Опорные населенные пункты как фактор институционализации сельских агломераций: условия и ограничения

Введение

Стратегическое планирование пространственного развития Российской Федерации на текущем этапе характеризуется поиском баланса между поляризацией экономического пространства и сбалансированным развитием территорий. Ключевым приоритетом этого процесса стало формирование системы опорных населенных пунктов, призванных ограничить избыточную концентрацию ресурсов в городских агломерациях и создать устойчивый каркас развития территорий.

Институционализация опорных населенных пунктов базируется на их функциональной взаимосвязи с прилегающими территориями. Рассмотрение этой связки в категориях «ядро – периферия» дает представление о формировании агломерационной модели, которая получила определение «сельская агломерация». Однако на данном этапе возникает институциональный разрыв: несмотря на нормативное закрепление критериев опорных населенных пунктов и их использование в программных документах развития сельских территорий, сельская агломерация как целостный субъект не трансформирована в систему пространственного развития и не обладает статусом полноценного объекта управления.

Цель статьи заключается в исследовании институциональных условий и ограничений формирования и развития сельских агломераций через систему опорных населенных пунктов. Методологию статьи составляют междисциплинарный подход, основанный на взаимосвязи теории центральных мест и теории развивающихся систем, концептуально-методологический, формально-юридический и системный методы.

Результаты и обсуждение

Генезис концепции опорных населенных пунктов характеризуется коротким промежутком времени, в течение которого произошла трансформация взаимосвязи «опорный населенный пункт – прилегающая территория» в модель сельской агломерации.

Термин «опорный населенный пункт», не затрагивая исторические корни, не является новым, он был введен в 2021 году, в период действия предыдущей стратегии пространственного развития, и в тот же период претерпел уточняющую редакцию, в том числе с упоминанием термина «прилегающая территория» [12]. В новой стратегии пространственного развития вновь представлена уточняющая редакция, в которой заметен синергетический эффект от развития опорного населенного пункта и влияния на прилегающую территорию [1; 11].

Первоначально механизм опорных населенных пунктов был задействован как дополнительный к механизму центров роста для смягчения возрастающей поляризации пространственного развития. Однако ориентация на перспективные центры экономического роста как фактора, способного обеспечить решение проблемы дифференциации регионов, дала обратный результат в виде усиления межрегионального различия и сжатия пространства [13; 14].

В новом периоде пространственного развития решение проблемы «концентрации населения в крупных городах и городских агломерациях при сокращении доли жителей малых, средних городов и сельской местности в общей численности населения Российской Федерации» связывают с использованием механизма опорных населенных пунктов в качестве альтернативного [6]. Одной из ключевых особенностей опорных населенных пунктов выступает веерность их размещения и масштаб охвата территорий (2160 ОНП против 142 перспективных центров экономического роста), что обеспечивает каркасно-сетевое покрытие территории страны. Тем не менее в научной литературе высказываются мнения о недостаточности и этого количества опорных населенных пунктов в общем числе муниципальных образований [4]. Необходимость большего числа опорных населенных пунктов вытекает из неоднородности развития регионов и поиска модели развития, учитывающей важность всех территорий, а не только точек роста [9]. Указывается на возможную побочную цель ускорения перетока оставшегося в малонаселенных местах человеческого капитала, его концентрацию в опорных населенных пунктов [15].

Отведение опорным населенным пунктам значения каркаса развития территорий отражает их системную роль в формировании сбалансированной территориальной структуры страны. Выступая в качестве пространственных приоритетов, опорные населенные пункты структурируют систему пространственного развития, формируют устойчивые системы расселения, служат точками роста для прилегающих территорий и позволяют балансировать развитие между городскими агломерациями и сельскими территориями [3; 5]. При этом каркас опорных населенных пунктов не является статичной структурой, он должен эволюционировать и адаптироваться к новым условиям при сохранении своей ключевой функции.

