Полномочия и ответственность: институциональная ловушка в управлении качеством условий оказания услуг социальной сферы

ВВЕДЕНИЕ

Независимая оценка качества условий оказания услуг организациями социальной сферы (НОК) закреплена в российском законодательстве как один из инструментов общественного контроля и повышения эффективности социального сектора экономики. В условиях оптимизации бюджетных расходов и ориентации на клиентоцентричность именно НОК призвана обеспечить обратную связь от получателей услуг и быть драйвером реальных изменений в социальной сфере – здравоохранении, образовании, культуре, социальном обслуживании. Однако, как показывает практика, цели НОК часто вступают в противоречие с реальной организацией работы на региональном уровне. Одним из уязвимых звеньев является институциональное закрепление полномочий должностных лиц, ответственных за сопровождение НОК – как информационное, так и, что особенно важно, за устранение выявленных недостатков. Без наличия у этих лиц реальных управленческих полномочий (права распределять ресурсы, давать обязательные поручения, контролировать исполнение планов и т.д.) у НОК есть риск превратиться в формальный отчетный механизм, не влияющий фактически на качество услуг.

Целью работы является выявление на основе анализа эмпирических данных системных дисбалансов между возложенными задачами и реальным уровнем полномочий ответственных должностных лиц и риски их влияния на возможность эффективного управления качеством условий оказания услуг в организациях социальной сферы.

Представленные в данной статье результаты мониторинга полноты и достоверности информации о независимой оценке качества оказания услуг организациями социальной сферы, размещаемой на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети Интернет bus.gov.ru (далее – официальный сайт, bus.gov.ru), в части сведений о должностных лицах (далее – мониторинг, сведения о должностных лицах), проведенного авторским коллективом по 85 субъектам Российской Федерации [1] в отношении сферы социального обслуживания населения (информация, размещенная в разделе «Сведения об ответственных должностных лицах») (по состоянию на конец I квартала 2026 г.), свидетельствуют об отсутствии достаточного внимания к обеспечению полноты и актуальности полномочий ответственных должностных лиц. Более половины регионов демонстрируют различные формы институционального дефицита: от истекших сроков полномочий до закрепления ответственности за специалистами, не имеющими возможности принимать или влиять на принятие управленческих решений. Выявленный характер отклонений у более, чем половины регионов свидетельствует о необходимости пересмотра подходов к закреплению ответственности за проведение и использование результатов независимой оценки качества на региональном уровне, что определяет актуальность и практическую значимость исследования.

Проблема, рассматриваемая в статье, носит системный и междисциплинарный характер. С правовой точки зрения – это несоответствие между формальным назначением должностного лица и его реальной управленческой легитимностью. С управленческой – разрыв между реализацией цикла НОК (выявление недостатков → разработка плана → реализация → контроль) и возможностью его полноценного завершения из-за отсутствия у ответственного лица необходимых полномочий. С социальной – снижение доверия граждан к институту НОК, поскольку выявленные недостатки не устраняются, а качество услуг не улучшается.

Гипотеза исследования: дисбаланс (неполнота и неактуальность) полномочий должностных лиц, ответственных за НОК, ограничивает возможность эффективного контроля качества услуг и оперативного реагирования на выявленные недостатки, что ведет к институциональному риску реализации управленческого цикла независимой оценки качества, снижению доверия получателей услуг и снижению качества социальных услуг. Традиционный подход к решению аналогичных проблем реализуется, как правило, за счет усиления контроля за своевременным размещением сведений и усилении ответственности руководителей. Однако анализ показывает, что проблема лежит глубже: даже при формально актуальных сведениях ответственность может быть возложена на специалиста, чей должностной уровень заведомо недостаточен для выполнения всего объема функций, предусмотренных законом. В данном исследовании на основе эмпирических данных и теоретического анализа проводится анализ фактической реализации и существующих рисков, сопутствующих решению задачи перехода от «технического» к «управленческому» уровню ответственности.

В основе исследования лежат теоретические подходы в области институционализации государственного управления, управления качеством в социальной сфере, а также эмпирические данные мониторинга размещения сведений об ответственных должностных лицах на официальном сайте bus.gov.ru. Применялись методы контент-анализа нормативно-правовых актов, сравнительного анализа сроков полномочий и должностных уровней ответственных за устранение недостатков, структурно-функциональный анализ, метод кейсов (выявление регионов с дисбалансом), статистическая группировка данных.

