Обеспечение фискальной самодостаточности как условие реализации социальной политики Республики Башкортостан

Введение

Одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации является обеспечение долгосрочной сбалансированности и долговой устойчивости на всех уровнях бюджетной системы [10]. Важнейшим приоритетом страны и регионов сегодня является сохранение макроэкономической и социальной устойчивости с постепенным выходом на траекторию суверенного технологического развития [9].

Одним из важнейших параметров устойчивого развития регионов является наличие у них финансовой самодостаточности. Более того, в современных условиях санкционного давления на экономику России и неравномерного развития регионов повышение финансовой самодостаточности на субфедеральном уровне – основа не только социально-экономического роста субъектов Российской Федерации, но и реализации стратегических целей страны в целом [13]. На сегодняшний день Республика Башкортостан – один из крупнейших субъектов Российской Федерации с диверсифицированной экономикой, значительным промышленным потенциалом и населением около 4 млн. человек. Эти характеристики объективно предполагают высокий уровень бюджетной обеспеченности и финансовой автономии региона. Однако фактическое состояние бюджета республики за период 2019-2026 гг. можно выделить в три этапа: докризисный 2019 год, характеризовавшийся относительной стабильностью региональных финансов, скрывающую структурные дисбалансы; острую фазу пандемического кризиса 2020-2021 гг., сопровождавшуюся резким сжатием налоговых поступлений и ростом социальных расходов; и посткризисный период 2022-2026 гг., отмеченный санкционным давлением, структурной перестройкой экономики и постепенной адаптацией бюджетной системы к новым условиям. Именно эта трехэтапная динамика позволяет выявить фундаментальные уязвимости бюджетной системы региона, которые в периоды экономической турбулентности переходят из скрытой формы в открытую, угрожая стабильности финансирования социальных обязательств.

Этап 1. Бюджетная система Республики Башкортостан уже в 2019 г. находилась в состоянии хронической несбалансированности. Доходы бюджета региона составляли 188,17 млрд. руб., а расходы – 214,84 млрд. руб. При этом дефицит бюджета в 26,67 млрд. руб. (14% от доходной части) свидетельствовал о том, что регион не располагал достаточными собственными ресурсами для покрытия текущих обязательств, включая социальные [1]. Фискальная самодостаточность не была достигнута даже в наиболее благоприятных стартовых условиях рассматриваемого периода.

Этап 2. Пандемия COVID-19 и введенные в связи с ней ограничительные меры подвергли бюджетную систему Республики Башкортостан первому серьезному стресс-тесту. Доходы бюджета в 2020 г. составили 219,14 млрд. руб., увеличившись по сравнению с 2019 г. на 30,97 млрд. руб., однако этот прирост был полностью обеспечен экстренными федеральными трансфертами, а не ростом собственной налоговой базы. Собственные налоговые поступления, напротив, продемонстрировали резкое сжатие вследствие остановки предприятий, сокращения фонда оплаты труда и падения потребительского спроса. Одновременно с этим расходы выросли до 267,15 млрд. руб., что отражало мобилизацию бюджетных средств на борьбу с пандемией, поддержку системы здравоохранения и социальные выплаты. Дефицит по итогам 2020 г. составил 48,01 млрд руб. [2]. Далее в 2021 г. доходы бюджета региона выросли до 244,28 млрд. руб., расходы – до 264,53 млрд. руб., а дефицит сократился до 20,25 млрд руб. [3]. Именно в этот двухлетний период фундаментальные уязвимости, скрытые в 2019 г., проявились в полной мере, а именно: выяснилось, что доходная база региона критически зависима от экономической активности, остановка которой мгновенно обрушивает налоговые поступления; расходные обязательства, особенно в социальной сфере, не только не могут быть сокращены в кризис, но, напротив, требуют экстренного наращивания. Итак, отсутствие фискальной самодостаточности перестало быть теоретической проблемой и превратилось в практическую угрозу для стабильного финансирования социальных обязательств. Регион прошел этот период благодаря экстренной федеральной поддержке.

