Систематизация мер государственной финансовой поддержки отраслей экономики: проблемы фрагментарности и принципы интеграции

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития российской экономики, государственная финансовая поддержка выступает как инструментом антикризисного реагирования, так и ключевым механизмом реализации долгосрочных приоритетов социально-экономического развития, закрепленных в системе стратегического планирования. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и возросших требований к результативности бюджетных расходов, особую значимость приобретает задача повышения эффективности бюджетных расходов, направляемых на стимулирование отраслей. Федеральный бюджет является основным источником финансового обеспечения мер финансовой поддержки: от льготного кредитования и облигационного финансирования до грантовой поддержки и предоставления государственных гарантий. Однако, как показывает практика, при формальном единстве конечного объекта поддержки (реализатора инвестиционного проекта) и целевого назначения мероприятий, механизмы доведения бюджетных средств, критерии отбора получателей, результаты предоставления субсидий и требования к отчетности существенно дифференцированы, а зачастую и рассогласованы, что приводит к снижению эффективности предоставления финансовых мер государственной поддержки.

Вопросы повышения эффективности государственных расходов широко исследованы в российской научной практике (Солопова В.А. [17, с. 117-124], Кулаченко Г.М. [11, с. 10]). Однако в первую очередь, большинство работ по теме эффективности государственных расходов на цели отраслевого развития (Шаш Н.Н. [24, с. 145-152; 23, с. 55-64; 25, с. 55-64], Фадейкина Н.В. [20, с. 179-192], Федченко Е.А [21, с. 76-86]) ориентированы на рассмотрение проблем в системе стратегического планирования на уровне программных и проектных документов. При этом, при исследовании реализации мер государственной поддержки, такими учеными как Косов М.Е. [9, с. 163-179; 10, с. 31-43], Швецова И.Н. [26, с. 64-79], Бобошко Д.Ю. [3, с. 61-69], Брянцева Л.В. [4, с.254-260], Пономаренко А.А. [16, с. 41-52] рассматривается в первую очередь результаты предоставления всей совокупности мер (исходя из целевого назначения), выражающееся в динамике развития исследуемой отрасли или группы компаний. Вне поля зрения остаются вопросы эффективности непосредственной реализации конкретных мер государственной финансовой поддержки, их оценки с точки зрения общего синергетического эффекта государственных расходов. Цель исследования заключается в выявлении взаимосвязей и проблем несистемной реализации мер государственной поддержки, а также в разработке принципов координации разрозненных инструментов, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Автором предполагается, что внедрение разработанных принципов позволит трансформировать разрозненные субсидии и льготы в целостную систему комплексной поддержки приоритетных отраслей и проектов, что обеспечит рост инвестиционной активности за счёт снижения неопределённости для частного инвестора, повысит предсказуемость государственной политики и позволит сократить нагрузку на бюджеты бюджетной системы путём устранения дублирующих расходов.

Научная новизна исследования состоит в предложении и обосновании комплекса принципов интеграции, выявлении институциональных и инструментальных барьеров фрагментарности предоставления поддержки, а также рассогласованность требований главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) и статистическую невозможность идентификации вклада каждой меры в конечные показатели, обосновании механизма устранения дублирующих расходов и внутренней конкуренции инструментов.

Методологическая основа исследования базируется на системном подходе, что позволяет выявить внутренние противоречия и синергетические эффекты их совместного применения. Структурно-функциональный анализ использован для группировки действующих инструментов по целевому назначению и выявления функциональных взаимосвязей между ними. Эмпирическую базу составили нормативные правовые акты, документы стратегического планирования, данные ГИСП. Такой выбор методологических оснований позволяет рассматривать меры государственной поддержки как целостную систему, предложить варианты её совершенствования.