Научная новизна работы заключается в том, что эффективность НОК рассматривается в контексте выявленного институционального дефицита – отсутствия у ответственных лиц полномочий, необходимых для завершения управленческого цикла проведения и использования ее результатов (разработка и исполнение планов устранения выявленных недостатков). На основе комплексного анализа репрезентативных данных мониторинга сведений, размещенных на bus.gov.ru, обосновано, что путь решения указанной проблемы лежит не только в административном контроле за своевременностью и полнотой представления данных, а в пересмотре самого принципа распределения и закрепления ответственности за НОК. Предложен двухуровневый комплекс мер (регионального и федерального уровня) по устранению выявленного дисбаланса полномочий, включающий изменение требований к должностному уровню ответственных лиц, автоматизацию контроля на портале bus.gov.ru и включение соответствующего показателя в систему оценки эффективности регионов.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

Современная система управления качеством социальных услуг формировалась под влиянием трансформации государственного управления, известной как «новый государственный менеджмент», – концепции, получившей распространение и развитие в 1980–1990-х годах и предусматривающей переход от бюрократической модели управления к ориентации на результат, внедрение рыночных механизмов и повышение эффективности предоставления публичных услуг, а также на обеспечение участия общественных организаций и граждан в их оценке [27]. На первое место при этом выходит не формальное соблюдение процедур, а достижение измеримых показателей качества и удовлетворенности получателей услуг.

Как отмечают зарубежные (Т.Геблер, Д.Осборн [25], Х.Миллер, Ч.Фокс [26], П.Окойн [23], П.Пластрик [14], К.Умидуллаев [27], К.Худ [24] и др.) и отечественные [А.Г.Барабашев [1], Н.И.Баранов [2], Е.А.Капогузов [8], А.С.Сакулин [18], С.А.Туменова [19], С.И.Черных [20] и др.) исследователи, совершенствование государственного управления предполагает развитие сетевых форм взаимодействия между субъектами социальной политики и выработку координированных решений, основанных на принципах социальной ответственности и сопровождающихся централизованным нормативным регулированием на федеральном уровне с децентрализацией исполнения на региональном уровне.

В рамках неоинституционального подхода качество государственных и социально значимых услуг также рассматривается как результат сложного процесса институционализации социального контроля (Орлова И,В., Борисенков А.А. [13], Кожаев Ю.П., Царьков А.В. [10], Паршин М.В., Кошкидько В.Г. [15], Эмиров Н.Д. [22] и др.). Капогузов Е.А. и Чупин Р.И. в своем исследовании показывают междисциплинарный характер социального контроля, раскрывают его исторические аспекты и предпосылки принятия соответствующего федерального законодательства [9]. Ключевая задача, по их мнению, заключается в выявлении барьеров институционализации социального механизма оценки качества государственных услуг.

Собственно институт независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы начал формироваться в России в 2013–2015 годах, приобретя текущий законодательно закрепленный характер к 2017 году. Накопленный на сегодняшний момент опыт реализации независимой оценки дает возможность не только обосновать необходимость совершенствования ее технологий, но и позволяет выявить институциональные ловушки, которые могут привести к ограничениям и дискредитации этого метода получения обратной связи о состоянии и качестве условий оказания услуг на дальнейших этапах развития. Авторским коллективом данного исследования неоднократно уделялось внимание вопросам потенциала использования НОК в решении задач повышения эффективности и развития организаций социальной сферы [6,16,17]. По результатам исследований актуализирован перечень задач, решаемых НОК в целях повышения клиентоцентричности, выявлены барьеры, препятствующие полноценному использованию НОК в целях повышения эффективности работы организаций социальной сферы [6]. Показано, что приоритет должен лежать в повышении вовлеченности руководителей всех уровней на основе анализа результатов НОК и формировании системы мотивации на достижение значимых результатов в развитии и совершенствовании социальной сферы. Авторы также рассматривают независимую оценку качества как основу для разработки адресных мер по устранению существующих проблем и недостатков, экономического обоснования необходимых затрат и источников их финансирования. На основе проведенных опросов и анализа нормативных актов об установлении полномочий должностных лиц органов власти выявлены основные проблемы, требующие решения как собственно организациями, так и органами управления социальной сферой на всех уровнях [16]. Комплексно НОК рассматривается как индикатор развития социальной сферы и база для принятия управленческих решений на основе анализа мнения и запросов получателей услуг.

