Публичные обсуждения правовых требований в ИТ-отрасли: анализ практики взаимодействия с регулятором

Введение

В условиях активной цифровой трансформации экономики, права и самой системы государственного управления вопросы совершенствования правового регулирования сферы информационных технологий не только сохраняют свою актуальность [20] (Sharova et al., 2026), но и обостряются задачами обеспечения технологического суверенитета в условиях геополитической и экономической нестабильности [12] (Ledneva et al., 2025). При этом процесс такого совершенствования не может эффективно осуществляться исключительно регулятором, а требует включенности непосредственно ИТ-организаций для применения их экспертных знаний в столь технологически сложной и динамично развивающейся отрасли.

Одним из ключевых инструментов повышения качества законодательства является процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которая позволяет учесть позиции заинтересованных сторон до принятия нормативного акта. Однако эффективность данного механизма во многом зависит от того, насколько качественно и релевантно сформулированы предложения участников обсуждения, а также от готовности регулятора к содержательному диалогу.

Настоящее исследование посвящено анализу массива предложений в рамках ОРВ проектов в сфере информационных технологий, а также успешности различных схем взаимодействия отрасли с регуляторами. Цель и практическая польза работы выражается в подготовке рекомендации для участников публичных консультаций по повышению вероятности быть услышанным и повлиять на принимаемые управленческие решения. Для достижения поставленной цели авторы последовательно решают комплекс задач:

- на основе теоретического обзора выявляют потенциальные проблемы в части взаимодействия регуляторов и отрасли при проектировании регулирования,

- разрабатывают подходы и методику исследования, собирают репрезентативный массив данных для анализа,

- проводят непосредственный количественный и качественный анализ с выработкой предложений для участников публичных консультаций.

Теоретический обзор

Эксперт в области публичной политики О.В. Бычкова относит к базовым проблемам принятия оптимальных управленческих решений в сфере регуляторики асимметрию информации (недоступности регуляторам данных о стоимости тех или иных технических решений в отрасли) и возможный «захват регулятора», склонность регуляторов к принятию слишком обобщенных и чрезмерных правил, а также эффект храповика регуляций (когда запущенные регуляции начинают продуцировать новые в соответствующей сфере общественных отношений, а вот их сокращения инициативно регулятором не происходит) [3, с. 177–179] (Bychkova, 2018).

Так, сегодня в условиях цифровизации госуправления и хозяйственной деятельности исследователи отмечают «перспективы развития оценки регулирующего воздействия, связанные с интеграцией цифровых решений и применением комплексных моделей анализа на основе больших данных» [21, с. 205]. Д.Н. Ганченко указывает, что развитие ОРВ должно сосредоточиться на разработке справочников с данными о потерях компаний от регулирующих действий и цифровой интеграции отчетно-статистических и процессных параметров ОРВ [5, с. 21] (Ganchenko, 2025). Однако, на текущем этапе развития института ОРВ в России адресаты регулирования остаются ключевым источником данных для проведения расчетов издержек регулирования, поскольку именно они могут указать на практические трудности правоприменения, оценить необходимые трудозатраты и стоимость приобретений для выполнения обязательных требований. Вместе с тем, если участие в публичных консультациях принимает единственный представитель отрасли (крупная компания или бизнес-ассоциация) либо среди участников выделяется «доверенное» экспертное лицо (чьи мнения учитываются значительно чаще в противовес остальным), то не складывается взвешенного паритета мнений и можно говорить о проявлении эффекта «захвата регулятора». Такие примеры описаны, например, в работе И.В. Костикова [10] (Kostikov, 2025). Поэтому важна «гетерогенность» активного бизнес-сообщества, включенного в коммуникации с органами-разработчиками [9, с. 124] (Kalenov, 2020). Учитывая высокую долю государства в хозяйственном секторе России, подчеркнем значимость представительства в публичном диалоге компаний без государственного участия, имеющих меньшую переговорную силу, чем субъекты с соответствующей аффилиацией с органами власти (например, подробное исследование эффективности GR-коммуникаций крупнейших российских компаний без государственного участия представлено в работе [2] (Barykin et al., 2024)).

В части следующей обозначенной проблемы отметим, что обеспечить корректировку правил, их уточнение могут опять же исключительно практики или эксперты, глубоко представляющие хозяйственные процессы, имеющие практический опыт [16, c. 998, 18, с. 118] (Rudneva, 2023; Fomichev, 2024).