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

В Российской Федерации существует широкая номенклатура мер финансовой и нефинансовой поддержки, направленная на стимулирование развития конкретных отраслей или групп компаний. Меры государственной поддержки реализуются в рамках сформированной, в целях обеспечения поступательного развития экономики, системы стратегического планирования. В Федеральном законе о стратегическом планировании [1] определены основные задачи, участники (с их полномочиями), принципы, документы, которые используются и составляются на разных этапах стратегического планирования. На государственное планирование возлагаются функции по целеполаганию, разработке методов достижения поставленных целей и расходование финансового обеспечения в целях их достижения. С постепенным ростом наполняемости бюджета, а также организации процесса долгосрочного экономического планирования меры поддержки экономики трансформировались из точечного материального вспомоществования предприятиям в крупные общеотраслевые (а порой и межотраслевые) меры по стимулированию экономической деятельности и объемы финансирования мер поддержки продолжают увеличиваться [2, с. 317-340]. При этом, на текущий момент не существует нормативного определения как самого понятия «меры поддержки», так и однозначного их разделения на финансовые и нефинансовые [1, с. 368-392]. Опираясь на трактовки, изложенные в научной литературе, появляется возможность сгруппировать концептуальные подходы к определению сущности государственной финансовой поддержки.

Таблица 1: Авторские мнения о концептуальных подхода к трактовке мер государственной финансовой поддержки

Следует отметить, что использование авторами тех или иных подходов напрямую зависит от исследуемой отрасли и степени влияния мер государственной финансовой поддержки на реализацию проектов в этих отраслях. При незначительном финансовом участии государства, зачастую применяются понятия «инструмента» и «мероприятия», в случае, когда финансовое участие бюджетов бюджетной системы заметно, авторы используют понятия «метода управления», аналогичная логика применяется и в иностранных исследованиях [28]. Вместе с тем, различия в использовании понятий «инструмент» и «мероприятие» исходит из юридической практики формирования Государственных программ и Национальных проектов, где расходы федерального бюджета разделены на мероприятия, в свою очередь, меры государственной финансовой поддержки выражаются не только в расходах бюджетов, но также могут предоставляться, например в форме налоговых льгот. При этом, ввиду роста государственных расходов на предоставление мер государственной финансовой поддержки, наиболее перспективным представляется использование системного подхода.

С постепенным развитием государственного финансирования, направленного на цели реализации мер государственной финансовой поддержки в России, были приняты соответствующие программные и проектные документы, мероприятия в которых во многом по своему содержанию (механизмам предоставления поддержки) дублировали друг друга [14, с. 1915-1926; 22, с. 174-194]. Ввиду ряда однотипных мер во многих секторах экономики (льготное кредитование, налоговые льготы, льготные гарантии и поручительства и т.д.) возможно рассматривать меры поддержки с функциональной точки зрения, группируя их как по виду механизма предоставления поддержки, так и по целевому назначению.

Таблица 2: Группировка мер государственной финансовой поддержки по целевому назначению.

Наиболее распространенной мерой государственной финансовой поддержки являются льготные кредиты и займы, предоставляемые Институтами развития, коммерческими банками и государственными микрофинансовыми организациями, которые применяются во всех отраслях экономики. Распространенность подобного вида мер поддержки обусловлена высоким уровнем мультипликации внебюджетных инвестиций и частичным упрощением контроля для государственных органов, ввиду наличия кредитора, заинтересованного в возврате предоставленных средств. Существенно представленной мерой поддержки является льготное облигационное финансирование в которую входят как субсидирование/ возмещение выплат по купонам, основными получателями подобных мер поддержки являются государственные корпорации и их дочерние общества (ДОМ.РФ, Ростех, ОАК, ОДК, ГТЛК) [7, с. 251-255], так и прямая покупка облигаций (по не рыночным купонным ставкам) за счет средств Фонда национального благосостояния. При этом, привлекаемые дочерними структурами ДОМ.РФ (специализированными обществами проектного финансирования), заемные средства направляются на финансирование строительства инфраструктуры [15, с. 40-51]. Отдельным видом мер поддержки являются инструменты, направленные на финансирование создание и поддержание деятельности различных индустриальных, технологических, промышленных парков и функционирования особых экономических зон. В рамках данных мер поддержки выплачивается компенсация части расходов резидентам данных технологических зон, производится софинансирование расходов строительства данных территорий с целью последующей сдачи их в аренду. Также на территориях данных зон могут предоставляться налоговые льготы. Обеспечивающими, а потому широко распространенными мерами финансовой поддержки является предоставление обеспечения по договорам (поручительства, гарантии), лизинг техники, софинансирование или гранты на НИОКР.