Исследования в области реализации государственной социальной политики позволяют также выявить комплекс системных барьеров. Так, Волченко А.А. [3], Галиева И.С. [4], Гаспарян О.Т. [5] приходят к выводу о незавершенном характере децентрализации, сохраняющей дисбаланс между объемом социальных обязательств и ресурсным обеспечением полномочий в управлении социальной сферой, при этом на практике передача полномочий часто сопровождается сохранением жесткого нормативного регулирования со стороны уполномоченного центра. Круглов В.Н. в работе, посвященной социальной политике и программно-целевому методу в управлении социальной сферой, выделяет проблему кадрового дефицита [11]. Эти выводы напрямую соотносятся с проблематикой данного исследования: закрепление ответственности за НОК на уровне специалистов, не обладающих необходимыми полномочиями, представляет собой частный, но показательный случай более общего кадрового и институционального дефицита. Люблинский В.В. и Макушина Л.В. обосновывают формирование иерархо-сетевой модели управления как ответ на вызовы геополитических и технологических трансформаций [12]. В этой модели особое значение приобретает координация действий между различными уровнями власти и субъектами социальной политики. При этом анализ показывает, что одним из ограничений в полноценном использовании НОК как основы принятия и реализации управленческих решений по развитию организаций социальной сферы является проблема полноты и легитимности полномочий ответственных лиц. Причем как в нормативном, так и в управленческом контексте важна легитимность не только юридическая (номинальное закрепление ответственных лиц), но и процессуальная – «по способам и методам реализации своих функций», то есть легитимность управленческих действий.

С правовой точки зрения, необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 7 статьи 11 федерального закона от 05.12.2017 N 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» [2] (далее – федеральный закон №392-ФЗ), «федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления … назначают должностных лиц, ответственных за размещение информации о результатах независимой оценки качества на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также за достоверность, полноту и своевременность ее размещения, за ведение мониторинга посещений гражданами официального сайта и их отзывов, за организацию работы по устранению выявленных недостатков и информирование на официальном сайте граждан о принятых мерах». То есть управленческий цикл НОК, закрепленный в федеральном законе №392-ФЗ включает не только информационную работу, но и обеспечение выполнения планов устранения недостатков – для этого необходимы функциональные полномочия: утверждать планы, давать обязательные поручения, запрашивать отчеты, применять меры воздействия.

Обобщая рассмотренные теоретические и правовые подходы, можно сделать следующие выводы:

- концепция «нового государственного менеджмента» и неоинституциональный подход определяют необходимость четкого закрепления ответственности и полномочий на уровне, позволяющем принимать оперативные решения и контролировать их исполнение для эффективного управления качеством публичных услуг; разрыв между формальным назначением и реальными возможностями может привести росту издержек и рискам сопротивления подведомственных организаций;

- без процессуальной легитимности невозможно эффективное управление: в ситуации, когда ответственный за НОК не обладает полнотой должностных полномочий, – с одной стороны, отсутствует необходимая степень влияния и, как следствие, снижается мотивация на результат, с другой стороны, возникает риск того, что представленные требования не воспринимаются как обязательные к исполнению, что блокирует цикл независимой оценки качества на этапе реализации планов устранения выявленных недостатков.

РЕЗУЛЬТАТЫ ЭМПИРИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

В основе эмпирического исследования лежат данные мониторинга размещения сведений об ответственных должностных лицах на официальном сайте bus.gov.ru по состоянию на конец 1 квартала 2026 года [3]. Охвачено 85 субъектов РФ (новые регионы не рассматриваются), проанализирована информация по 182 должностным лицам. Мониторинг показал, что только 20 субъектов (23,6%) провели реальную работу по обновлению сведений о должностных лицах. Остальные регионы демонстрируют различные формы институционального дефицита в организации и сопровождении деятельности уполномоченных должностных лиц:

- сведения формально актуальны, но не обновлялись 1–2 года – 18,8%,

- сроки истекают в ближайшие 1–2 месяца – 20,0%,

- отсутствует дата окончания полномочий на портале – 18,8%,

- сроки полномочий истекли (неактуальны) – 18,8% субъектов РФ.

Представленные данные свидетельствуют, что в 33 субъектах (38,8%) полномочия либо уже недействительны, либо находятся в «предпроблемном» состоянии с высокой вероятностью перехода в зону риска.