Этап 3. Начиная с 2022 г. бюджетная система Республики Башкортостан столкнулась с вызовами (беспрецедентное санкционное давление, нарушение логистических цепочек, переориентация экспортных потоков и структурная перестройка экономики), благодаря которым региону предстояло одновременно решать две задачи: обеспечивать текущую сбалансированность бюджета и адаптироваться к изменившимся внешним условиям. Параметры бюджета Республики Башкортостан за 2022 г. практически не изменились по сравнению с 2021 г., что говорит об отсутствии запаса прочности: доходы бюджета региона составляли 246,22 млрд. руб., расходы – 267,66 млрд. руб., а дефицит бюджета составил 21,44 млрд. руб. [4]. В 2023 г. наметился позитивный сдвиг: доходы выросли до 267,34 млрд. руб., расходы – до 285,14 млрд. руб., а дефицит сократился до 17,8 млрд. руб. [5].

В последующие годы положение региона значительно улучшилось: в 2024 г. доходы достигли 290,89 млрд. руб., расходы увеличились до 300,89 млрд. руб., а дефицит снизился до 10,0 млрд. руб. - минимального значения за весь предшествующий шестилетний период [6]. За 2025 год доходы бюджета выросли до 337,53 млрд. руб., расходы – до 341,53 млрд. руб., а дефицит сократился до 4,0 млрд. руб. [7]. Однако в 2026 г. прогнозируется снижение показателей бюджета: доходов до 316,23 млрд. руб. или на 6% в сравнении с 2025 г., расходов до 338,73 млрд. руб. или на 0,8% в сравнении с 2025 г. При этом дефицит бюджета ожидается уровня в кризисные 2020-2022 г., увеличится до 22,5 млрд. руб. [8].

Резюмируя вышесказанное, отметим, что благоприятная ценовая конъюнктура на химическую и нефтеперерабатывающую продукцию приводит к увеличению доходов бюджета республики, что в свою очередь позволяет увеличивать налогооблагаемую базу региона. Прогнозные значения бюджета республики на 2025-2026 гг. свидетельствуют о сохранении безвозмездных поступлений в диапазоне от 20% до 25% и об умеренном дефиците, что не позволяет придать Республике Башкортостан статуса фискально самодостаточного региона.

Фискальная самодостаточность как базис социальной политики Республики Башкортостан

С точки зрения российского опыта главным связующим звеном на практике является оценка социальных расходов, заключающая в обеспечении высокой доли расходов в бюджете России и ее субъектов (стабильно превышающей 60%). Рассмотрим несколько подходов к оценке социальных расходов в разрезе направлений таких как:

1) нормативно-правовой подход, ориентированный на соответствие расходных обязательств законодательным гарантиям таким как майские указы, государственные программы, социальные выплаты. Данное направление получило развитие в трудах А.Г. Силуанова [17], В.В. Климанова, А.М. Лаврова [16], А.Н. Дерюгина [12], в которых доказана потребность в инвентаризации социальных обязательств и их взаимосвязанности с финансовыми возможностями регионов. Ключевой вывод данного подхода заключается в том, что социальные обязательства сконцентрированы в регионе, тогда как наиболее стабильные и крупные доходные источники – на федеральном уровне. Это порождает хроническую несбалансированность, при которой оценка социальных расходов неизбежно превращается в оценку достаточности федеральных трансфертов;

2) структурно-динамический подход исследует анализ структуры и динамики социальных расходов в разрезе субъектов Российской Федерации. Исследования, выполненные в Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара, НИФИ Минфина России, а также в региональных научных центрах, позволяют выявить межрегиональную дифференциацию социальных расходов на душу населения (разрыв между наиболее и наименее обеспеченными регионами может достигать нескольких раз);

3) эконометрический подход включает построение регрессионных моделей зависимости социальных расходов от ВРП, уровня безработицы, демографической структуры населения и объема федеральных трансфертов; оценку бюджетных мультипликаторов социальных расходов – влияния увеличения финансирования образования, здравоохранения и социальной политики на экономический рост и доходную базу региона. Работы С.Г. Синельникова-Мурылева [14], А.В. Полбина [18], М.В. Казаковой [15] и др. показывают, что социальные расходы в российских регионах обладают слабой контрциклической функцией: в кризис они растут, но этот рост финансируется не за счет накопленных резервов, а за счет экстренных федеральных вливаний.

