Тарифное регулирование на региональном рынке услуг промышленного железнодорожного транспорта: эволюция моделей в опыте Пермского края

Введение

Промышленный железнодорожный транспорт, осуществляющий перевозки по путям необщего пользования (ПНП), является неотъемлемым звеном логистической инфраструктуры регионов с развитой промышленностью [12]. Железнодорожные пути необщего пользования обеспечивают «первую и последнюю милю» перевозочного процесса, связывая магистральную сеть общего пользования с производственными площадками предприятий [5]. От эффективности их работы и доступности тарифов напрямую зависят производственные издержки грузоотправителей [2, 4], конкурентоспособность промышленной продукции и устойчивость экономики региона в целом [3, 15, 16].

В Российской Федерации полномочия по тарифному регулированию услуг, оказываемых на подъездных путях предприятиями промышленного железнодорожного транспорта (ППЖТ), делегированы субъектам РФ [9], что привело к значительной межрегиональной вариативности [7]. Сегодня в стране выделяются четыре модели регулирования – комплексная, выборочная, заявительная (гибридная) и полное отсутствие регулирования. При этом в подавляющем большинстве регионов, где регулирование существует, оно носит обязательный и всеобъемлющий характер.

На этом фоне Пермский край представляет собой уникальный кейс, заслуживающий отдельного углубленного исследования. Регион обладает развитой промышленной железнодорожной инфраструктурой: протяженность путей необщего пользования составляет 43% от общей протяженности железнодорожных путей края, что значительно выше среднероссийских показателей, а количество собственников ПНП достигает 191 организации [11]. При этом, как отмечают Николаев Р.С., Лучников А.С. «пространственная организация железнодорожного транспорта Пермского края имеет недостатки, которые, прежде всего, заключаются в несовпадении его сети и «идеальных» расстояний между станциями, что вызывает увеличение времени, необходимого для перевозок между станциями, и конечной стоимости перевозимых грузов» [8]. Пространственная организация железнодорожного транспорта – важный, но не единственный фактор, формирующий облик регионального рынка услуг ППЖТ. Наряду с конфигурацией сети не менее, а в некоторых аспектах и более существенную роль играет эволюция тарифного регулирования. Нелинейная траектория эволюции тарифного регулирования отмечается исследователями тарифообразования на рынке ППЖТ Беликом И.А., Никифоровой А.Н. [1, 7] За три десятилетия регион неоднократно менял регуляторную модель, включая периоды жесткого контроля, полного дерегулирования и последующего частичного восстановления регулирования в нетрадиционной форме. Такой «естественный эксперимент» создает редкую возможность для научного анализа последствий смены регуляторных режимов на локальном рынке естественной монополии.

Несмотря на высокую практическую значимость, комплексное исследование эволюции тарифного регулирования услуг ППЖТ на региональном уровне практически отсутствует. Существующие публикации либо описывают текущее состояние регулирования в общем виде [7], либо фокусируются на теоретических аспектах локальных естественных монополий [1], не углубляясь в тридцатилетнюю ретроспективу. Вне поля зрения остаются следующие ключевые вопросы: как именно менялись модели регулирования в регионе с 1995 года; какие факторы приводили к смене моделей; каковы были экономические последствия дерегулирования; насколько эффективна новая, не имеющая аналогов в России заявительная модель, введенная в 2023 году?

Ответы на эти вопросы важны не только для понимания опыта Пермского края, но и для выработки рекомендаций по регулированию локальных естественных монополий в других регионах.

Цель исследования – выявление и анализ этапов эволюции тарифного регулирования услуг промышленного железнодорожного транспорта в Пермском крае, оценка институциональных последствий смены регуляторных моделей, а также характеристика заявительной модели, внедренной в 2023 году.

Материалы и методы

Основой исследования являются качественные методы: ретроспективный и сравнительно-правовой анализ, а также метод кейс-стади. Пермский край рассматривается как уникальный, «экстремальный» случай, позволяющий наблюдать эффекты смены регуляторных режимов на локальном рынке естественной монополии в «чистом виде».

Эмпирическую основу составили:

- нормативные правовые акты Пермского края (с 1995 по н.в.), регулировавшие тарифообразование на услуги ППЖТ (14 документов);

- экспертные заключения Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края по тарифным делам (2019 – 2023 гг.);

- статистические данные о протяженности путей необщего пользования и количестве владельцев (паспорт региона Федерального агентства железнодорожного транспорта);

- данные о динамике тарифов и обращениях в Управление Федеральной антимонопольной службы (далее – УФАС) (2021 – 2023 гг.).

Исследование базируется на открытых нормативных документах; данные о фактических договорных ценах в период дерегулирования (2021 – 2023 гг.) недоступны. Выводы о мотивации участников рынка основаны на косвенных признаках.

