Международный опыт регулирования работ повышенной опасности: экономические эффекты и возможности адаптации в российской экономике труда

Введение

Работы повышенной опасности составляют значительную долю в ключевых отраслях как мировой, так и российской экономики. В строительстве, добыче полезных ископаемых, химическом производстве, энергетике, а также в авиационной и судоремонтной промышленности значимая часть операций связана с оформлением наряда-допуска, представляющего собой организационно-распорядительный документ, который устанавливает условия безопасного выполнения работ повышенной опасности (огневых, высотных, земляных, в замкнутых пространствах и др.).

На текущем этапе наряд-допуск и последующий контроль в основном обеспечивают формальный допуск и организационную дисциплину работников российских предприятий и организаций при выполнении опасных работ. Вместе с тем данный механизм сам по себе не покрывает в полной мере задачи профилактики рисков и не может рассматриваться как самостоятельный источник устойчивых экономических эффектов без интеграции с проактивными инструментами управления рисками. При этом международный опыт давно продемонстрировал иную логику. Так, переход к риск-ориентированному и профилактическому подходу позволяет существенно снижать потери от травматизма и профессиональных заболеваний работников и, как следствие, повышать эффективность труда в целом.

Так проявляется одно из ограничений отечественной практики: наряд-допуск, оставаясь преимущественно разрешительно-реактивным инструментом, хорошо решает задачу фиксации требований безопасного выполнения работ, однако в меньшей степени ориентирован на упреждение рисков и формирование достаточных стимулов к их системному снижению. В результате имеются значительные экономические потери, связанные с недоиспользованием трудового потенциала, ростом издержек работодателей и ослаблением воспроизводства квалифицированных кадров в стратегически важных отраслях [1].

По оценкам современных исследователей, экономические потери из-за производственного травматизма и профзаболеваний носят масштабный характер и выражаются в заметной доле мирового ВВП. Потери формируются не только из прямых расходов на лечение и компенсации, но и косвенных – простой оборудования, снижение выработки, текучесть кадров и дополнительные затраты на поиск и обучение новых работников [2].

Результаты научных исследований социально-экономических аспектов труда традиционно рассматриваются как важная теоретико-методологическая основа для совершенствования нормативного правового регулирования [3], позволяя не механически копировать зарубежные практики, а оценивать их реальные экономические эффекты и определять возможности адаптации с учетом требований отечественного законодательства. В частности, статья 10 Трудового кодекса Российской Федерации прямо устанавливает приоритет международных договоров и норм международного права над национальным законодательством, а Федеральный закон от 28.12.2013 №426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» и Приказ Минтруда России от 29.10.2021 №776н «Об утверждении Примерного положения о системе управления охраной труда» предписывают при разработке и совершенствовании нормативной базы учитывать международные стандарты и лучшие практики в области охраны труда [4,5,6].

Авторы настоящей статьи подчеркивают, что ключевым условием успеха любой адаптации и последующего внедрения является дифференцированная и действительно работающая система ответственности работодателей, должностных лиц и работников. Без усиления роли уголовной, административной и материальной ответственности, даже самые передовые и современные инструменты оценки профессиональных рисков и управления охраной труда рискуют остаться формальностью и не принести ожидаемого экономического результата [7].

Целью настоящей статьи является анализ экономического эффекта международного опыта в рамках регулирования работ повышенной опасности, поиск возможности его адаптации в условиях российской экономики. Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании роли ответственности как ключевого экономического фактора, выступающей базисом для эффективной адаптации международного опыта регулирования работ повышенной опасности. Практическая же значимость результатов исследования заключается в конкретизации направлений адаптации международного опыта регулирования работ повышенной опасности в российских условиях, включая усиление роли ответственности.

Международный опыт регулирования работ повышенной опасности и его экономические эффекты

Во всем мире охрана труда признана государственным приоритетом и регулируется на национальном уровне с помощью системы нормативных правовых актов. В разных странах формировался и разный вектор развития модели регулирования: в одних системах акцент сделан на усилении ответственности работодателя, в других на участии работников и развитии культуры безопасности, иные же сосредоточились на широком применении цифровых инструментов контроля и мониторинга. При этом для большинства результативных моделей характерно понимание, что качество регулирования опасных работ имеет прямые социально-экономические последствия, проявляясь в динамике производительности труда, структуре издержек бизнеса и устойчивости воспроизводства трудовых ресурсов.