Для решения последней указанной проблемы в международной и отечественной практике применяются такие инструменты как «регуляторная гильотина», акты ограниченного жизненного цикла и ретроспективный анализ (экспертиза нормативных правовых актов, оценка применения обязательных требований и оценка фактического воздействия). Вместе с тем отечественный опыт показывает, что после проведения «регуляторной гильотины» наблюдается «обратная волна» регулирования [1; 6] (Artemenko, 2021; Golodnikova et al., 2021), а ретроспективный анализ без активного участия экспертов сводится к формальной положительной оценке эффективности и сохранению регуляторного поля без изменений. О существенной корреляции числа откликов на портале для публичных обсуждений с вероятностью отрицательного заключения об ОРВ Минэкономразвития России и внесения правок в регулирование говорит исследование Центра перспективных управленческих решений [4] (Vasilevskaya et al., 2021).

Поэтому для обеспечения эффективного совершенствования регуляторной среды необходимо выстраивание непрерывного конструктивного взаимодействия регулятора с отраслью и экспертным сообществом.

Каждый регулятор выбирает свою стратегию взаимодействия с отраслевыми представителями. Однако, увеличение степени формальности взаимодействия регулятора с адресатами регулирования и перевод публичных консультаций по проектируемому регулированию на портал для раскрытия информации о подготовке НПА и их публичного обсуждения повышает степень прозрачности взаимодействия для целей анализа (безусловно, с оговоркой об учете кулуарного лоббирования и достаточно закрытой информации об участии предприятий и экспертов в разработке регулирования через рабочие группы).

С другой стороны, с позиции корпоративного GR в современной России отечественные авторы выделяют преимущественно три основные модели: внутренний GR крупных компаний и две разновидности «аутсорсингового GR»: через деловые объединения или посредническое консалтинговое агентство [15, с. 76; 7, с. 54] (Rakhmeeva et al., 2024; Degtyarev et al., 2025), характерные и для развитых западных стран [13, с. 60] (Magomedova et al., 2023). Традиционно более активными участниками коммуникаций с органами власти становятся объединения предпринимателей [17, с. 95] (Stafeichev, 2025).

Регулирование ИТ-отрасли является одним из самых динамично развивающихся на сегодняшний день в связи с быстрыми темпами технологического прогресса, в частности появлением и распространением технологий искусственного интеллекта, больших данных и пр.

Материалы и методы

Методика исследования включала последовательность следующих шагов.

1. Сбор информации с портала для публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов (НПА) за 5 лет (2021–2025) по вопросам, связанным с регулированием ИТ-отрасли, и последующая декомпозиция сообщений участников публичных консультаций на единичные предложения (поскольку одно сообщение могло содержать несколько самостоятельных тематических предложений, каждое такое предложение выделялось как отдельная единица анализа).

Таким образом, эмпирическую базу исследования составили 324 отзыва, направленных в адрес регулятора в рамках ОРВ.

2. На следующем шаге был проведен нормативно-контекстный и сравнительный анализ для классификации их по тематической принадлежности, а также выявления идентичных предложений, направленных от разных авторов.

3. В рамках третьего этапа ответы регулятора классифицированы по шести категориям (принято, принято частично, отклонено с обоснованием, отклонено без обоснования, перенесено, отсутствие ответа) и проведен структурный анализ распределения категорий ответов в разрезе регуляторов и типов авторов предложений.

4. На заключительном шаге проведен качественный анализ наиболее показательных кейсов разного формата участия бизнес-сообщества в публичных обсуждениях:

· кейс с консолидированной позицией ассоциации;

· кейс с массовыми однотипными обращениями;

· кейс с экспертным предложением профильного центра.

Сравнение кейсов проводилось по таким параметрам, как формат подачи, наличие обоснования, релевантность, количество полученных ответов и степень их содержательности.

Результаты

В выборку анализа попали размещенные на портале для обсуждения и получившие отклик 292 проекта акта Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минцифры). 11 проектов Федеральной службы по техническому и экспортному контролю Российской Федерации (ФСТЭК), 16 проектов Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Российской Федерации (Роскомнадзор, РКН) и 5 проектов Федеральной службой безопасности Российской Федерации (ФСБ).

Контекстный анализ предложений участников публичных консультаций позволил выделить несколько видов тематической направленности их содержания, которые в таблице 1 дополнительно распределены по органам-регуляторам, чьи проекты правовых актов затрагивали сферу информационных технологий.

