Синергетика сетевого подхода к управлению и механизма шефства над новыми субъектами Российской Федерации

Введение

Восстановление жилищно-коммунального хозяйства территорий, интегрированных в состав Российской Федерации в 2022 году, поставило перед системой публичного управления задачу, для которой классические иерархические инструменты оказались недостаточными. Масштаб разрушений коммунальной инфраструктуры, дефицит квалифицированных кадров, отсутствие сформированной нормативной и учётной базы и сжатые сроки подготовки к отопительным сезонам создали среду, в которой линейное финансирование через единый федеральный канал не обеспечивало требуемой скорости реакции.

Управленческим ответом стал институт шефства: за нуждающимися городами новых субъектов закрепили конкретные регионы-шефы. Первой такой парой в мае 2022 года стала Москва – Донецк и Луганск [5]. Механизм опирается на элементы сетевого управления. Роль акторов, замыкающих на себе несвязанные группы, взяли 26 государственных компаний и 32 субъекта Российской Федерации. Сегодня в программе участвуют уже 56 регионов и 33 государственные компании; совместными усилиями они ведут порядка 300 мероприятий по улучшению жизни на новых территориях [6].

Значительную часть привычной для страны вертикали конструкция сохранила. Но шефство порождает и множество квазиавтономных центров принятия решений, между которыми завязываются горизонтальные связи: обмен техникой, взаимные командировки бригад, совместные закупки, консультации главных инженеров. Динамика восстановления повреждённых объектов указывает на благоприятный синергетический эффект. Описывают, однако, эту управленческую сеть языком административного поручения и объёмов освоенных средств. Самоорганизующаяся синергетическая составляющая вниманием обделена – отсюда недооценка эмерджентных эффектов и сетевых рисков.

Цель статьи – разработать описательную модель шефства как управленческой сети и сформировать научный задел для перехода подшефной территории к самостоятельному сетевому управлению жилищно-коммунальным хозяйством. Научная новизна состоит в теоретическом обосновании модели шефства как иерархически индуцированной квазисети, где сетевой аппарат объясняет не работоспособность механизма, а вскрывает неиспользуемый резерв и служит базой алгоритма выхода из донорских отношений в партнёрские. Мы опирались на теоретический и монографический анализ, элементы экономического и статистического анализа, моделирование сетей и сценарное моделирование. Эмпирическую базу составили нормативные правовые акты, официальные материалы о ходе восстановительных работ [2; 5; 6] и зарубежные исследования механизмов парной помощи [27].

Теоретические основания: сетевой подход и синергетическая парадигма

Сетевой подход сформировался в 1980–1990-е годы как реакция на ограничения классической бюрократии и нового государственного менеджмента. У. Пауэлл показал, что сеть представляет собой самостоятельную форму координации, не сводимую ни к рынку, ни к иерархии [22]; Р. Родс описал государственное управление как совокупность самоорганизующихся межорганизационных сетей, обладающих значительной автономией от центра [24]; голландская школа сформулировала концепцию управления сетями как конструирования правил взаимодействия, а не принятия решений от имени всей системы [20; 21]. К. Прован и Б. Милуорд показали, что результативность сети различна на уровнях сети в целом, организации и сообщества [23], а Э. Сёренсен и Я. Торфинг ввели понятие метауправления [25]. Трансформация межорганизационных отношений в интегрированных формированиях описана в [3].

Социологическое основание подхода составляют концепции силы слабых связей М. Грановеттера [19] и структурных дыр Р. Бёрта [18], объясняющие, почему ценность позиции в сети определяется конфигурацией связей, а актор, замыкающий разрыв между несвязанными группами, получает непропорционально большую отдачу. В отечественной науке сетевой подход системно введён в оборот Л. В. Сморгуновым [14], развит А. В. Курочкиным [9] и И. В. Мирошниченко [10].