Дисбаланс полномочий, когда ответственный не может отвечать за решение поставленных перед ним задач, отмечается в 23 субъектах (27,1%), где обязанность по устранению выявленных недостатков в рамках НОК возложена на специалистов, чей уровень полномочий не позволяет ни инициировать изменения в нормативно-правовых актах, ни привлекать ресурсы для выполнения планов устранения недостатков, ни давать обязательные поручения подведомственным учреждениям. Кроме того, в 3 регионах ответственность возложена на представителей непрофильных подразделений (отдел информационно-аналитического обеспечения и связей с общественностью, информационно-правовой отдел, а в практике предыдущих лет также встречались факты передачи полномочий на уровень подведомственной организации), причем набор полномочий, закрепленных за этими должностными лицами, предусматривает, как уже упоминалось, организацию работы по устранению выявленных недостатков, что противоречит логике распределения управленческой ответственности.

Полученные данные определяют правомерность гипотезы том, что неполнота и неактуальность полномочий должностных лиц, ответственных за НОК, повышает риски неэффективного контроля качества услуг и ограничивает возможности оперативного реагирования на выявленные недостатки и потребности в развитии организаций социальной сферы.

Проанализируем возможные факторы возникновения рисков:

1. Отсутствие легитимности управленческих действий.

Если полномочия должностного лица истекли или формально не закреплены, либо не обеспечена актуальность размещенных на bus.gov.ru нормативных актов, его указания подведомственным организациям по устранению недостатков НОК могут быть оспорены или проигнорированы. Юридически он не является надлежащим субъектом управления.

2. Невозможность оперативного реагирования.

Независимая оценка качества предполагает полный цикл мер: выявление недостатков → разработка плана → его реализация → контроль. Если ответственный – консультант или специалист, он не может:

- утверждать планы мероприятий;

- распределять ресурсы;

- требовать отчетности от руководителей учреждений.

Применительно к НОК это означает, что формальная легальность (наличие документа о назначении) недостаточна без процессуальной легитимности, обеспеченной актуальными и полными полномочиями. Результат – разрыв между выявленными проблемами и их решением.

3. Имитация управления вместо реальных изменений.

В регионах с дисбалансом полномочий работа по НОК может сводиться к формальному размещению информации и ее результатах. Планы устранения выявленных недостатков разрабатываются формально и либо не выполняются, либо выполняются «для галочки», либо информация об их исполнении своевременно не размещается на сайте bus.gov.ru, что не дает возможности оценить полноту решения проблем. Это прямо противоречит положениям федерального закона № 392-ФЗ, требующим обеспечения выполнения планов и полноты ответственности за это со стороны как непосредственно руководителей организаций социальной сферы, так и уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, на практике, ответственность «…за организацию работы по устранению выявленных недостатков и информирование на официальном сайте граждан о принятых мерах» [4] зачастую проявляется исключительно в части мониторинга за исполнением планов по устранению выявленных недостатков. Но не несет в себе возможности выработки управляющих воздействий для повышения качества и эффективности работы по устранению выявленных недостатков и развитию организаций социальной сферы.

Данный вывод коррелирует с выявленными ранее институциональными ловушками в реализации НОК, когда формальное соблюдение процедур подменяет содержательные изменения.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Как справедливо отмечают ряд исследователей [7,20,22], независимая оценка качества рассматривается как основа для разработки адресных мер по устранению проблем, однако при отсутствии у ответственных лиц необходимых полномочий эта основа остается нереализованной. Проведенное исследование позволило выявить закономерности, в значительной мере влияющие на эффективность института независимой оценки качества условий оказания услуг организациями социальной сферы.

Теоретический анализ позволяет утверждать, что существующие ограничения имеют корни в незавершенности процессов децентрализации управленческих полномочий в социальной сфере, в сохраняющемся дисбалансе между объемом социальных обязательств и ресурсным обеспечением регионов, а также в отсутствии эффективных механизмов мотивации руководителей на достижение значимых результатов в развитии социальной сферы. Эмпирические данные подтверждают, что даже при формально корректном назначении, если ответственным является «консультант» или «главный специалист», его требования могут не восприниматься как обязательные, а мотивация на результат снижается в виду ограниченных возможностей влияния на его достижение. Это создает разрыв между правовой формой и реальным управленческим содержанием работы в рамках НОК, а также переносит традиционную дискуссию о проведении и использовании результатов НОК исключительно из плоскости «как правильно оценить» в плоскость «кто и с какими правами должен реагировать на оценку и управлять развитием организаций социальной сферы».