Таблица 1

Распределение по тематикам предложений участников публичных консультаций по проектам НПА в сфере информационных технологий за 5 лет

Анализ данных таблицы 1 позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, ядром нормотворчества и в целом системы взаимодействия отрасли с правительством выступает профильный орган – Минцифры. Периодическая активность коммуникаций по отдельным проектам наблюдается для ФСТЭК и Роскомнадзора. Практически отсутствует взаимодействие с отраслью у ФСБ.

Во-вторых, участники отрасли готовы достаточно активно обсуждать концепцию ключевых законопроектов на стадии ее формирования (почти пятая часть всех предложений, попавших в выборку). Значительная доля замечаний касается формальных моментов – терминологии, юридической техники, наличия коррупциогенных факторов (вместе чуть более четверти от всех поступивших отзывов, количество таких замечаний может быть снижено путем повышения компетентности специалистов органов-разработчиков). Следующую большую группу предложений формируют вопросы прав пользователей, авторских прав и мер ответственности (чуть менее четверти позиций) – распределение прав и ответственности на этапе формирования нормативной базы для развития ИТ-отрасли, согласно теореме Коуза, имеет критическое значение для трансакционных издержек в будущем, поскольку изменение некорректно сформированной системы будет стоить обществу запредельно дорого. Особенно остро вопрос стоит для автономных решений, в том числе на базе искусственного интеллекта. Каждое десятое предложение касалось такой новой темы как импортозамещение и безопасность критической информационной инфраструктуры (КИИ), чуть меньше интереса вызывают технические требования и сертификация. А вот тема безопасности персональных данных уже почти не вызывает вопросов.

На момент проведения анализа в мае 2026 года треть предложений не были рассмотрены разработчиками. Из оставшихся на каждые 4 принятые предложения приходится 3 непринятых (табл. 2). ФСБ и ФСТЭК демонстрируют большую лояльность в отношении направленных предложений в сравнении с Минцифры и Роскомнадзором. Низкий уровень согласия с отзывами со стороны Минцифры России может быть объяснен высоким объемом нормотворчества органа и столкновения с ситуациями «спама» одинаковыми, не всегда релевантными предложениями, широтой типов участников публичных консультаций, не всегда обладающих должной степенью экспертности, разработкой «резонансных» проектов, получающих противоположные мнения. Также отметим факт отклонения предложений без обоснования (7,8% со стороны Минцифры и 18% со стороны ФСТЭК).

Таблица 2

Статистика учета предложений участников публичных консультаций по проектам НПА в сфере информационных технологий за 5 лет в разрезе регуляторов

Анализ картины в разрезе типов участников публичных обсуждений показывает следующие аспекты.

Ключевым «генератором» отзывов служат макролоббисты: Торгово-промышленная палата (ТПП), Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и объединения «Опора России» и «Деловая Россия». Следом идут отраслевые ассоциации. Почти столько же по количеству предложений вместе представили отдельные организации (соотношение участия компаний без госучастия к компаниям с госучастием 2 к 1) и индивидуальные эксперты (табл. 3).

Таблица 3

Статистика учета предложений участников публичных консультаций по проектам НПА в сфере информационных технологий за 5 лет в разрезе типов участников

Анализ степени принятия поступивших мнений показывает, что регулятор чаще принимает предложения отдельных компаний (доля учтенных предложений 57%), что говорит об эффективности стратегии взращивания внутренних GR-специалистов, способных готовить пробивные обоснованные позиции. Вторую строчку по данному критерию делят отраслевые ассоциации, способные консолидировать узко профильное мнение, и индивидуальные эксперты. Следом идут компании с госучастием. Макролоббисты же демонстрируют низкую степень результативности продвижения позиций, в том числе в силу их несогласованности и слабой проработки, как будет показана на кейсе ниже. Самый низкий процент учета направленных предложений демонстрируют некоммерческие организации (НКО), что указывает на их слабый институциональный статус в складывающейся отечественной схеме взаимодействия общества с регуляторами.

Схожие картины взаимодействия различных типов участников с органами-разработчиками наблюдаются в других отраслях, например, горнорудной [14] (Rakhmeeva, 2025), легкой промышленности [8] (Kazakov, 2025), пищевой промышленности [11] (Kurovskiy et al., 2025) и др.

В ходе исследования были выделены три ключевых кейса, каждый из которых иллюстрирует определенную модель поведения участников ОРВ и соответствующую реакцию регулятора.

Кейс 1 «Консолидированная позиция бизнес-ассоциации».