Институционализация опорных населенных пунктов в системе пространственного развития сопровождалась установлением в 2022 году критериев определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий как основы оказания мер государственной поддержки на развитие сельских территорий и сельских агломераций (методические рекомендации, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации № 4132-р). [1] Равным образом одним из условий предоставления субъекту Российской Федерации мер государственной поддержки (субсидий) на обеспечение комплексного развития сельских территорий было определено формирование перечней сельских территорий и сельских агломераций (государственная программа комплексного развития сельских территорий). [2] На первый взгляд указанные факты (критерии и реестры) дают представление о сельской агломерации как «объекте для субсидий». Вместе с тем дополняет набор установлений в системе комплексного развития сельских территорий необходимость утверждения долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий. При этом обращает на себя внимание факт регулирования опорных населенных пунктов и прилегающих территорий (как единиц пространственного развития) смежной отраслью, связанной с развитием сельских территорий. В свою очередь, факт применения долгосрочных планов развития позволяет говорить о функциональном (экономическом) аспекте сельских агломераций. Вместе с тем механизм долгосрочных планов развития нормативно не закреплен и не является повсеместным, он применяется по отдельным опорным населенным пунктам (в 2025 году утверждено лишь 15 долгосрочных планов развития «ряда агломераций»). [3]

Межотраслевой аспект выражен и в распоряжении № 4132-р, оно нормативно объединяет два направления государственной политики: пространственное развитие и комплексное развитие сельских территорий. В первом контексте распоряжение закрепляет понятийный аппарат и критерии определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий, во втором – служит основанием для приоритизации мер государственной поддержки на развитие сельских территорий и сельских агломераций.

Анализ причин институционального разрыва, связанного с тем, что сельские агломерации не определены в стратегии пространственного развития как элемент системы пространственного развития, приводит к необходимости рассмотреть хронологию закрепления термина «сельская агломерация» в правовой базе. При этом стоит уточнить, что стратегия пространственного развития закладывает предпосылки для институционализации сельских агломераций через концепцию опорных населенных пунктов, акцентирует развитие транспортной инфраструктуры, доступность социальных услуг и поддержку экономической активности на сельских территориях.

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на текущий период была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2024 года. В 2025 году в результате пересмотра формата опорных населенных пунктов были внесены изменения и дополнения в распоряжение № 4132-р в части критериев определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий с одновременной имплементацией понятия «сельская агломерация» (то есть уже после утверждения стратегии пространственного развития). При этом первичное закрепление понятия «сельская агломерация» произошло в 2019 году путем внесения изменений в государственную программу комплексного развития сельских территорий. Под сельскими агломерациями тогда понимались сельские территории, а также поселки городского типа, рабочие поселки, не входящие в состав городских округов, и малые города с численностью населения, постоянно проживающего на их территории, не превышающей 30 тыс. человек. Позже оно было изменено и, наконец, в редакции от 25.11.2025 г. стало соответствовать понятию сельской агломерации, введенному распоряжением № 4132-р.

Однако факт нормативного закрепления понятия сельской агломерации на уровне методических рекомендаций не может повлечь за собой трансформацию в правовое поле пространственного развития. Стоит заметить, что применяемые критерии определения опорных населенных пунктов носят преимущественно организационный характер и не отражают реальные социально-экономические связи внутри сельских агломераций, что также мешает им стать полноценными субъектами пространственного развития. Вместе с тем логика развития здесь обратная: сначала формируется нормативная база и механизмы целевой поддержки (через выделение опорных населенных пунктов) и на этой институциональной основе постепенно складываются устойчивые социально-экономические взаимодействия между населенными пунктами. Такой подход обеспечивает управляемость процесса агломерационного развития, а также закладывает модель агломерационной социально-экономической выгоды пространства [8; 18].

Разработанная система критериев определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий позволяет разграничить сельские агломерации среди прочих территориальных систем. При этом распоряжение № 1432-р, изначально нацеленное на регламентацию мер государственной поддержки, стало ключевым документом, определяющим методологию формирования сельских агломераций с учетом территориальных, экономических и инфраструктурных характеристик регионов.