В зарубежной науке и практике проблематика оценки социальных расходов разработана значительно глубже, что объясняется наличием развитых статистических баз данных (OECD Social Expenditure Database, Eurostat, World Bank ASPIRE и др.). Базовым методологическим ориентиром для большинства стран выступают подходы, разработанные Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Международным валютным фондом. Классификация ОЭСР (SOCX) делит социальные расходы на публичные, обязательные и добровольные частные, а также налоговые, масштаб которых сопоставим с прямыми бюджетными затратами. Включение в анализ налоговых расходов является важнейшим отличием зарубежного подхода от российского: во многих странах ОЭСР масштабы социальных налоговых льгот сопоставимы с прямыми бюджетными расходами.

В зарубежной литературе большое внимание уделяется проблеме долгосрочной фискальной устойчивости социальных расходов: рассчитываются показатели межвременного бюджетного разрыва для пенсионных и медицинских систем (работы А. Ауэрбаха [19], Дж. Гокхейла [20], Л. Котликоффа [21]); применяются модели общего равновесия (OLG-модели, DSGE-модели) для прогнозирования влияния демографических трендов на социальные расходы.

В таблице 1 проведем структурный анализ расходов бюджета Республики Башкортостан за 2019-2026 гг.

Таблица 1 – Структурный анализ расходов бюджета Республики Башкортостан на 2019-2026 гг.

Из таблицы 1 сделаем следующие выводы к 2026 прогнозному году в сравнении с 2019 годом:

1) совокупные расходы бюджета Республики Башкортостан в 2026 прогнозному году в сравнении с 2019 г. выросли на 123,89 млрд. руб., или 57,7%. Этот рост, однако, не был равномерно распределен между разделами бюджетной классификации, что свидетельствует о структурных сдвигах в приоритетах расходования бюджетных средств.

2. Наибольший вклад в прирост совокупных расходов внесли четыре раздела:

- социальная политика – прирост на 39,05 млрд. руб. (с 51,40 до 90,45 млрд. руб.), или 76,0%, что вывело этот раздел на первое место по абсолютному объему расходов к 2026 прогнозному году;

- образование – прирост на 34,73 млрд. руб. (с 51,84 до 86,57 млрд. руб.), или 67,0%;

- национальная экономика – прирост на 22,17 млрд. руб. (с 42,01 до 64,18 млрд. руб.), или 52,8%;

- здравоохранение – прирост на 9,39 млрд. руб. (с 23,12 до 32,51 млрд. руб.), или 40,6%.

Итак, три социально-культурных раздела (социальная политика, образование, здравоохранение) в сумме обеспечили 83,17 млрд. руб. прироста из общих 123,89 млрд. руб., то есть 67,1% всего увеличения расходов. Это количественно подтверждает о наличии выраженной социальной направленности бюджета республики и об опережающем росте социальных статей по сравнению с остальными.

Таким образом, структурный анализ подтверждает, что бюджет Республики Башкортостан на протяжении всего анализируемого периода сохраняет и усиливает свою социальную ориентацию. Основными драйверами роста выступают социальная политика и образование, совокупно обеспечивающие более половины всего прироста расходов. При этом расходы на инвестиции (национальную экономику, ЖКХ) остаются неизменными, а расходы для обслуживания долга стремительно растут, что свидетельствует об увеличении долговой нагрузки. Такая несбалансированная социально оправданная структура расходов делает бюджет региона чувствительным к любым изменениям доходов. В связи с этим поэтому достижение фискальной самодостаточности является обязательным условием для стабильного финансирования социальной политики.

Российский подход, в отличие от зарубежного опыта, главным образом сводится к контролю расходов, не учитывая налоговые льготы социального характера, и практически не оценивает эффект от расходов.

Зарубежный опыт оценки бюджетной устойчивости социальных расходов через призму фискальных разрывов и демографических прогнозов может быть адаптирован для российских регионов, в том числе для Республики Башкортостан, при прогнозировании долгосрочной сбалансированности социальной политики.

Несмотря на разработанность основных методических подходов, остаются актуальными проблемы комплексной оценки фискальной устойчивости отдельных регионов России с учетом специфики их развития и современных условий хозяйствования, а также выявления на этой основе возможностей обеспечения их финансовой бюджетной самообеспеченности и самодостаточности [11].