При этом, внутри групп мер поддержки одной целевой направленности (например повышения доступа к финансовым ресурсам), реализуются существенно отличающиеся инструменты (даже если они направлены на единый конечный объект поддержки). Например, несмотря на единое целевое назначение таких видов мер поддержки как «Льготное кредитование», «Облигационное финансирование» «Гранты» и «Софинансирование», механизмы доведения поддержки существенно отличаются. Все представленные инструменты обладают своими «родовыми» признаками и могут быть подвернуты оценке, в частности путем сравнения ряда показателей, таких как бюджетный эффект, мультипликатор инвестиций, ценовая привлекательность для инвестора. Например, льготное кредитование инвестиционных проектов, грантовое финансирование и финансовое обеспечение расходов на строительство технопарков по своей сути являются одинаковыми мероприятиями (имеющими одну цель), которые выражаются в капитальных вложения в недвижимое имущество с целью последующей ее эксплуатации и извлечении дохода. При этом, например, коэффициент внебюджетных инвестиций, привлекаемый при льготной кредитовании, значительно превосходит аналогичный показатель при грантовом финансировании [13, с. 128-144]. В свою очередь, несмотря на самую большую долю бюджетного финансирования, предоставление софинансирования расходов субъектов Российской Федерации на строительство технопарков является наиболее дорогостоящим для предпринимателя ввиду дороговизны рыночного заемного финансирования, которые необходимо привлечь.

Таким образом, на текущий момент, в российской практике представлено большое количество мер финансовой поддержки, в рамках которых реализуются одни и те же мероприятия, однако, каждая из мер финансовой поддержки обладает собственными результатами предоставления субсидии, критериями отбора получателей средств субсидии, а также может иметь разных ГРБС и операторов расходов. При этом, данные, дублирующие конечный результат меры государственной финансовой поддержки, являются структурными элементами различных государственных программ и национальных проектов, а следовательно их предоставление обосновано достижением отличных друг от друга целевых показателей стратегического планирования. Подобная несогласованность и не структурированность поддержки приводит к ряду проблем, таких как:

1) Выбор частной стороной наиболее инвестиционно привлекательной меры поддержки и значительно меньший спрос на альтернативную меру поддержки, а как следствие меньший эффект от реализации альтернативной меры государственной поддержки на достижение целевого показателя стратегического планирования.

2) Рассогласованность мер государственной поддержки является следствием рассогласованности документов стратегического планирования, подготавливаемых различными государственными органами, в рамках которых реализуются аналогичные мероприятия для достижения различных целей, при этом предоставление финансирования на реализацию обоих мероприятий приводит к снижению эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы.

3) Размытие конечной цели оказания поддержки и межведомственные противоречия. В качестве примера следует рассмотреть строительство технопарков. Целевым показателем для Минпромторга России, при поддержке строительства данных объектов, будет выступать вклад в рост индекса промышленного производства, достигнутый благодаря деятельности хозяйствующих субъектов внутри технопарков [3], а для Минэкономразвития России целевым показателем будет являться факт увеличения доли субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) резидентов технопарков и их инвестиций в основной капитал [4]. Таким образом, Минпромторг России и Минэкономразвития России предоставляют средства на строительство технопарков, однако в случае, если Минпромторг России будет максимизировать вклад в показатель роста индекса производства, благодаря привлечению крупных компаний, которые будут использовать технопарки как платформу для разработки и внедрения новых технологий, то Минэкономразвития России будет способствовать росту доли субъектов МСП, которые ввиду отсутствия эффекта масштаба не смогут оказывать аналогичный вклад в рост индекса промышленного производства.