Синергетика, оформленная в работах Г. Хакена [15] и И. Пригожина [11] и развитая С. П. Курдюмовым и Е. Н. Князевой [8], изучает возникновение упорядоченных структур в открытых неравновесных системах за счёт кооперативного поведения элементов. Принципиальны четыре положения: открытость и неравновесность системы; принцип подчинения, согласно которому поведение множества степеней свободы определяется небольшим числом параметров порядка; наличие точек бифуркации, где управленческое усилие даёт непропорционально большой эффект; резонансность воздействия, при которой результат зависит от соответствия усилия собственным тенденциям развития системы. Принцип наименее устойчивого звена, восходящий к тектологии А. А. Богданова [1], использован далее при построении интегрального индекса зрелости территории. Прикладные реализации самоорганизующихся систем управления в сложных динамических системах рассмотрены в [13].

В модели шефства обосновано встает методическая проблема оценки синергитического эффекта, потому что новые каналы обмена ресурсами и кооперативности элементов формируют факторы иного порядка, нежели в традиционной иерархии.

Шефство как иерархически индуцированная квазисеть

Шефство сетью в строгом смысле не является: конфигурацию собрали директивно, участников назначили сверху, выйти из пары в одностороннем порядке нельзя, а ресурсы текут преимущественно в одну сторону. Ни один признак самоорганизующейся сети не выполняется полностью. Обязательства держит другой механизм – вертикальная политическая подотчётность. Территорию персонально закрепляют за главой региона, обязательства озвучивают публично, а неисполнение бьёт по репутации. Китайский материал говорит о том же: парную помощь там объясняют через «турнирную» мотивацию чиновников [27].

Опишем конфигурацию как граф G = (V, E). Вершины V – акторы: регионы-шефы, органы власти новых субъектов, муниципалитеты, федеральные операторы, подрядчики, ресурсоснабжающие и управляющие организации. Рёбра E – связи финансовые, материально-технические, кадровые, информационные и нормативно-методические.

Исходная топология напоминает звезду, где в центре федеральный координатор, лучи расходятся к отдельным парам «шеф – территория». Наряду с управляемостью, есть проблемы такие, как: центральный узел перегружен, а шефы почти не взаимосвязаны [18].

Целевая топология – «звезда с обручем». Вертикальная ось координации сохраняется, но поверх неё вырастает горизонтальный контур. Шефы обмениваются решениями между собой, а местные операторы подшефных территорий, в свою очередь, организуют взаимодействие на своем уровне, что обуславливает синергию. Решение, найденное одним шефом, расходится по сети практически без предельных издержек. Параметры порядка такой конфигурации немногочисленны:

– единый технический стандарт;

– общий цифровой контур учёта;

– синхронизированный календарь работ;

– персонифицированная ответственность;

– компетентностный запас территории.

Складываются они медленно, рушатся быстро. Стоит потерять хотя бы один – и система переходит в режим, где прирост ресурсов уже не превращается в прирост результата.

Система управления ЖКХ Москвы как ресурсная платформа шефства

Шефом регион делает не только толщина бюджета. Нужна воспроизводимая система управления – такая, которую вообще можно перенести. В Москве отраслью руководит профильный комплекс; эксплуатационный уровень держат районные бюджетные учреждения, совмещающие функции управляющей организации и подрядчика; ресурсный – вертикально интегрированные ресурсоснабжающие организации. Ключевая деталь модели – сквозной оперативный контур: единый диспетчерский центр собирает обращения жителей и распределяет их по исполнителям.

Масштаб донорского потенциала виден по структуре городских расходов. На развитие жилищного фонда в 2025 году заложено 567,6 млрд руб. Для сравнения: образование – 649,6 млрд руб., здравоохранение – 610,7 млрд руб. [2] (рисунок 1).

Рисунок 1 - Отдельные направления расходов бюджета города Москвы на 2025 год, млрд руб.

Источник: составлено автором по данным [2].