Методологический инструментарий оценки социальных расходов региона

Итак, при оценке социальных расходов Республики Башкортостан целесообразно сочетать российские методики структурно-динамического анализа (для выявления трендов внутри бюджетной классификации) с зарубежными подходами к оценке эффективности (соотнесение затрат с показателями уровня бедности, продолжительности жизни, доступности образования и здравоохранения), что позволит получить разностороннюю оценку состояния социальной сферы региона:

Блок 1. Структурно-динамический анализ социальных расходов (российский подход) опирается на традиционные для отечественной бюджетной науки методы и решает задачу количественной диагностики. В его рамках последовательно реализуются следующие процедуры:

Горизонтальный анализ – оценка абсолютных изменений расходов по каждому социальному разделу бюджетной классификации (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физическая культура и спорт) за период 2019-2026 гг. Цель – выявить, какие именно статьи обеспечили основной прирост и насколько этот прирост был равномерным во времени.

Вертикальный (структурный) анализ – расчет доли каждого социального раздела в совокупных расходах консолидированного бюджета Республики Башкортостан и ее динамики за рассматриваемый период. Цель – установить, происходило ли перераспределение бюджетных ресурсов между социальными и несоциальными статьями и в каком направлении.

Трендовый анализ – построение временных рядов социальных расходов, очищенных от инфляционной составляющей (в сопоставимых ценах 2019 года), для выявления реальной, а не номинальной динамики. Данная процедура принципиально важна, поскольку номинальный рост, как было показано ранее, может создавать иллюзию благополучия при фактической стагнации или даже снижении покупательной способности бюджетных ассигнований.

Сравнительный межрегиональный анализ – сравнение душевых социальных расходов региона со средними данными в пределах России в целом и Приволжского федерального округа в частности. Это позволяет определить, насколько регион по сравнению с другими регионами выделяет денежные средства на социальные расходы.

В итоге первый блок отражает подробно количественную картину социальных расходов: их размер, удельный вес, структурные изменения и отличия от других регионов.

Блок 2. Оценка устойчивости социальных расходов, ориентированная на зарубежном опыте стран ОЭСР. Данный блок позволяет определить, насколько устойчиво и долгосрочно республика сможет финансировать социальные программы. Основное внимание здесь переносится с объемов расходов на их сбалансированность с доходной базой и устойчивость к шокам. Включает следующие элементы:

Коэффициент автономности социальных расходов – рассчитывается как отношение собственных (налоговых и неналоговых) доходов бюджета Республики Башкортостан к совокупным социальным расходам за соответствующий год. Если значение коэффициента устойчиво ниже единицы, это означает, что регион не способен профинансировать социальную сферу за счет собственных источников и находится в критической зависимости от федеральных трансфертов. Динамика коэффициента за 2019-2026 гг. позволяет оценить, усиливается или ослабевает эта зависимость.

Коэффициент жесткости социальных расходов – доля защищенных (нормативно закрепленных, не подлежащих сокращению) социальных статей в общем объеме социальных расходов. К таковым относятся расходы на заработную плату работников бюджетной сферы (в пределах целевых показателей), публичные нормативные обязательства (социальные выплаты, пособия, компенсации) и расходы, софинансируемые из федерального бюджета.

Индекс процикличности социальных расходов – показатель, оценивающий, в какой фазе экономического цикла социальные расходы растут, а в какой – сокращаются. Идеальная модель предполагает контрцикличность: наращивание в кризис (стабилизационная функция) и сдержанный рост в периоды подъема (накопление резервов). Индекс, рассчитанный за анализируемый период, позволяет ответить на вопрос: имеется ли возможность у региона увеличить социальные расходы во время кризисных периодов или происходит их сокращение (процикличность).

Оценка фискального разрыва социальной сферы – упрощенная версия зарубежной методики. Определяется сравнением двух показателей: прогнозируемым объемом социальных расходов с учетом повышения цен, индексации выплат и прогнозируемым объемом собственных доходов бюджета республики. В случае если будет образован устойчивый разрыв, то это приведет к сокращению обязательств или к необходимости создания механизма их гарантированного покрытия.