Интерпретация результатов опирается на концепции новой институциональной экономической теории (специфичность активов, трансакционные издержки) [13] и теорию регулирования естественных монополий (концепция «второго наилучшего») [14].

Результаты

Пермский край, как и многие промышленные регионы страны, в качестве наследия советского прошлого имеет достаточно развитую систему промышленного железнодорожного транспорта. Как уже отмечалось ранее, протяженность железнодорожных путей необщего пользования в общей протяженности железнодорожных путей в Пермском крае выше, чем в среднем по регионам РФ. Высокая доля ПНП и значительное число их владельцев создают предпосылки для формирования разветвленной сети локальных рынков, каждый из которых привязан к конкретной промышленной площадке.

Рассматривая ретроспективу изменения тарифного регулирования транспортных услуг, оказываемых на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта в Пермском крае, можно отметить следующее: тарифное регулирование прошло большой путь от простого уведомительного порядка, когда предприятия просто ставили в известность орган регулирования о том, по каким ценам они работают и какой уровень рентабельности, они закладывают до действующего в последней редакции Приказа Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 14 декабря 2023 г. № 46-02-04-115 [10] (с заявительной моделью регулирования).

Эволюция государственного регулирования услуг ППЖТ в Пермском крае, с момента передачи полномочий с федерального уровня на региональный уровень на территории Пермского края, поэтапно представлена в табл. 1. Схематичная визуализация основных вех эволюции тарифного регулирования в Пермском крае представлена на рис. 1.

Таблица 1

История развития государственного регулирования рынка транспортных услуг, оказываемых на подъездных железнодорожных путях необщего пользования на территории Пермского края (с 1995 года)

Источник: составлено авторами.

История тарифного регулирования транспортных услуг, оказываемых на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта на территории Пермской области, началась в 1995 году, после того, как было принято Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» о передаче полномочий о принятии решений о регулировании данного вида деятельности на региональный уровень. После этого, в том же 1995 году принимается Постановление главы администрации (губернатора) Пермской области от 23 мая 1995 г. № 142 «О регулировании тарифов на услуги, оказываемые предприятиями промышленного железнодорожного транспорта» и данным постановлением вводится уведомительный характер, в нем также есть рекомендация о том, что тариф должен учитывать сложившиеся цены с учётом предельных индексов. Тарифы предприятий учитывали предельный уровень рентабельности, который не должен был превышать 35%.

Следующий этап развития концепции тарифного регулирования происходит в 1997 году, выходит новое постановление о регулировании и там уже появляется впервые упоминаются «экономически обоснованные затраты», но, правда, не даётся их расшифровки.

Следующей важной вехой в истории тарифного регулирования на территории области был 2003 год, когда начинается полноценный процесс государственного регулирования, в этот период утверждается положение о порядке утверждения цен тарифов, где уже указываются сроки рассмотрения, порядок обращения, перечень материалов, которые представляются организацией для утверждения тарифов. На тот момент был утверждён перечень продукции производственно-технического назначения, на которой осуществляется государственное регулирование и пунктом 13 там значатся транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях.

В 2006 году происходит также значимое событие, полномочия по тарифному регулированию передаются на уровень Региональной энергетической комиссии (РЭК) области, то есть РЭК становится главным органом ценового регулирования региона, и здесь уже можно наблюдать систематическую работу и внедрение передовых на тот момент подходов к тарифному регулированию, которые транслируются с федерального уровня.

С 2006 года применялась федеральная методика для утверждения тарифов (разработанная Минтрансом), и лишь в 2014 году была разработана первая собственная методика в Пермском крае, которая регулировала транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях. Регулировались в тот момент только 2 услуги: маневровая работа и подача-уборка вагонов в 2017 году методика была пересмотрена.

В 2021 году наступает переломный момент – на уровне Правительства Пермского края принимается решение об отмене государственного регулирования тарифов на услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях. После этого на рынке происходит резкий рост цен на оказываемые услуги, по некоторым предприятиям рост составил до 200% (по материалам Круглого стола по вопросам государственного регулирования тарифов на оказание транспортных услуг на подъездных железнодорожных путях, организованного Пермской торгово-промышленной палатой (ПТПП) 14.08.2023 г. [6]). По оценкам Министерства тарифного регулирования энергетики Пермского края, озвученных на Круглом столе, «за 2022 год цены на данном рынке выросли в среднем на 36%, а в УФАС по Пермскому краю подано 6 обращений от потребителей по вопросу злоупотребления доминирующим положением» [6]. В связи с этим встаёт вопрос о необходимости возвращения государственного регулирования данного рынка, и в 2023 году в крае появляется новая изменённая методика регулирования.