В 2006 году на 95-й Международной конференции труда была принята Конвенция № 187 «Об основах содействия передовой организации охраны труда на национальном уровне» и «Рекомендация об основах содействия передовой организации охраны труда на национальном уровне», суть которых заключается в том, что каждая страна, входящая в Международную организацию труда, развивает и пересматривает государственную систему обеспечения охраны труда с организациями предпринимателей и работниками.

Основные принципы и подходы, которые каждое государство-член должно поддерживать: приоритет профилактики как основополагающего принципа предупреждения несчастных случаев и повреждения здоровья; трёхсторонний подход, предполагающий совместное участие правительства, работодателей и работников в разработке и реализации политики охраны труда; развитие национальных систем управления охраной труда, подкреплённых соответствующими законами и нормативными актами; внедрение мониторинга и оценки результативности принимаемых мер (как деятельного, так и реагирующего); сотрудничество и обмен информацией между транснациональными компаниями, поставщиками, инспекциями труда и другими государственными органами; а также постоянный учет новых профессиональных рисков, возникающих в связи с развитием нано- и биотехнологий, изменением условий и организации труда [8]. На этой основе каждая страна разрабатывает и реализует национальную программу по охране труда, которая направлена на защиту работников от воздействия рисков, вредных производственных факторов и опасностей.

Значительный вклад в понимание влияния условий труда на здоровье работников вносит Всемирная организация здравоохранения, которая разрабатывает практические рекомендации по охране труда и здоровья в опасных условиях, охватывающих широкий спектр вопросов. Рекомендации включают в себя общие положения для работников и работодателей по защите от рисков для здоровья на рабочем месте: применение средств индивидуальной защиты и специальных средств защиты от вредных производственных факторов; прохождение инструктажа по безопасности труда, профилактике несчастных случаев и стресса на рабочем месте; обучение первой помощи при возникновении чрезвычайных ситуаций; поддержка атмосферы сотрудничества и уважения на рабочем месте и др.

Значительный вклад в формирование современной европейской модели охраны труда вносит Европейский Союз. Основой системы является Рамочная директива 89/391/ЕЕС от 12 июня 1989 года «О введении мер, содействующих улучшению безопасности и здоровья работников», закрепившая ключевые принципы: недопустимость оправдания рисков ради экономических выгод, приоритет создания благоприятной производственной среды и постоянное улучшение условий труда [9]. На базе этой директивы принят ряд отдельных директив, регулирующих конкретные аспекты безопасности. В 2021 году ЕС утвердил Стратегические рамки по охране здоровья и безопасности на рабочем месте на 2021–2027 годы, которые учитывают вызовы цифровизации, «зелёного» перехода и новых форм занятости [10].

Следует отметить, что директивы ЕС не имеют прямого действия, но обязывают государства-члены внедрять их в национальное законодательство, не снижая уровень защиты работников.

Так же немаловажным будет обозначить вклад в техническое регулирование работ повышенной опасности, который вносит Международная организация по стандартизации (ISO). Организацией разработаны и закреплены подходы к унификации требований в области безопасности машин и оборудования. Первичная цель настоящего международного стандарта заключается в предоставлении конструкторам всесторонней структуры и ориентации для принятия решений во время разработки машинного оборудования, чтобы дать им возможность конструировать такие машины и механизмы, которые являются безопасными при использовании по своему назначению.

Все ранее перечисленные требования к регулированию работ повышенной опасности свидетельствуют, что охрана труда вышла за рамки социальной повестки и превратилась в весомый экономический фактор. По последним глобальным оценкам неблагоприятные условия труда ежегодно обусловливают около 2,9 млн преждевременных смертей, 180 млн потерянных лет здоровой жизни и около 395 млн несмертельных травм, а совокупные экономические потери от производственного травматизма и профессиональных заболеваний составили 5,8 % мирового ВВП [11].