Региональная программа капитального ремонта каждый год воспроизводит поток однотипных работ. Отсюда берутся подрядные компетенции, отлаженные закупочные процедуры и типовые технические решения – ресурс, который уходит подшефной территории с минимальными предельными издержками.

За 2022–2024 годы Москва восстановила в Донецке и Луганске 2296 зданий и сооружений, 1006,5 км инженерных сетей и почти 2 млн кв. м дорожного покрытия. План на 2025 год включал 191 здание, 35,5 км коммуникаций и 651,8 тыс. кв. м дорог [5]. Суммарно за 2022–2025 годы набирается свыше 2,4 тыс. зданий и почти 1,1 тыс. км сетей [6] (рисунок 2).

Рисунок 2 - Результаты программы восстановления Донецка и Луганска силами города Москвы

Источник: составлено автором по данным [5; 6]. Значения за 2022–2024 годы – накопленный факт, за 2025 год – плановые показатели.

Плановые объёмы 2025 года резко ниже прежних, потому что фактическое аварийно-восстановительное вмешательство обусловлено деверсиями и военными действиями на исторических территориях.

Модель шефства «Москва – Донецк и Луганск»

Пару «Москва – Донецк, Луганск» мы взяли как модельную, по ряду причин:

– предельная ресурсная асимметрия: она позволяет отделить институциональные барьеры от финансовых;

– сложность объекта, требующего системного восстановления;

– двойственность задачи, соединяющей аварийное восстановление с формированием институтов;

– тиражируемость московских отраслевых стандартов как готовых управленческих пакетов.

Модель раскладывает шефскую деятельность на пять контуров. У каждого свой темп и свой критерий завершённости. Завершаются они не одновременно, обычно запаздывающим оказывается кадрово-компетентностный контур.

Таблица 1 - Пятиконтурная архитектура модели шефства

Контуры выстраиваются в жёсткую последовательность зрелости. Производственно-технологический достигается привнесёнными ресурсами, а поддерживается кадровым капиталом [4].

Сердцевина модели – механизм передачи компетенций. Он складывается из трёх потоков. Прямой поток, где специалисты шефа наставничают, а местный персонал работает под наставничеством. Обратный поток, когда местные специалисты стажируются на предприятиях шефа. Институциональный поток – это внедрение за образцы типовых регламентов, решений, методик. Общую архитектуру модели показывает рисунок 3.

Рисунок 3 - Модель шефства над новыми субъектами Российской Федерации на основе сетевого управления (на примере пары «Москва – Донецк и Луганск»)

Источник: разработано автором.

Синергетическая рамка выделяет три точки бифуркации:

– переход от аварийного режима к плановому (здесь решается, повторит ли восстановление прежнюю технологическую конфигурацию или заложит новую);

– формирование платёжной дисциплины (если услуга долго остаётся безвозмездной, складывается устойчивый аттрактор иждивенческого типа);

– момент передачи ответственности местным операторам.

Алгоритм перехода к самостоятельному сетевому управлению

Алгоритм опирается на три принципа: критериальность; обратимость и снижение внешнего контроля. Критериальность вместо календарности – переход после достижении индикаторов, а не по истечении срока. Обратимость – при ухудшении показателей предусмотрен откат, что отсекает имитационные переходы ради отчётности. Убывание внешнего контрля – с каждым этапом шеф участвует всё меньше, а горизонтальных связей у территории становится всё больше для перехода на партнерские отношения.

Таблица 2 - Этапы алгоритма перехода и критерии их завершения

Процедура работает циклами по полгода, привязанными к границам отопительного сезона. Каждый цикл включает:

– измерение индикаторов по первичным данным;

– свёртку в интегральный индекс по правилу наименее устойчивого звена [1];

– сверку с порогами за два периода подряд;

– перекрёстную проверку силами других регионов-шефов;

– обязательную публикацию принятых решений в общем контуре обмена [7], [12].