В научных дискуссиях отмечается недостаточная гибкость действующих критериев отбора опорных населенных пунктов в условиях «глубоко дифференцированной поселенческой структуры» [15]. Этот тезис дополняется критикой «механического подхода» к формированию территориальных структур и подчеркивается необходимость многоуровневой системы опорных населенных пунктов, охватывающей населенные пункты разного масштаба [10]. Однако более перспективным представляется подход, заключающийся в создании условий для многообразия моделей сельских агломераций через расширение критериев отбора, что обеспечит возможность конструирования индивидуальных моделей.

На основе подхода, ориентированного на многообразие моделей сельских агломераций и совокупности критериев определения опорных населенных пунктов, были выделены три группы требований к таким населенным пунктам: 1) критерии территориальной автономии и децентрализации, они обеспечивают рассредоточение центров развития и снижают зависимость сельских территорий от крупных городов (удаленность от крупных населенных пунктов, отсутствие в составе городских агломераций); 2) критерии управляемости, обеспечивающие эффективность распределения и освоения мер поддержки (ограничение численности населения, включение в единый реестр опорных населенных пунктов); 3) критерии административного статуса и безопасности, исключающие территории с особым режимом управления или высокой концентрацией ресурсов, то есть те, которые уже имеют преимущества (административные центры субъектов Российской Федерации, наукограды, ЗАТО).

Таким образом, представленная система отбора опорных населенных пунктов фокусируется на населенных пунктах, которые не обладают привилегированным положением, но имеют потенциал для роста при целевой поддержке. Такая группировка позволяет увидеть, что система отбора произведена на основе формальных признаков, но ориентирована на достижение пространственных приоритетов.

Несмотря на стратегическую роль системы опорных населенных пунктов в институционализации сельских агломераций, действующие критерии отбора содержат ряд ограничений: географические (удаленность более 50 км) – отсекают уже интегрированные в экономические связи населенные пункты; демографические (численность не более 50 тыс.) – не учитывают экономический потенциал малых населенных пунктов; экономические и инфраструктурные (отсутствие показателей оборота малого и среднего предпринимательства, объема инвестиций в основной капитал, пропускной способности транспортной инфраструктуры и др.) – снижают точность выявления центров роста. Такие ограничения показывают, что формальные критерии не всегда отражают реальные социально-экономические связи и потенциал территорий, что может повлечь необходимость их корректировки для повышения эффективности институционализации.

При этом не все опорные населенные пункты формируют сельские агломерации, это происходит при соблюдении совокупности критериев, а также при дополнительном соответствии условиям развития прилегающих территорий. Населенный пункт может объективно выполнять опорную функцию для сельской территории, но при нахождении ближе 50 км от крупного города он не будет признан опорным населенным пунктом. Опорные населенные пункты могут быть частью городских агломераций или крупными городами, что исключает их отнесение к сельским агломерациям, прилегающие территории опорных населенных пунктов не всегда являются исключительно сельскими, они могут включать и территории городского округа, не все опорные населенные пункты могут быть связаны с сельскохозяйственной деятельностью. Данные примеры подтверждают, что опорный населенный пункт – прежде всего юридический статус, который дает право на меры государственной поддержки. Однако такой статус не влечет изменения фактического статуса населенного пункта, равно как и не меняется административно-территориальное устройство [7].

Критерии определения прилегающих территорий можно сгруппировать аналогичным образом в три блока: 1) критерии территориальной принадлежности – задают пространственные границы и обеспечивают однозначность отнесения территории к опорному населенному пункту (прилегание территории к границам опорного населенного пункта, охват территорий муниципальных образований, исключение пересечения с другими прилегающими территориями); 2) критерии транспортной связанности – гарантируют доступность опорного населенного пункта для жителей прилегающей территории (наличие транспортной сети, регулярное транспортное сообщение); 3) критерии доступности социальных услуг – определяют функциональную роль опорного населенного пункта как центра предоставления услуг для прилегающей территории (часовая доступность, доступность через общественный транспорт).