оказываемых на подъездных железнодорожных путях предприятиями промышленного железнодорожного транспорта в Пермском крае.

Источник: составлено авторами.

Представленная хронология (табл. 1, рис. 1) отражает тридцатилетнюю историю нормативного регулирования. Однако для целей анализа необходимо выделить качественно различные этапы. Критериями такого выделения этапов выступают: принцип установления тарифа (уведомительный, обязательный, заявительный), применяемый метод ценообразования (затратный, индексации, аналогов или их комбинация), а также состав регулируемых услуг (полный перечень, отдельные услуги, только эксплуатация путей).

На основе указанных критериев вся хронология может быть обобщена в пять этапов, отражающих ключевые институциональные сдвиги в подходе регионального регулятора к тарифообразованию на услуги промышленного железнодорожного транспорта (табл. 2).

Таблица 2

Этапы эволюции тарифного регулирования услуг ППЖТ в Пермском крае

Приказ Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 14.12. 2023 г. № 46-02-04-115 можно назвать новаторским в своей сфере, так как он качественно отличается от подобных нормативных документов, действующих в других регионах РФ. Основными отличиями можно назвать следующие пункты.

1. Заявительный характер регулирования: государственное регулирование осуществляется только в том случае, если стороны не пришли к соглашению по цене услуги. Такой возможности нет ни в одном субъекте РФ кроме Пермского края, в остальных действует принцип: или регулирование осуществляется в обязательном порядке или не регулируется вообще. Данный подход можно назвать прогрессивным и учитывающим общую тенденцию к дерегулированию в сфере естественных монополий. Региональный регулятор учел важную особенность данного рынка: его стороны являются профессиональными участниками рынка, и обращение в орган регулирования только в случае наличия разногласий существенно снизит нагрузку и на орган регулирования и на регулируемые организации. Этот способ решения вопроса об экономически обоснованной цене услуги быстрее, чем судебный спор, и существенно менее затратен.

2. Для регулирования оставлена только одна услуга – эксплуатация железнодорожных путей необщего пользования. Здесь регулятор исходил из того, чтобы выделить только ту услугу, которая напрямую связана с наличием у владельца сетевой инфраструктуры – железнодорожных путей, именно она формирует монопольное ядро данного рынка, а услуги по подаче-уборке вагонов и маневровой работе локомотива используют локомотивную тягу, что говорит о возможности конкуренции на данном рынке.

Данные революционные подходы к регулированию данного рынка только начинают проходить освоение на практике, но уже сейчас можно сказать, что данный нормативный документ нуждается в доработке по следующим двум основаниям.

Необходимо более детальное описание алгоритма применения метода аналогов. Данный метод применяется при невозможности применения метода экономически обоснованных расходов либо метода индексации тарифов. В качестве аналогов принимаются расходы на железнодорожные пути с аналогичной, либо приближенной к аналогичной инфраструктуре, используемой для эксплуатации железнодорожных путей, расположенных на территории Пермского края. В случае отсутствия указанных аналогов в качестве аналогов могут приниматься расходы на эксплуатацию железнодорожных путей, расположенных в иных субъектах РФ, со сходными экономическими условиями хозяйствования. Но критерии схожести инфраструктуры и схожесть экономических условий хозяйствования не прописаны, что в будущем может повлечь наличие спорных ситуаций в случае принятия решений с использованием данного метода.

Ситуацию каждого конкретного ППЖТ нужно анализировать с учетом того, что оно работает на локальном рынке, и это тот случай, когда локальный и региональный рынок не совпадают. В этом случае важно оценивать наличие технической возможности у потребителя транспортной услуги воспользоваться услугой эксплуатации железнодорожных путей, и указать, что если такой возможности нет (строго в силу технических особенностей сетевой инфраструктуры), то признать право потребителя обращаться за установлением тарифа на подачу-уборку вагонов или маневровую работу.

Итак, эволюция подходов к регулированию услуг ППЖТ Пермского края подтверждает, что локальный рынок естественной монополии (услуги ППЖТ) чувствителен к резким изменениям регуляторного режима. Дерегулирование 2021 года привело к классическому «провалу рынка» – монопольному завышению цен, что потребовало возврата государства. Однако вместо простого восстановления старого порядка (что и произошло бы в большинстве регионов) Пермский край пошел по пути институционального новаторства, создав гибридную модель.

На момент подготовки статьи прошло чуть более года с момента введения заявительной модели. По имеющимся данным (интервью с участниками рынка, информация от Министерства тарифного регулирования и энергетики), модель в целом работает: предприятия в большинстве случаев договариваются без обращения к регулятору, что снижает административную нагрузку. Однако сохраняются риски, связанные с непроработанностью метода аналогов и необходимостью более тонкой настройки механизма применительно к локальным рынкам с отсутствием альтернатив.

