Особенности организации проектной деятельности в органах государственной власти Иркутской области

Введение

Указ Президента от 07 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» обозначил 7 национальных целей, на достижение которых в настоящее время направлена реализация 19 национальных проектов, включающих 82 целевых индикатора. Активное внедрение проектного управления в деятельность органов власти всех уровней как реакция на необходимость эффективного достижения приоритетных национальных целей и координации усилий всех ведомств в этом процессе обозначило вопросы организационного, кадрового, финансового обеспечения разработки и реализации национальных проектов [13]. Особенно остро обозначенные проблемы встали перед органами местного самоуправления. Еще в 2020 году Президент России Путин В. В. на заседании Совета по развитию местного самоуправления отмечал, что «..именно на местах «фокусируется» абсолютное большинство национальных проектов, причем роль местного само-управления в их реализации возрастёт многократно, если будут прочные, действенные контакты между муниципалитетами и гражданским обществом…» [8]. В решении Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации от 15 декабря 2020 года № 153/6, принятого по итогам обсуждения Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года, обозначены рекомендации, включающие в том числе определение принципов организации и функционирования единой системы публичной власти, интеграцию местного самоуправления в реализацию национальных проектов и уточнение (определение) механизмов и направлений такого участия [9]. Как пишет Бухвальд Е.М.: «…Основы должны обеспечить активную роль институтов местного самоуправления в повышении результативности общей макроэкономической, инновационной и инвестиционной политики России» [2].

В настоящее время именно на муниципальном уровне наблюдается наибольшее отставание в освоении средств по национальным проектам и их региональным компонентам. Так, например, Иркутская область в 2023 году участвовала в 12 национальных проектах (с 2025 г. регион участвует в 14 национальных проектах из 19), в рамках которых исполнялись мероприятия 46 региональных проектов. Муниципальные образования региона участвовали в 8-ми национальных проектах и 22 региональных проектах [12]. За первое полугодие было освоено только 30% средств, предусмотренных по проектам. По данным контрольно-счетной палаты КСП Иркутской области, полное исполнение было достигнуто по 23 проектам из 41, предусматривающих финансовое обеспечение [1]. При этом, население оценивает результаты реализации нацпроектов именно по конкретным работам, проводимым на конкретных территориях. Поэтому изучение опыта и лучшей практики организации работы с проектами в регионе и его муниципалитетах, которую освещают многие авторы [7], [15], [16], [17], вопросы совершенствования механизмов участия муниципальных образований в осуществлении проектной деятельности, повышения уровня подготовки кадров для внедрения и осуществления проектного управления весьма актуальны. Целью настоящего исследования является анализ практики осуществления проектной деятельности в муниципальных образованиях Иркутской области и выявление ключевых проблем в данной сфере на местах.

Основная часть

Процесс участия регионов России в реализации национальных проектов подразумевает формирование заявок, их рассмотрение и утверждение объемов межбюджетных трансфертов (далее – МБТ) в Законе о федеральном бюджете (рис. 1, табл. 1). В таблице 1 представлен пример распределения субсидий, в том числе Иркутской области, на строительство и ремонт дорог.

усл. обозначения: МО – муниципальное образование; ИОГВ – исполнительный орган государственной власти; ГП РФ – государственная программа Российской Федерации; НП – национальный проект

Рис. 1. Участие регионов России в национальных проектах

Источник: составлено автором на основе положений нормативных правовых актов в сфере разработки и реализации государственных программ и проектов Иркутской области.

Таблица 1

Распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и приведение в нормативное состояние автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения, включающих искусственные дорожные сооружения, на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов, тыс. р.

В Иркутской области на реализацию национальных проектов в 2019-2024 гг. потрачено 179,9 млрд. р. Исполнение показателей составила 98%. В регионе роль регионального проектного офиса выполняет Управление проектной деятельности аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области. В регионы проекты сгруппированы следующим образом (рис. 2).

Рис. 2. Группировка проектов, реализуемых в Иркутской области

Источник: составлено автором.

По данным Управления проектной деятельности Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в регионе муниципальные образования принимают участие в региональных проектах путем заключения соглашений о межбюджетных трансфертах на строительство или капитальный ремонт социальных объектов, объектов жизнеобеспечения и дорожной инфраструктуры, либо получения материальных ценностей и поддержки в рамках мероприятий, организованных исполнительными органами государственной власти [4] (рис. 3).