Остается важная проблема – завершать отношения невыгодно никому. Потому что донору шефство приносит репутационный актив, а получателю – ресурс. Исторические прецеденты, включая немецкие кейсы [17], показывают затягивание сроков.

Предельную долю безвозмездного финансирования закрепляют в соглашении убывающим графиком, который снижается автоматически, без отдельного решения. Логика финансирования заимствована из китайского примера шефсива – праило фиксированной доли и срока [27].

Сценарная оценка эффекта шефства

Состояние жилищно-коммунального хозяйства подшефной территории описывает интегральный индекс зрелости I(t) – условная шкала от 0 до 100, агрегирующая пять контуров модели; порогом институциональной автономии принято значение I = 80. Динамику задаёт логистическая функция I(t) = K / (1 + ((K − I₀) / I₀)·e^(−rt)), где I₀ – исходное состояние на 2022 год, K – предельный уровень, зависящий от институциональной ёмкости сценария, r – темп освоения. Логистику выбрали не ради удобства счёта, а потому что восстановление начинается медленно, затем ускоряется, затем насыщается.

Сценариев четыре:

A – восстановление без закрепления регионов-доноров;

B – сопоставимый объём ресурсов через централизованный бюджетный канал, без парного закрепления, переноса стандартов и наставничества, то есть чистое действие аддитивной составляющей f(R);

C – действующая модель при условии, что территория выходит на тариф, покрывающий эксплуатационные расходы;

D – та же конструкция, но разрыв между обоснованным тарифом и платёжеспособностью потребителей сохраняется.

Разность B и A даёт аддитивный эффект ресурсов. Разность C и B – синергетическую составляющую S. Расстояние между C и D показывает цену незамкнутого тарифного контура.

Таблица 3 - Параметры сценариев и результаты расчёта

Рисунок 4 - Сценарии развития систем жилищно-коммунального хозяйства Донецка и Луганска

Источник: расчёт автора.

После поведенного исследования нами были выделен четыре основых резульатта. Без шефства индекс зрелости установится в пределах 35 единиц.

Сетевая форма при благоприятных условиях доводит систему до порога автономии к 2030 году. Она же при незамкнутом тарифном контуре упирается в максимум около 56 единиц и разворачивается вниз. Разрыв между сценариями C и D шире, чем разрыв между обезличенным трансфертом и полным отсутствием шефства.

Рисунок 5 - Декомпозиция эффекта шефства на ресурсную и синергетическую составляющие

Источник: расчёт автора.

Отношение S / f(R) достигает максимума в средней фазе программы – примерно на четвёртый-пятый год, когда институциональный пакет уже передан, а компетенции ещё активно осваиваются.

При базовом наборе параметров коэффициент синергии равен 1,66, однако, эта величина не является измерением, она полностью определяется экспертно заданными значениями K и r. Перебор 432 комбинаций параметров в правдоподобных диапазонах даёт разброс от близких к нулю значений до 5,13 при медиане 1,38 и межпроцентильном интервале от 0,45 до 3,19 (рисунок 6).

Рисунок 6 - Чувствительность коэффициента синергии к выбору параметров модели

Источник: расчёт автора.

Симметричный вопрос – как развивалась бы Москва, не участвуя в финансировании восстановления. Расходы города на шефскую программу не выделяются отдельной строкой в публикуемой структуре бюджета, поэтому выполнен анализ чувствительности при трёх вариантах донорской нагрузки – 0,5, 1,0 и 2,0 % расходов бюджета в год при базовом темпе прироста инвестиционного потенциала 2 % и обратном эффекте 0,35 п. п. в год (рисунок 7).

Рисунок 7 - Чувствительность инвестиционного потенциала городского хозяйства Москвы к донорской нагрузке

Источник: расчёт автора.