Национальные модели, построенные на этих принципах, отдельно взятых стран, подтверждают экономическую эффективность. В США, предприятия участвующие в Добровольных программах Occupational Safety and Health Administration (Управление по охране труда и профессиональной гигиене) показывают снижение случаев потери трудоспособности на 52 % по сравнению со среднеотраслевыми показателями, а коэффициент смертельного травматизма сохраняет стабильность (3,78 на 100 000 работников в 2022 году) даже при росте занятости, что даёт возврат $3–4 на каждый вложенный доллар за счет уменьшения простоев, страховых платежей и штрафов [12]. В этом же исследовании приводится статистика и в Великобритании, где коэффициент смертельного травматизма остаётся одним из самых низких в Европе и составляет 0,52 случая на 100 000 работников, что позволяет ежегодно экономит порядка £2,8 млрд за счёт сокращения компенсаций и роста производительности.

Аналогичная результативность прослеживается и в практике азиатских стран, где инструменты разрабатывались с учетом международных рекомендаций. В Японии условия труда имеют свои отличительные черты, которые сформированы традиционно высокими требованиями к организации труда, трудовой дисциплине, эффективности производственных процессов и результативности работников [13]. Главной особенностью системы охраны труда в Японии является ее постоянное совершенствование. Основу правового регулирования составляют Закон об охране труда и здоровья – ISHA и Закон о трудовых стандартах, а также ряд других специализированных актов. В соответствии с Законом об охране и гигиене труда японский предприниматель несет обязанность по предотвращению опасностей, которые могут исходить от используемой техники, воспламеняющихся веществ, различных видов энергии, методики ведения работ, а также от самого места производства. Закон о трудовых стандартах дополняет эти требования, устанавливая общие условия труда и вопросы безопасности на рабочем месте [14].

Среди положений, касающихся работ повышенной опасности в Законе предусмотрены положения: работодатели обязаны обеспечивать безопасные и здоровые условия труда для своих сотрудников, включая предоставление необходимого оборудования для обеспечения безопасности и проведение регулярных проверок техники безопасности; запрет на опасные работы для несовершеннолетних и беременных женщин; регулирование сверхурочной работы для предотвращения заболеваний, связанных с переутомлением [15].

В исследованиях отмечают, что в Японии, где более 60 % работников сталкиваются со стрессом на рабочих местах, государственная политика, направленная на предотвращение сверхурочной работы и психосоматических нарушений, позволяет существенно сокращать потери рабочего времени и затраты на компенсации [16]. В этом же исследовании установлено, что в Южной Корее после введения Serious Accident Punishment Act (Закон о наказании за тяжкие несчастные случаи – SAPA), которое предусматривает ужесточение ответственности руководителей, расходы компаний на судебные разбирательства и выплаты значительно уменьшились за счет снижения количества инцидентов. Закон обязывает компании внедрять системы управления безопасностью, регулярно проводить оценку рисков, обеспечивать работников средствами индивидуальной защиты, проводить обучение по безопасности и разрабатывать планы реагирования на чрезвычайные ситуации. За нарушения, повлёкшие серьёзные травмы или гибель работников, предусмотрены строгие санкции в отношении топ-менеджмента.

Несмотря на существенное влияние американской модели регулирования труда в период послевоенного развития, современная система регулирования работ повышенной опасности сформировалась как самостоятельная модель, сочетающая риск-ориентированный подход, развитые механизмы государственного контроля и усиленную персональную ответственность руководства за последствия производственных происшествий [17]. Основу правового регулирования составляют Закон о безопасности и охране труда – OSHA, Закон о наказании за серьезные несчастные случаи (SAPA), Закон о трудовых стандартах и другие нормативные акты [18]. Государство поощряет работодателей, которые активно работают над выявлением опасностей и разработкой мер управления рисками, предоставляя им льготы, например, освобождение от проверок или скидки к страховым тарифам. Таким образом, система регулирования работ повышенной опасности в Южной Корее сочетает законодательные требования, обязанности работодателей и работников, а также механизмы контроля и поддержки со стороны государства.

Рассматривая опыт Китайской Народной Республики, можно отметить, что стремительный рост производительности труда сопровождался высоким уровнем производственного травматизма, особенно в горнодобывающей и обрабатывающей промышленности, которые остаются одними из самых опасных в мире. По официальной статистике, в Китае ежегодно гибнет в среднем 6 тыс. шахтеров, что в 100 раз больше, чем в США [19].