Из обобщения критериев всех трех групп следует, что прилегающая территория должна быть территориально связана с опорным населенным пунктом, иметь доступность и возможность использования инфраструктуры опорного населенного пункта. В противовес опорному населенному пункту, который не всегда связан с сельской агломерацией, сельская агломерация не существует без опорного населенного пункта, он является ее ядром, вокруг которого консолидируются ресурсы и развивается инфраструктура. При всей очевидности этой зависимости определяющим является понятие сельской агломерации как системы, включающей опорный населенный пункт и прилегающую территорию. Концепция сельской агломерации определяет рамки и цели развития опорного населенного пункта, связывая его с прилегающей территорией и формируя единую систему социально-экономического развития.

Таким образом, критерии определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий создают основу для гибкого формирования моделей сельских агломераций, учитывающих разнообразие условий на местах. Данная особенность позволяет адаптировать подходы к развитию в зависимости от конкретных задач и ресурсов регионов.

Институционализация сельских агломераций в контексте теоретического обоснования представляет собой поэтапный переход от стихийного взаимодействия разрозненных населенных пунктов к их организованному развитию в рамках единой социально-экономической системы [16]. Данный процесс охватывает этапы от стихийного тяготения территорий к выявлению центров притяжения, последующему нормативному закреплению, формированию институциональной инфраструктуры и, наконец, устойчивому функционированию. Ключевым механизмом институционализации выступает система опорных населенных пунктов, которая задает нормативную основу для организованного развития территорий.

Опорные населенные пункты выполняют ряд функций в институциональном оформлении сельских агломераций. Среди основных функций можно выделить, во-первых, функцию делимитации границ – опорный населенный пункт служит основой для определения прилегающей территории (согласно критериям). Окончательное решение о составе сельской агломерации принимают органы публичной власти субъекта Российской Федерации. [4] Это означает, что формирование сельских агломераций происходит на основе административных решений, а не исключительно естественных процессов.

Во-вторых, функцию концентрации инфраструктуры – опорный населенный пункт должен иметь бюджетные учреждения и обеспечить их доступность для всей сельской агломерации (в пределах часовой доступности). При этом отсутствуют стандарты инфраструктурного обеспечения, не учитывается разное влияние разных по численности опорных населенных пунктов на прилегающие территории [15].

В-третьих, функцию канала государственной поддержки – статус опорного населенного пункта дает право на меры государственной поддержки, которые распространяются на прилегающую территорию. По мнению Тютюникова А.А. и Улезько А.В. фокусирование на решении социальных проблем за счет мер государственной поддержки затеняет необходимость оценки состояния и перспектив экономики сельских агломераций, обоснования базовых моделей их социально-экономического развития [17]. Авторы Бухвальд Е.М и Бессонов И.С. при рассмотрении концепции опорных населенных пунктов поднимают вопрос о переходе к парадигме саморазвития и переориентации данного института с компенсационной на экономически стимулирующую модель функционирования [2].

Перечисленные этапы институционализации и ключевые функции опорных населенных пунктов формируют базовую модель интеграции сельских территорий в единую систему развития. Однако реализация функций опорных населенных пунктов на практике сталкивается с рядом институциональных барьеров, по совокупности которых вопрос завершенности институционализации сельских агломераций остается открытым. Возникнув в рамках государственной программы комплексного развития сельских территорий, эта модель пока не получила полноценного закрепления в системе пространственного развития. Ситуация осложняется тем, что срок действия государственной программы ограничен, а механизмы преемственности государственной поддержки сельских территорий и сельских агломераций не определены. При этом не все из 2160 опорных населенных пунктов связаны с формированием сельских агломераций, что также свидетельствует о незавершенности процесса определения опорных населенных пунктов. Такая ситуация создает риски прерывания процесса формирования территориального каркаса, поскольку без стратегии масштабирования разрозненные населенные пункты не смогут превратиться в единую сеть агломерационных систем.