При нагрузке 0,5 % накопленное отставание к 2032 году составляет около 1,5 % относительно сценария неучастия – величина в пределах точности бюджетного планирования; при 1,0 % оно достигает примерно 6 %, при 2,0 % – около 15 %. Устойчивость донорской модели определяется, таким образом, не абсолютным объёмом помощи, а её долей в бюджете донора и наличием обратного эффекта, откуда следует рекомендация о нормативном закреплении верхней границы донорской нагрузки и об учёте шефских работ в общем балансе загрузки городского строительного комплекса.

Мировая практика и сопоставление с предлагаемой моделью

Механизм парной помощи КНР – наиболее близкий функциональный аналог отечественного шефства: после землетрясения 2008 года за пострадавшими уездами были закреплены экономически развитые провинции с нормативным правилом финансирования – не менее одного процента доходов бюджета донора в течение трёх лет; восстановление, запланированное на три года, было в основном завершено за два [27]. Немецкий опыт интеграции новых федеральных земель показал, что институциональный трансфер через горизонтальные муниципальные связи эффективнее трансфертов как таковых, но длительное их сохранение сформировало устойчивую зависимость [17]. Нидерландская система водных советов демонстрирует, что устойчивость инфраструктурной сети обеспечивается наличием у каждого узла собственного ресурса – права на сбор целевого платежа [26], а сети взаимной помощи операторов водоснабжения в США – что предварительная формализация процедур сокращает время развёртывания помощи с недель до часов [16].

Сравнение механизмов по природе связи и процедуре выхода выстраивается так:

1. КНР – директивно и асимметрично, но выход заложен изначально – через срок и нормативную долю бюджета донора;

2. ФРГ – директивные трансферты плюс добровольные партнёрства коммун; формально ограниченный выход на практике продлевали;

3. Нидерланды – водные советы образуют постоянную симметричную конструкцию, к которой процедура выхода неприменима;

4. США – сети взаимопомощи операторов добровольны, симметричны и активируются по событию;

5. Твининг Европейского союза – срочен, завершается по достижении институционального результата.

Предлагаемая модель директивна на начальной стадии и эволюционирует к горизонтальной форме в процессе реализации. По способу возникновения модель ближе к китайской, по содержанию задачи – к немецкой. Полного совпадения нет ни с той, ни с другой нет, потому что китайский механизм институты новые не создавал, немецкий не работал с разрушенной инфраструктурой. Поэтому изучаемая модель заимствует нормативную срочность, горизонтальные муниципальные связи, ресурсную субъектность узла и взаимопомощь.

Заключение

Исследование позволяет сформулировать несколько выводов.

Шефство над новыми субъектами Российской Федерации сетью в строгом смысле не является, потому что конфигурацию создали директивно, а работоспособность ей обеспечивает вертикальная политическая подотчётность. Внутри этой конструкции есть горизонтальный слой связей.

Прирост результата непропорционально велик относительно затрат, то есь типовое решение при наличии канала обмена расходится по всей конфигурации с низкими предельными издержками. Результативность держится на параметрах порядка, и потеря любого из них обнуляет синергию, оставляя линейную зависимость результата от объёма вложенных ресурсов.

Пятиконтурная модель разводит нормативно-институциональный, финансово-бюджетный, производственно-технологический, кадрово-компетентностный и цифровой контуры. Такой алгоритм перехода строится на критериальности, и его дополняет жёсткое бюджетное ограничение с автоматически убывающим графиком безвозмездного финансирования.

Сценарный расчёт дает разные результаты, высокий вклад организационная составляющая привносит, а относительный вклад достигает максимума в средней фазе программы, при этом, конкретная величина коэффициента синергии требует дальнейшего методического осмысления.

Сетевое шефство при незамкнутом тарифном контуре выходит на плато и разворачивается вниз, из чег следует, что доходную базу территории нужно формировать параллельно восстановительным работам, а не после их заверщшения.

Стратегическая цель шефства – превратить подшефную территорию в полноправного участника постоянно действующей сети межрегионального взаимодействия, способного не только принимать компетенции, но и отдавать их.