Рис. 3. Направления финансирования реализации региональных компонентов национальных проектов из бюджета Иркутской области

Источник: составлено автором на основе положений нормативных правовых актов в сфере разработки и реализации государственных программ и проектов Иркутской области.

В общем виде основными направлениями осуществления проектной деятельности органами местного самоуправления являются: участие в реализации мероприятий федеральных и региональных проектов; разработка и реализация инициативных проектов в рамках инициативного бюджетирования.

Участие муниципальных образований в реализации федеральных и региональных проектов.

Как показывает практика, организационно-правовыми механизмами, обеспечивающими участие органов местного самоуправления в реализации национальных проектов, являются [6], [11]:

• «региональные проекты и региональные программы, разрабатываемые с привлечением администраций муниципальных образований;

• соглашения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ по реализации мероприятий региональных проектов;

• региональные и муниципальные центры компетенций и ресурсные центры;

• муниципальные проектные офисы;

• муниципальные программы и планы мероприятий» [11].

При активном сопровождении проектной деятельности органов местного самоуправления региональным проектным офисом по состоянию на начало 2024 года в 11 муниципальных образованиях были созданы муниципальные проектные комитеты; в 15 муниципальных образованиях – созданы муниципальные проектные офисы; в 21 муниципальном образовании – определены ответственные за развитие проектной деятельности [12]. При этом, муниципальные образования Иркутской области не являются пассивными реципиентами государственной поддержки в рамках национальных проектов, демонстрируют высокую заинтересованность и активность в реализации проектных мероприятий [10]. Органы местного управления муниципальных образований Иркутской области участвуют в реализации мероприятий региональных проектов по следующим направлениям: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, производительность труда и поддержка занятости.

Однако, нерешенными остаются проблемы как в части организации проектной деятельности и ее кадрового обеспечения на местах, так и в части реализации региональных проектов на территориях конкретных муниципалитетов области. На примере Иркутской области показаны некоторые из них (рис. 4, рис. 5). Анализ проводился автором совместно со студентом Н. Прокопьевым по муниципальным образованиям, предоставившим данную информацию в рамках опроса (2022 г.) по организации проектной деятельности при реализации нацпроектов [12]. Причем перечень достигнутых результатов и существующих проблем сгруппированы по 2-м направлениям – это непосредственно организация проектной деятельности в муниципалитетах и участие муниципальных образований в реализации проектов вышестоящего уровня.

Рис. 4. Основные проблемы осуществления проектного управления в Иркутской области

Источник: составлено автором.

На рис. 5 приведены сведения о наличии существенных для муниципалитетов проблем.

Рис. 5. Частота упоминания проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования при реализации национальных проектов

Источник: составлено автором на основе данных, полученных в ходе исследования.

Решение проблемы нехватки средств на проектирование и прохождение государственной экспертизы муниципальные образования видят в предоставлении областной субсидии на эти цели, что позволит возмещать затраты за счет средств областного бюджета. Кстати, вопрос необходимости решения данной проблемы неоднократно поднимался на заседаниях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

Другая группа проблем связана с недостаточным информационным и методическим сопровождением реализации национальных проектов, которые в последние годы успешно решаются. Существенной проблемой является то, что отсутствует взаимосвязь между стратегиями развития отдельных муниципальных образований и нацпроектами, наблюдается рассогласованность по целям, приоритетам, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам, срокам реализации. Как отмечали специалисты в ходе опроса, необходимо включать показатели участия муниципальных образований в паспорта региональных проектов для объективной оценки вклада конкретных муниципальных образований, а также ставить задачи не только по отдельным органам исполнительной власти, но и по территориям [12]. Еще одной важной проблемой является дефицит кадров в сфере проектной деятельности в муниципальных образованиях, низкий уровень подготовки имеющихся кадров, которую необходимо решать комплексно.

Реализация инициативных проектов в муниципальных образованиях.