Практика применения новой модели регулирования уже показывает, что переход к заявительному порядку не устраняет полностью конфликтность на локальных рынках услуг ППЖТ. Напротив, при отсутствии согласованной цены и при неполном охвате услуг государственным регулированием часть споров переносится в судебную плоскость.

Показательным является кейс споров между АО «ГалоПолимер Пермь» и ФКП «Пермский пороховой завод» по делам № А50-3524/2023 и № А50- 7174/2023. Конфликт возник вокруг определения экономически обоснованной стоимости услуг по подаче и уборке вагонов. Поскольку указанный вид услуг не был возвращен в сферу тарифного регулирования, при недостижении соглашения стороны были вынуждены разрешать спор в арбитражном суде. В результате стоимость услуги фактически определялась не органом регулирования, а через судебную экономическую экспертизу.

Иной аспект проблемы демонстрирует кейс ООО «Горнозаводскцемент» и ООО «Железнодорожное управление», связанный с эксплуатацией подъездных железнодорожных путей станции Заводская, в том числе дела № А56-83414/2021, № 33а-4617/2024 и № 66а-569/2025. В данном случае речь идет об услуге, которая формально включена в сферу нового заявительного регулирования. Однако даже наличие тарифа не устранило конфликт полностью. Стороны продолжили спорить о наличии оснований для заключения договора на эксплуатацию путей, о применимом виде услуги, о правомерности установления тарифа и о методе его расчета. Особое значение

здесь имеет слабая проработанность метода аналогов: в действующем порядке не раскрыты достаточные критерии сопоставимости инфраструктуры и экономических условий, что затрудняет его практическое применение к локальным объектам, существенно различающимся по протяженности, техническому состоянию, интенсивности использования, составу затрат и структуре пользователей.

Таким образом, судебная практика подтверждает двойственный характер заявительной модели. С одной стороны, она позволяет снизить административную нагрузку там, где стороны способны самостоятельно согласовать цену. С другой стороны, в конфликтных ситуациях она не всегда обеспечивает быстрое и предсказуемое урегулирование. Если услуга не включена в сферу регулирования, спор о цене «уходит в арбитраж» и разрешается через судебную экспертизу. Если же услуга формально регулируется, сохраняются сложности с квалификацией отношений, заключением договора и выбором метода расчета тарифа. Следовательно, заявительная модель требует дальнейшей методической настройки, прежде всего в части детализации метода аналогов и определения случаев, когда потребитель вправе инициировать регулирование при отсутствии технической альтернативы получения услуги.

На основе проведенного анализа считаем целесообразным сформулировать следующие рекомендации для развития тарифного регулирования на услуги ППЖТ в Пермском крае:

1. Детализировать метод аналогов: ввести формализованные критерии «схожести инфраструктуры» (грузонапряженность, класс путей, количество стрелочных переводов, наличие весового хозяйства и т.п.) и «сходства экономических условий» (отраслевая структура региона, уровень цен на энергоресурсы, средняя заработная плата).

2. Закрепить в Порядке право потребителя обращаться за установлением тарифа на подачу-уборку и маневровую работу в случае, если он не имеет технической возможности получить услугу от другого поставщика из-за особенностей путевого развития.

3. Внедрить мониторинг применения заявительной модели с ежегодной публичной отчетностью (количество обращений, основания для установления тарифов, разрешенные споры).

Заключение

- Эволюция регулирования. Пермский край прошел полный цикл трансформации тарифного регулирования ППЖТ: от уведомительного порядка (1995 г.) через жесткое государственное регулирование (2003–2014 гг.) к дерегулированию (2021 г.) и уникальной заявительной модели (2023 г.). Это единственный регион в РФ, где реализована модель «регулирование по требованию».

- Последствия дерегулирования. Отмена регулирования в 2021 году привела к резкому росту тарифов (до 200% по отдельным предприятиям, в среднем 36% за 2022 год) и росту конфликтов (6 обращений в УФАС). Это показывает, что полное дерегулирование локального рынка естественной монополии без создания альтернатив приводит к «провалу рынка».

- Заявительная модель. Введенная в 2023 году модель – инновационный институциональный эксперимент. Ее достоинство – снижение административной нагрузки. Слабые места: непроработанный метод аналогов (отсутствие критериев схожести) и риск несовпадения локального и регионального рынков, из-за чего потребитель может остаться без защиты.

- Рекомендации. Предложены конкретные шаги по доработке Порядка (критерии для метода аналогов, право потребителя на обращение при отсутствии альтернативы). Опыт Пермского края может быть полезен другим регионам, которые ищут баланс между дерегулированием и защитой от монопольного поведения.