Регулирование работ повышенной опасности осуществляется комплексом нормативных актов, ключевыми из которых являются Закон КНР «О труде», Закон «О безопасном производстве» и Закон «О профилактике профессиональных заболеваний и борьбе с ними». Положения документов последовательно ужесточает ответственность работодателей: от обязанности обеспечивать безопасные рабочие места и проводить регулярные медицинские осмотры до уголовной ответственности за серьезные аварии, случаи травматизма с серьезными последствиями. Данные ужесточения повлияли на повышение ответственности и рост всеобщего внимания к вопросам безопасности и мотивации работников, что, несомненно, сказалось на уровне аварийности и травматизма [20].

Закон «О безопасном производстве» закрепляет принцип «безопасность – прежде всего, профилактика – главное, комплексное управление – основа» и вводит двойной механизм профилактики, включающий классификацию рисков и устранение скрытых опасностей.

Несмотря на наличие обширной нормативно-правовой базы, в Китае сохраняются проблемы с обеспечением безопасности труда: недостаточные инвестиции в безопасное производство на многих предприятиях; низкий уровень контроля за соблюдением норм на некоторых предприятия, особенно в промышленном и горнодобывающем производстве; несовершенство системы мониторинга гигиены труда.

Таким образом, международный опыт убедительно доказывает высокую экономическую цену низкого качества регулирования работ повышенной опасности и, напротив, значительную отдачу от современных профилактических моделей. Несмотря на эффективность международных подходов к снижению производственного травматизма, их применение в российской практике не стоит сводить к механическому копированию. Многие из этих решений сформированы в правовых и организационных условиях, существенно отличающихся от отечественных. В связи с этим более обоснованным представляется критический анализ зарубежного опыта и адаптация только тех инструментов, которые действительно подходят к российской модели регулирования работ повышенной опасности.

Современная российская модель регулирования работ повышенной опасности

Несмотря на достаточно развитую нормативную базу, российская модель регулирования работ повышенной опасности до сих пор сохраняет существенные ограничения. Одним из ключевых является то, что центральным практическим инструментом продолжает оставаться наряд-допуск, что представляет собой организационно-распорядительный документ, который обеспечивает контроль за организацией, условиями и безопасным выполнением работ в зонах повышенной опасности, что не позволяет в полной мере реализовать экономические преимущества международного опыта.

Современная российская модель представляет собой многоуровневую, преимущественно отраслевую систему, вобравшей в себя: федеральное законодательство, отраслевые правила по охране труда и промышленной безопасности, а также локальные нормативные акты различных организаций. То есть работодатель самостоятельно утверждает перечень работ повышенной опасности и порядок оформления нарядов-допусков в рамках системы управления охраной труда, опираясь на действующие нормативные документы.

Наряд-допуск определяет содержание, место, время, условия выполнения работ, необходимые меры безопасности, задействованных работников и ответственных лиц, требует проведения целевого инструктажа и оформляется до начала работ. Фактически, документ выполняет функцию разрешения и фиксации ответственности, чем инструмент реальной профилактики рисков, а отсутствие единого федерального перечня работ повышенной опасности и унифицированной формы наряда-допуска приводит к фрагментарности регулирования по отраслям.

Это же подтверждается и исследованиями, исследователями в результате анализа более 40 действующих Правилах по охране труда было выявлено следующее: в 17 документах отсутствует упрощенный порядок для повторяющихся работ постоянным составом; в значительной части документов не регламентированы единые требования к оценке рисков, специальному обучению в рамках работ повышенной опасности, срокам действия и хранения нарядов-допусков, порядку замены членов бригады, наличию аптечек и т.д. [21]. Авторы исследования отмечают отсутствие единого системного подхода, что снижает эффективность превентивных мер и не в полной мере соответствует риск-ориентированному принципу.

Некоторые авторы отмечают, что практика оформления и применения нарядов-допусков имеет ряд иных недостатков: неполная проработка мер безопасности, формальный подход, высокая бюрократическая нагрузка, слабый контроль со стороны руководства, а использование современных электронных систем документооборота приводит к информационному дублированию на бумаге и замедляет производственные процессы [22].

Указанные вызовы напрямую влияют на экономические показатели. Согласно данным, в организациях Российской Федерации ежегодно регистрируется более 200 тыс. травм различной степени тяжести, около 10 тыс. случаев профессиональных заболеваний и более 14 тыс. человек становятся инвалидами вследствие трудового увечья или профзаболевания [23]. Значительная часть этих случаев происходит именно при выполнении работ повышенной опасности.