Блок 3. Оценка результативности социальных расходов как синтез подходов позволяет исправить недостаток российской практики. Данный блок включает в себя и зарубежный подход, где связующим звеном является достижение результата. Для этого формируется система ключевых индикаторов, позволяющих соотнести объемы бюджетного финансирования с достигаемыми социальными результатами. В качестве таких индикаторов предлагаются:

- по разделу «Социальная политика» – динамика уровня бедности в регионе, охват нуждающихся граждан мерами социальной поддержки, доля граждан, преодолевших трудную жизненную ситуацию после получения помощи;

- по разделу «Образование» – результаты ЕГЭ и ОГЭ (средний балл относительно общероссийского), доля выпускников, трудоустроенных по специальности, охват детей дошкольным образованием;

- по разделу «Здравоохранение» – ожидаемая продолжительность жизни при рождении, младенческая смертность, смертность от основных причин (болезни системы кровообращения, новообразования, внешние причины).

Сопоставление динамики бюджетных расходов по каждому разделу с динамикой соответствующих результативных показателей за 2019-2026 гг. позволяет оценить, сопровождается ли рост финансирования улучшением социальных исходов или же дополнительные средства поглощаются без видимого эффекта. Такая оценка не претендует на установление строгой причинно-следственной связи, но дает основания для качественных суждений об отдаче бюджетных вложений.

Таким образом, проведенный анализ социальных расходов Республики Башкортостан за 2019-2026 гг., дополненный обзором российского и зарубежного опыта, а также количественной оценкой фискальной устойчивости социальной сферы, позволяет сформулировать комплекс рекомендаций по обеспечению фискальной самодостаточности как условия реализации социальной политики Республики Башкортостан (таблица 2).

Таблица 2 – Рекомендации по обеспечению фискальной самодостаточности как условия реализации социальной политики Республики Башкортостан

Реализация предложенного комплекса рекомендаций, базирующегося на сочетании структурно-динамического анализа, оценки фискальной устойчивости и оценки результативности социальных расходов, позволит достичь следующих результатов:

- в области структурной сбалансированности бюджета – доля социально-культурного блока в совокупных расходах бюджета Республики Башкортостан стабилизируется на уровне не выше 70%, доля инвестиционных статей перестает сокращаться;

- в области фискальной устойчивости социальной сферы – при достижении коэффициентом автономности социальных расходов значения ниже 0,85 фискальный разрыв будет покрываться резервами, а не заимствованиями;

- в области результативности социальных расходов – рост социальных расходов сопровождается измеримым улучшением социальных индикаторов (уровень бедности, продолжительность жизни, образовательные результаты).

В целом реализация рекомендаций означает переход Республики Башкортостан от модели пассивной бюджетной адаптации, при которой стабильность социальной политики целиком зависит от внешних факторов (федеральные трансферты, конъюнктура, заимствования), к модели активного управления фискальной самодостаточностью.

Заключение

Полученные в ходе исследования результаты позволяют сделать следующие выводы:

1. Трехэтапный анализ динамики бюджета региона за анализируемый период показывает то, что в республике постоянно превалируют расходы над доходами. Однако размер этого разрыва периодически меняется, но не исчезает полностью. Именно дисбаланс бюджета напрямую представляет угрозу для обеспечения устойчивого финансирования социальных расходов.

2. Представлен комплексный методический подход к оценке социальных расходов регионального бюджета, включающий три ключевых аналитических показателя (коэффициенты автономности, жесткости и индекс процикличности социальных расходов), на основе которых рассчитывается фискальный разрыв социальной сферы. Данный синтез реализован как логически выстроенная трехблочная система, в которой количественная диагностика структуры и динамики социальных расходов (Блок 1) создает эмпирическую базу для оценки их фискальной устойчивости (Блок 2), а та, в свою очередь, подводит к оценке достигаемых социальных результатов (Блок 3).

3. Предложены рекомендации по обеспечению фискальной самодостаточности как условие реализации социальной политики Республики Башкортостан, исполнение которых заключается в переходе от модели пассивной бюджетной адаптации, при которой стабильность социальной политики в целом зависит от внешних факторов - федеральных трансфертов, конъюнктурных колебаний и заимствований, - к модели активного управления фискальной самодостаточностью, опирающейся на собственные институциональные механизмы резервирования, диагностики и оценки эффективности.