4) Статистическая проблема учета результатов государственных расходов. Ввиду дублирующегося финансирования на одни и те же цели, предоставляемые в рамках различных документов стратегического планирования, достигнутый социально-экономический эффект, который является целевым показателем одно из документов стратегического планирования, учитывает как эффект от реализации собственных структурных мероприятий, так и эффект, достигнутый в рамках реализации альтернативной меры поддержки, что также является и проблемой документов стратегического планирования [20, с. 179-192].

5) Искажение получателями поддержки данных в целях соблюдения несовместимых требований к получателям мер государственной финансовой поддержки и многочисленность отчетных форм для каждой отдельной меры поддержки.

Таким образом, можно констатировать, что существующие группы мер поддержки уже связаны друг с другом как функционально в части логики применения, так и общим стимулирующим экономическим эффектом, повышающим инвестиционную активность и конкурентоспособность отечественной продукции. Так, например льготное обеспечение стимулирует льготное кредитование, факт проведения НИОКР без последующего производства данного товара не имеет смысла, а следовательно, за проведением научных работ должны последовать инвестиционные мероприятия. Сами НИОКР и инвестиции могут производиться на территории построенных технопарков, индустриальных парков и пр. Наличие подобных взаимосвязей подводит к мысли о необходимости формирования системы мер государственной финансовой поддержки, где приоритетные для государства отрасли экономики и перспективная продукция получали бы не разрозненные меры поддержки, без гарантии предоставления данных инструментов на следующих этапах проектов, а систематически.

Необходимость формирования системы мер государственной финансовой поддержки отраслей экономики обуславливается следующими основными факторами:

а) исчерпанием потенциала фрагментарного подхода в условиях структурной трансформации и внешних ограничений;

б) требованием преодоления системной несвязанности инструментов, ведущей к дублированию и рассредоточению ресурсов;

в) необходимостью обеспечения предсказуемости государственной политики для привлечения долгосрочных частных инвестиций;

г) логикой самого стратегического планирования, которое требует согласованности не только целей и ресурсов, но и мероприятий по их достижению.

Таблица 3. Проблемы отсутствия системы мер государственной финансовой поддержки и принципы их разрешения.

Построение на представленных в Таблице 3 принципах системы предоставления мер государственной финансовой поддержки для приоритетных инвестиционных проектов поддержки позволило бы существенно повысить инвестиционную активность, обеспечить опережающее развитие, благодаря снижению рисков инвесторов, а для государства обеспечить достижение целей стратегического планирования, повысить качество прогнозирования расходов бюджетов бюджетной системы.

ОБСУЖДЕНИЕ

Проведённое исследование позволило не только констатировать высокую степень фрагментарности мер государственной финансовой поддержки, но и предложить концептуальные принципы их системной интеграции. Полученные результаты вписываются в широкий контекст научных дискуссий об эффективности бюджетных расходов и согласуются с выводами ряда авторов, однако обнаруживают и существенные различия в подходах к решению проблемы.

Так, Конторович А.А. [8, c. 19–26] в своей методологии оценки эффективности поддержки промышленности также выявляет ключевые ограничения реализации мер - дублирование инструментов, неполное освоение ассигнований и смещение фокуса на «выходные» показатели вместо конечного эффекта. Оба исследования фиксируют рассогласованность инструментов и отсутствие интегральной оценки результативности. Однако если Конторович предлагает совершенствование процедур оценки (внедрение интегральных индикаторов, расширение анализа «затраты–выгоды»), то автор, акцентирует внимание на институциональном аспекте - необходимости создания межведомственных комиссий, единого оператора и долгосрочных прямых соглашений. Иными словами, исследование направлено на доработку архитектуры предоставления поддержки, а не на повышение качества оценки.

Близкой по духу является работа Бабуриной Н.С., [1, с. 368-392], в которой обосновывается необходимость систематизации разрозненных мер поддержки. Однако подход остаётся в рамках таксономической систематизации, тогда как автор настоящей статьи предлагает функциональную интеграцию.