Несмотря на отсутствие единого подхода в сфере регулирования вопросов реализации инициативного бюджетирования, которое показали результаты анализа нормотворческой практики субфедерального уровня, представленного в [14], процесс формирования правовой базы, направленной на стимулирование на уровне муниципальных образований практик инициативного бюджетирования, идет достаточно активно. В большинстве регионов мероприятия по развитию инициативного бюджетирования включены в документы программного характера. Как верно отмечают Пятковская Ю. и Васильева Н., «…в условиях перманентного бюджетного дефицита местных бюджетов межбюджетные трансферты из региональных бюджетов являются гарантией реализации инициатив граждан, проживающих в муниципалитетах». Механизм проектного финансирования позволяет оптимально консолидировать, как государственные, так и частные средства. В том числе средства граждан, консолидированные с применением различных партисипаторных инструментов, о чем пишут исследователи [1], [3].

Реализация инициативного бюджетирования на территориях муниципальных образований Иркутской области проходит достаточно успешно. Наряду с проектом «Народные инициативы» инициативное бюджетирование опирается на результаты отбора проектов в рамках конкурса «Есть решение». Законопроект о новом механизме депутаты Законодательного Собрания региона приняли в 2022 году. Общий объем субсидии на реализацию инициативных проектов в 2023 году составил 500 млн р., а в 2025 – уже около 1 млрд рублей. Инициативные платежи составляют около 10-20% от общего объема финансирования таких проектов.

Практика вовлечения крупных предприятий, субъектов малого и среднего предпринимательства и населения в инициативное бюджетирование и проектную деятельность на территории муниципального образования позволяет сделать вывод, что практически каждый муниципалитет Иркутской области активно ведет работу с данными субъектами.

Широко развита сеть органов территориального общественного самоуправления как инструмент поддержки самоорганизации граждан на местном уровне. На начало 2026 года на территории Иркутской области зарегистрировано более 700 ТОС.

При этом в муниципальных образованиях действует отлаженный алгоритм работы с населением и предприятиями в рамках проектной деятельности (рис. 6).

Как отмечаются специалисты органов местного самоуправления основными проблемами при реализации инициативного бюджетирования являются: преодоление негативного отношения, недоверия, скептицизма граждан, низкий уровень информирования по вопросам участия в разработке и реализации проектов, недостаточный уровень подготовки кадров, особенно на поселенческом уровне, в сфере проектного управления.

Рис. 6. Обобщенный алгоритм при реализации инициативного бюджетирования

Источник: составлено автором.

Довольно сложным и важным организационным процессом является обеспечение отобранных для участия в региональном конкурсе проектов инициативными платежами, то есть финансовым участием жителей в реализации инициативного проекта в доле, которая установлена порядком проведения конкурса инициативных проектов. Организованное финансовое участие населения в реализации выдвинутых проектов, взаимодействие инициативных групп с предпринимателями и организациями города по оказанию финансовой поддержки инициативных проектов может обеспечить процент финансового участия инициаторов проектов на уровне выше установленного минимального объема (10%) инициативных платежей [5].

Заключение

Для решения вышеобозначенных проблем и повышения качества организации проектной деятельности в муниципальных образованиях, помимо системных мер по сбалансированности полномочий муниципалитетов и их финансового обеспечения, необходимо развитие компетенций муниципальных служащих в области проектирования. Как показала практика муниципалитетов Иркутской области, проектная деятельность результативна у тех муниципальных образований, чьи специалисты имеют знания и навыки в данной сфере, проявляют индивидуальную инициативу, творческий подход и сами «горят» желанием сделать жизнь каждого жителя на своей территории лучше. Необходимо продолжать транслировать лучшие практики вовлечения граждан в общественную деятельности, и не только связанные с реализацией проекта «Формирование комфортной и безопасной городской среды», популяризировать различные формы участия населения в решении социально значимых проблем, том числе через развитие и поддержку ТОСовского движения, посредством которого уже сейчас привлекается достаточно большой объем средств.

Качественная организация проектной деятельности на муниципальном уровне позволит не только повысить эффективность реализации региональных проектов, стимулировать разработку муниципальных проектов, увеличить долю внебюджетных источников финансирования проектов, но и создаст условия для консолидации местных сообществ в реализации новых идей и подходов при решении важнейших задач повышения качества жизни и обеспечения социально-экономического развития территории.

[1] Контрольно-счетная палата Иркутской области приняла участие в комитете по социально-культурному законодательству. [Электронный ресурс]. URL: http://irksp.ru/?p=20125 (дата обращения 28.07.2026)