Торгово-промышленная палата (ТПП) представила файл объемом 93 страницы, содержащий позиции 10 органов ТПП, 10 региональных палат и 4 членов организации. Суммарно было заявлено 140 предложений, при этом форматы изложения существенно различались: от таблиц изменений до сплошного текста и неаргументированных тезисов. Важно отметить, что 84 предложения (60%) не получили ответа регулятора. Наиболее активным оказался «Союз страховщиков» (17 поправок), тогда как профильный комитет представил лишь 14. При этом все предложения, касающиеся коррупциогенных факторов (от 4 органов ТПП), были оставлены без ответа. Данный кейс демонстрирует, что объемный, структурно неоднородный и слабо аргументированный материал, даже при наличии консолидированной позиции, не гарантирует внимания регулятора, особенно в части деликатных вопросов, таких как коррупция.

Кейс 2 « Массовые обращения».

Второй кейс связан с обращениями Ольги Сергеевны Молибог и объединения православных ученых. Анализ текста поправок показал высокую вероятность их генерации искусственным интеллектом: предложения часто не касались тематики законопроекта, имели шаблонную структуру и направлялись с разных аккаунтов. По этому же проекту РСПП и Ассоциация больших данных прислали идентичный текст. Реакция регулятора – во всех случаях направлялся формальный отказ или ответ, не соответствующий содержанию предложения. Даже если один из пунктов был релевантен, регулятор ограничивался общей отпиской. Этот кейс иллюстрирует негативный эффект «спам-стратегий», которые снижают доверие к участникам и не способствуют содержательному диалогу.

Кейс 3 «Экспертные предложения профильного центра».

Аналитический центр уголовного права и криминалистики в противоположность предыдущим примерам продемонстрировал высокую эффективность экспертного подхода при подготовке предложений. Авторы четко обозначили свою организацию, обосновали компетенции, каждое предложение было разбито на подпункты с отдельной аргументацией. Все предложения касались узкой, четко очерченной темы в рамках законопроекта. Результат: ни одно предложение не осталось без ответа, а регулятор дал наиболее подробные и содержательные разъяснения среди всех рассмотренных случаев. Это подтверждает гипотезу о прямой зависимости качества ответа от качества самого предложения и его аргументации.

Обсуждение результатов

Проведенный анализ, в том числе контент-анализ содержания откликов, позволяет сформулировать следующие практические рекомендации для участников ОРВ:

1. Консолидация позиций. Значимо согласование позиций, направляемых организациями отрасли. Этот вывод согласуется с результатами исследований других отечественных ученых, указывающих, что «расширение круга участников коалиции противодействия при одновременном снижении уровня согласия между вовлеченными в процесс разработки законопроекта государственными органами повышает вероятность изменения параметров проектируемого регулирования в пользу коалиции противодействия» [19, с. 212] (Chirkov, 2026).

2. Аргументация и экспертность. В каждом предложении следует кратко описать деятельность организации и обосновать свою экспертизу в обсуждаемом вопросе. Это повышает доверие регулятора и вероятность содержательного рассмотрения.

3. Релевантность. Предложения должны прямо касаться темы проекта НПА. Включение несвязанных или второстепенных пунктов, особенно в массовых рассылках, ведет к формальному отказу по всей заявке.

4. Структурирование. Желательно разбивать предложения на подпункты с четким обоснованием каждого, как это сделано в успешном кейсе. Такая структура облегчает работу регулятора и способствует более глубокому анализу. Если же объем материала велик, стоит разбить его на несколько логически завершенных частей.

Заключение

Проведенное исследование показало, что эффективность участия в процедуре ОРВ в сфере информационных технологий определяется не столько количеством направленных предложений, сколько их качеством, структурой, аргументированностью и степенью консолидированности (согласованности позиций) представителей отрасли. Формальные, нерелевантные или сгенерированные ИИ обращения, как правило, игнорируются или получают формальные отказы, тогда как экспертно-обоснованные, узконаправленные и хорошо структурированные предложения значительно чаще получают содержательный ответ регулятора. Полученные выводы могут быть использованы как для повышения эффективности нормотворческой деятельности, так и для совершенствования самой процедуры ОРВ, в том числе путем введения методических рекомендаций к обоснованию предложений.

Дальнейшие исследования могут быть направлены на расширение выборки, автоматизацию анализа, выявление ключевых «скрытых» лоббистов, сравнительный анализ моделей взаимодействия регуляторов с бизнес-сообществом в разных отраслях, а также на разработку методических рекомендаций по обоснованию позиций участников публичных консультаций и подготовке предложений с использованием технологий искусственного интеллекта, но без ущерба для их содержательности и релевантности.