Таким образом, авторская интерпретация полученных результатов подтверждает, что системный подход к интеграции мер государственной финансовой поддержки является не просто теоретической конструкцией, но практической необходимостью, осознаваемой научным сообществом, а предложенные принципы, создают основу для качественного перехода к непрерывному, скоординированному сопровождению приоритетных проектов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проведенное исследование, позволяет сформулировать ряд обобщающих выводов теоретического и прикладного характера, имеющих значение для совершенствования бюджетной политики и повышения эффективности управления общественными финансами в условиях структурной трансформации национального хозяйства.

В работе установлено, что современная система государственной финансовой поддержки в Российской Федерации характеризуется высокой степенью институциональной и инструментальной фрагментарности. При формальном наличии широкой номенклатуры мер - от льготного кредитования и облигационного финансирования до грантов, субсидирования и налоговых преференций - их реализация осуществляется в рамках различных государственных программ и национальных проектов без должной координации между ГРБС. Следствием выступают дублирование расходов, внутренняя конкуренция между инструментами, снижение совокупного мультипликативного эффекта и рост транзакционных издержек для получателей.

Теоретический анализ концептуальных подходов к определению сущности государственной финансовой поддержки выявил их методологическую неоднородность. Функциональный, нормативно-институциональный и системный подходы не образуют непротиворечивой конструкции, пригодной для унифицированного применения в практике стратегического планирования. Наиболее перспективным представляется системный подход, рассматривающий меры поддержки как целостный метод управления экономикой, что создает основу для преодоления разрыва между целеполаганием и механизмами доведения бюджетных средств.

Анализ документов стратегического планирования позволил выявить ключевые проблемы системного характера: рассогласованность требований к получателям со стороны разных ведомств; разрыв поддержки на этапах жизненного цикла проектов; статистическую невозможность идентификации вклада каждой меры в достижение целевых показателей; искажение отчетности из-за множественности требований и межведомственные противоречия, ведущие к размытию конечных целей.

Выход видится в формировании целостной системы мер, базирующейся на принципах: координации, преемственности, единого оператора; предсказуемости условий, непересекаемости инструментов, единой системы оценки. Реализация данных принципов предполагает внедрение долгосрочных прямых соглашений между министерствами, институтами развития, банками и инвесторами, а также создание сквозной методики оценки, увязывающей результаты отдельных мер с итоговыми индикаторами госпрограмм.

Практическая значимость результатов заключается в возможности использования разработанных принципов при совершенствовании нормативной базы и корректировке документов стратегического планирования, а также для формирования единого реестра мер поддержки с четкой классификацией, что повысит прозрачность и подотчетность бюджетных расходов.

Дальнейшие исследования целесообразно направить на разработку количественных методов оценки интегральной эффективности системы, включая эконометрическое моделирование совокупного вклада скоординированных инструментов в инвестиционную активность.

Таким образом, необходимость систематизации мер государственной финансовой поддержки в современных условиях не вызывает сомнений. Предложенные принципы интеграции способны обеспечить синергетический эффект, выражающийся в повышении результативности бюджетных расходов, снижении издержек получателей и усилении инвестиционной привлекательности приоритетных отраслей.

[1] О стратегическом планировании в Российской Федерации [Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172] – Справочно-правовая система «Консультант Плюс». – Текст : электронный. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 29.05.2026)

[2] Государственная информационная система промышленности– Текст : электронный. – URL: https://gisp.gov.ru/mainpage/ (дата обращения 30.05.2026)

[3] Постановление Правительства Российской Федерации № 328 от 15 апреля 2014 года «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» - Текст электронный – URL: https://docs.cntd.ru/document/499091753 (дата обращения 29.05.2026)

[4] Паспорт Федерального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» - Текст электронный – URL: https://msp.novreg.ru/tinybrowser/files/nac_proekti/2025/2_fp_maloe_i_srednee_predprinimatelstvo_i_podderzhka_individualnoj.pdf (дата обращения 29.05.2026)