Данная проблема носит системный характер, охватывающий более половины регионов России. Без адресного внимания к задаче полномочного закрепления ответственности (перевод их от уровня «технических» специалистов к руководителям) и введения действенных механизмов контроля, НОК рискует перейти в статус формальной отчетной процедуры, не влияющей на качество социальных услуг и повышение доверия граждан к государственной социальной политике. При сохранении текущей ситуации (отсутствие изменений на региональном и федеральном уровнях) можно прогнозировать следующие риски:

1. Снижение эффективности реализации государственной политики в социальной сфере:

- формализация НОК вместо реального улучшения качества услуг – планы устранения недостатков либо не разрабатываются, либо разрабатываются формально и не выполняются; результаты НОК не влияют на распределение ресурсов и управленческие решения по развитию и повышению качества услуг организаций социальной сферы;

- снижение доверия граждан к институтам общественного контроля – если граждане видят, что существующие недостатки не устраняются (например, длинные очереди, недоступность для маломобильных групп, недостаточное внимание персонала), они перестают участвовать в опросах и теряют веру в возможность повлиять на качество услуг, что во многом меняет восприятие государственной социальной политики в целом;

- нерациональное расходование бюджетных средств – на проведение НОК (опросы, мониторинг, сопровождение портала bus.gov.ru) ежегодно тратятся бюджетные средства, но при отсутствии механизма реализации результатов эти затраты теряют свою эффективность.

2. Репутационные риски для региональных органов власти:

- общественные советы, участвующие в НОК, фиксируют выявленные дефициты, отмечают неисполнение или неполное/несвоевременное исполнение планов устранения недостатков и апеллируют к органам власти; формируется образ «неэффективного управления»;

- по результатам мониторингов органы власти регионов, демонстрирующих неполноту, недостоверность или несоответствие полномочий в рамках НОК, могут получать замечания от высших органов власти региона или на федеральном уровне, влекущие за собой репутационные потери руководства.

Устранение системного дисбаланса полномочий требует скоординированных действий на региональном (непосредственное назначение ответственных, актуализация сведений) и федеральном (изменение нормативной базы, введение механизмов контроля и стимулирования) уровнях. Среди возможных путей решения можно предложить следующее:

§ для органов управления социальной сферой регионов

1. Пересмотреть уровень закрепления ответственности за НОК по каждой зоне полномочий, установленной федеральным законом №392-ФЗ – как в части информационного сопровождения НОК, так и в части принятия решений и контроля за исполнением планов по устранению выявленных недостатков (передать эти полномочия руководителям (заместителям руководителей) профильных подразделений органов власти).

Без решения этой проблемы любые усилия по развитию НОК будут наталкиваться на «потолок» – отсутствие у ответственных лиц реальных рычагов влияния и власти для изменений. А значит, качество социальных услуг в регионах рискует остаться заложником формального подхода к управлению.

2. Провести ревизию всех сведений, обеспечить легитимность полномочий – актуализировать нормативные акты и обеспечить полноту и достоверность сведений, размещаемых на bus.gov.ru, с обязательным указанием даты окончания полномочий (1-2 года от даты назначения) и обеспечением актуальности размещаемых данных в соответствии с реальной кадровой ситуацией и управленческой практикой.

§ на федеральном уровне

1. Рекомендовать или нормативно закрепить правила определения ответственных должностных лиц – установить, что ответственным за контроль выполнения планов по итогам НОК может быть назначено только лицо, замещающее должность не ниже руководителя профильного структурного подразделения, в ряде случаев – с участием заместителя руководителя органа власти.

2. Доработать функционал официального сайта bus.gov.ru: предусмотреть автоматические уведомления (за 1-3 месяца, за 1 неделю до истечения срока полномочий) на электронную почту ответственного лица от органа власти. Реализовать отчет «Субъекты с истекшими сроками полномочий» в личном кабинете ответственного лица за работу с сайтом.

3. Провести семинар-инструктаж по теме: «Правовые основы НОК, полномочия и ответственность должностных лиц».

Предложенные рекомендации могут положены в основу адресных мероприятий по снижению управленческих рисков в системе независимой оценки качества условий оказания услуг и в целом развития организаций социальной сферы.

[1] Донецкая народная Республика, Запорожская область, Херсонская область, Ненецкий автономный округ в мониторинге не рассматривались.

[2] Федеральный закон от 05.12.2017 N 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» (ред. от 20.03.2025). СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/71825214/ (дата обращения: 09.06.2026)

[3] Отчет по НМО ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России по теме «Научное обоснование и разработка комплекса мер по использованию независимой оценки качества условий оказания услуг как механизма повышения клиентоцентричности организаций социальной сферы» (на 2024-2026 гг.).

[4] Пункт 7 статьи 11 федерального закона от 05.12.2017 N 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» (в ред. Федеральных законов от 26.07.2019 N 232-ФЗ, от 21.12.2021 N 414-ФЗ)