совместимости систем, указанная выше, становится препятствием для использования данных, накопленных иным ведомством [32]. Так, сбор и хранение идентичных сведений в различных ГИС приводят к неэффективному распределению кадровых и технологических ресурсов.

Заключение

Обе проблемы снимает объединение информации на платформе «ГосТех» с целью контроля за расходованием средств бюджета на НИОКР. Аккумуляция всех необходимых сведений в единой среде ускоряет их формирование, упрощает взаимодействие между органами контроля и субъектами НИОКР и повышает прозрачность системы государственного управления в целом.

Проведенное сопоставление показывает, что информационное обеспечение контроля за расходованием бюджетных средств на НИОКР сложилось, но сложилось фрагментарно. Три системы покрывают свыше 96 % контрольных процедур, оставшаяся часть распределена между специализированными и ведомственными ресурсами, доступ к которым различается по составу пользователей и глубине раскрытия данных. Контролер собирает картину из нескольких источников даже в пределах одной процедуры, что удлиняет сроки и создает риск выводов на неполных данных.

Дальнейшее развитие информационного обеспечения контроля за расходами на НИОКР связано с переходом от набора самостоятельных систем к единой платформенной архитектуре. Такой переход требует не только технических решений, но и согласования ведомственных регламентов, разграничения ответственности операторов за достоверность данных, пересмотра порядка доступа к закрытым сегментам систем.

^[1]GovTech Maturity Index 2025 // Официальный сайт Всемирного банка. URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/099121725193511608/pdf/P502259-9dd7f000-6bd6-4b94-acc7-11d827eefb9d.pdf (дата обращения: 26.08.2026).

^[2]Исследование ООН: Электронное правительство 2024 // Официальный сайт ООН (DESA). URL: https://desapublications.un.org/sites/default/files/publications/2025-01/E-Government%20Survey%202024%20RUS-compressed.pdf (дата обращения: 26.08.2026).

^[3]Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 313 (ред. от 19.12.2025) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Информационное общество“».

^[4]Приказ Минцифры России от 29.12.2025 № 1268 «Об утверждении методики расчета показателя „Достижение «цифровой зрелости» государственного и муниципального управления, ключевых отраслей экономики и социальной сферы…“ государственной программы Российской Федерации „Информационное общество“».

^[5]Указ Президента Российской Федерации от 31.03.2023 № 231 «О создании, развитии и эксплуатации государственных информационных систем с использованием единой цифровой платформы Российской Федерации „ГосТех“».

^[6]Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 29.12.2025) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

^[7]Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (ред. от 22.12.2024) «О науке и государственной научно-технической политике».

^[8]Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2025, с изм. от 31.03.2026).

^[9]Здесь и далее рассматривается деятельность органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

[10]Государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» // Официальный сайт ГИИС «Электронный бюджет». URL: https://budget.gov.ru/ (дата обращения: 26.08.2026).

[11]Единая информационная система в сфере закупок // Официальный сайт ЕИС. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения: 26.08.2026).

[12]Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях // Официальный сайт bus.gov.ru. URL: https://bus.gov.ru/ (дата обращения: 26.08.2026).

[13]Предоставление сведений из ЕГРЮЛ/ЕГРИП в электронном виде // Официальный сайт ФНС России. URL: https://egrul.nalog.ru/ (дата обращения: 26.08.2026).

^[14]Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ цен и ценообразования в рамках закупок типового программного обеспечения, осуществленных государственными органами и казенными учреждениями в 2022–2024 годах и истекшем периоде 2025 года» // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/09a/8hgeeddf59i08esf3n51mawhrvozr9ui/Otchet_zakupka_PO.pdf (дата обращения: 26.08.2026).