Для преодоления таких ограничений необходимо закрепить статус сельской агломерации в стратегических документах пространственного развития (по информации из открытых источников, речь может идти об интеграции понятия «агломерация» в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»), определить критерии отбора опорных населенных пунктов с учетом их функциональной специализации, разработать механизмы межмуниципального взаимодействия и развития опорного населенного пункта (как ядра агломерации) и прилегающей территории, обеспечить государственную поддержку за пределами срока действия государственной программы о комплексном развитии сельских территорий.

Результаты проведенного исследования согласуются с ключевыми положениями обращения Государственной Думы по вопросу комплексного развития сельских агломераций. [5] В обращении обозначена проблематика и рекомендованы меры по законодательному закреплению понятия сельской агломерации, формированию сети сельских агломераций различных типов, подготовке планов социально-экономического развития сельских агломераций на долгосрочный период, введению дополнительных стимулов для закрепления населения и объектов производства в сельских агломерациях, утверждению стандартов обеспеченности инфраструктурой сельских населенных пунктов с разной численностью населения.

Заключение

Включение опорных населенных пунктов в систему пространственного развития призвано снизить уровень поляризации территорий за счет формирования множества точек роста. Присвоение населенным пунктам статуса опорных населенных пунктов предполагает выделение прилегающих территорий, что соответствует агломерационной модели пространственного развития.

Острая необходимость развития сельских территорий, закрепленная в государственной программе комплексного развития сельских территорий, привела к сближению концепций опорных населенных пунктов и сельских агломераций. В рамках этого процесса сформированы ключевые условия для институционализации сельских агломераций. В частности, уточнено понятие сельской агломерации как социально-экономической системы с ядром в виде опорного населенного пункта, разработаны критерии определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий (которые вне целевого назначения можно интерпретировать в теоретико-методологическом аспекте), на уровне субъектов Российской Федерации продолжается работа по формированию перечней сельских территорий и сельских агломераций, по утверждению долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий, приоритетные направления улучшения качества жизни в опорных населенных пунктах интегрированы в национальный проект «Инфраструктура для жизни».

Подводя итог, можно утверждать, что институционализация сельских агломераций находится на промежуточной стадии. Сформированы базовые элементы модели, но не созданы условия для ее устойчивого воспроизводства, что приводит к существенным ограничениям. К числу таких ограничений можно отнести отсутствие единого правового статуса сельской агломерации в системе пространственного развития, неравномерность инфраструктурного развития опорных населенных пунктов, отсутствие механизмов долгосрочного финансирования, недостаточную проработанность межмуниципального взаимодействия ядра и периферии сельской агломерации и др. Выявленные ограничения не отрицают значимости опорных населенных пунктов как фактора институционализации сельских агломераций. Напротив, они позволяют конкретизировать направления совершенствования модели и определяют актуальность дальнейших исследований в области развития агломерационных процессов.

[1] Распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2022 г. № 4132-р (изм. на 27.08.2025) «Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий» // Собр. законодательства Р.Ф. 2023. № 1 (ч. III). Ст. 357» (дата обращения 28.04.2026).

[2] Постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 (изм. на 27.01.2026) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» // Собр. законодательство Р.Ф. 2019. № 23. Ст. 2953» (дата обращения 05.05.2026).

[3] См. распоряжение Правительства РФ от 27 октября 2025 г. № 3014 «Об утверждении долгосрочных планов комплексного социально-экономического развития ряда агломераций на период до 2035 года // https://legalacts.ru/doc/rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-27102025-n-3014-r-ob-utverzhdenii/ (дата обращения 20.04.2026)

[4] См. постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 (изм. на 27.01.2026) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» (дата обращения 05.05.2026).

[5] См. постановление Государственной Думы от 17 февраля 2026 г. № 10156-8 ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину по вопросу комплексного развития сельских агломераций в Российской Федерации» // https://sozd.duma.gov.ru/bill/1149611-8