В связи с этим для успешной адаптации международного опыта необходимо сформулировать следующие ключевые требования:

- переход от формального наряда-допуска к полноценной риск-ориентированной системе управления с обязательной предварительной оценкой рисков;

- интеграция профилактических механизмов и культуры безопасности в повседневную практику;

- развитие единой цифровой платформы оформления и контроля нарядов-допусков;

- усиление и дифференциация ответственности работодателей, должностных лиц и работников в зависимости от тяжести потенциальных последствий.

Только при выполнении этих требований международный опыт сможет принести реальный экономический эффект в российских условиях, создать необходимые предпосылки для перехода к определению возможностей адаптации международных практик в российской экономике труда и усилению роли ответственности как обязательного условия успеха такой адаптации.

Возможности адаптации международного опыта в российской экономике труда и роль ответственности

Выявленные проблемы российской модели регулирования работ повышенной опасности не означают, что эта система себя исчерпала. Скорее, они показывают, что у неё есть потенциал для адаптации международного опыта, но только при условии, что ответственность станет не дополнением, а обязательным базисом всей конструкции. Без реальной, дифференцированной и неотвратимой ответственности даже самые современные инструменты управления рисками и цифровые платформы останутся формальностью.

На данную проблему так же обращают внимание и другие авторы, рассматривая эффективность уголовной и административной ответственности за нарушения требований охраны труда. Отмечается, что действующие механизмы ответственности, включая ст. 143 УК РФ и нормы КоАП РФ, не всегда формируют достаточный сдерживающий эффект. По данным исследования, дела данной категории характеризуются низкой раскрываемостью, высоким процентом прекращения и мягкостью назначаемых наказаний [24]. Особенно это касается должностных лиц и руководителей организаций, которые в большинстве случаев либо избегают реальной ответственности, либо получают условные сроки и незначительные штрафы. В результате даже при наличии современных инструментов управления охраной труда у работодателей сохраняется стимул к формальному соблюдению требований, тогда как реальное обеспечение безопасности труда отходит на второй план.

Другой автор обращает внимание на то, что уголовная ответственность по ст. 143 УК РФ наступает только в случае причинения тяжкого вреда здоровью или смерти работника. Нарушения, повлёкшие вред здоровью средней тяжести, остаются вне сферы уголовного закона уже более 20 лет. По данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2020 году судами было осуждено 89 человек, в 2021 – 96, в 2022 – 135 человек, а значительное число случаев причинения средней тяжести вреда здоровью остается без уголовно-правовой оценки, хотя такие травмы часто приводят к длительной утрате трудоспособности и существенному ухудшению качества жизни пострадавшего [25]. Автор предлагает криминализировать деяние в виде нарушения требований охраны труда, повлёкшего по неосторожности вред здоровью средней тяжести. По его мнению, это не ужесточение ответственности ради ужесточения, а необходимый шаг для повышения превентивной функции уголовного закона и снижения риска наступления более тяжких последствий.

Таким образом, возможности адаптации международного опыта регулирования работ повышенной опасности в российской экономике труда реальны и достижимы. Однако их реализация невозможна без признания ответственности ключевым элементом системы. Без этого даже самые передовые инструменты останутся «на бумаге», а экономические потери от травматизма и профзаболеваний будут продолжать расти, что делает повышение роли ответственности не просто желательным, а необходимым условием успешной модернизации охраны труда в России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показало, что регулирование работ повышенной опасности остается значимой и во многом нерешенной задачей для российской экономики труда. Международный опыт убедительно доказывает эффективность риск-ориентированного и профилактического подхода, однако его простое заимствование в российских условиях не обеспечит ожидаемого эффекта без учёта особенностей отечественной нормативной, организационной и правоприменительной среды.

Ключевой причиной низкой результативности действующей модели является слабая роль ответственности. Её ограниченная неотвратимость и мягкость снижают превентивный эффект регулирования, поэтому даже при наличии современных инструментов управления рисками работодатели нередко сохраняют формальный подход к соблюдению процедур.

В этой связи представляется целесообразным развитие единой цифровой системы оформления и контроля нарядов-допусков, интегрированной с СУОТ, а также совершенствование механизмов юридической ответственности. Только при условии неотвратимости и дифференциации ответственности цифровые платформы, риск-ориентированные процедуры и культура безопасности смогут выйти за рамки формальности и принести реальный экономический эффект.