Государственное участие в корпоративном управлении: российские проблемы в контексте мирового опыта

Введение. Актуальность исследования государственного участия в системе корпоративного управления обусловлена рядом проблем, которые возникают в современной российской экономике в связи с ростом масштабов государственного сектора. Казалось, государственное участие в корпоративном управлении позволит преодолеть такие проблемы сформировавшейся российской корпоративной модели, как ориентированность на краткосрочный горизонт инвестирования [4], слабая защита прав собственности акционеров [12], корпоративные конфликты [4]. Вместе с тем, государственное участие в корпоративном управлении не разрешило противоречий и проблем российской модели корпоративного управления, что нашло отражение в сравнительно низкой экономической эффективности многих компаний с государственным участием по сравнению с частными компаниями.

На этом фоне в России все чаще звучат призывы к приватизации части государственных активов промышленных предприятий и изменения структуры собственности отдельных корпораций [3], укрепления прав частной собственности и повышения роли частного бизнеса в инвестиционном процессе. Все эти проблемы так или иначе связаны с вопросами качества корпоративного управления в условиях определенной институциональной среды. Меняется ли качество корпоративного управления в компаниях с государственным участием? Каковы механизмы, обеспечивающие эффективность корпоративного управления и может ли государство контролировать эти механизмы?

По проблеме качества корпоративного управления проведено большое количество эмпирических исследований, в которых проблема эффективности компаний изучается через призму качества корпоративного управления. В этих работах представлен сравнительный анализ качества корпоративного управления в компаниях с различной структурой собственности [1; 18], исследованы эффективность отдельных механизмов контроля [14; 19], выделены ключевые характеристики и особенности корпоративного управления в России и определены их последствия [15; 16], обозначены положительные и отрицательные аспекты влияния государства на качество корпоративного управления в России [19].

В эмпирических работах приходят к неоднозначным выводам относительно влияния структуры собственности на качество корпоративного управления. Одни авторы доказывают, что прямое государственное участие в корпоративном управлении негативно сказывается на эффективности деятельности компании, в других – отрицают гипотезу существование данной зависимости [18].

Цель работы состоит в том, чтобы на основе имеющихся исследований выделить особенности и проблемы корпоративного управления в российских компаниях и показать, что в условиях определенной институциональной среды качество корпоративного управления не зависит от структуры собственности.

Гипотеза – условиях определенной институциональной среды качество корпоративного управления не зависит от структуры собственности и формы присвоения.

Методология. Работа основывается на положении новой институциональной теории, в соответствии с которой институты как правила и механизмы, обеспечивающие соблюдение данных правил, структурируют взаимодействие участников корпоративных отношений и минимизируют последствия агентских конфликтов между участниками корпоративных отношений.

Основная часть. В качестве отправной точки исследования будем исходить из определения корпоративного управления как отношения между участниками корпоративного управления (акционерами компании, менеджерами, советом директоров, кредиторами и другими лицами) [15, С. 5; 8, С.54-55; 15, С.130], которые возникают вследствие отделения функции собственности от функции управления. Эти отношения порождают конфликт интересов (сделки с заинтересованностью) между основными участниками корпоративных отношений: менеджерами и собственниками компании (проблема принципал-агент), между крупными собственниками и миноритариями (проблема принципал-принципал), кредиторами и собственниками компании.

Конфликт интересов участников корпоративных отношений возникает в условиях асимметрии информации [9, С.126] и способствует возникновению агентских издержек, «нивелирование которых является важным фактором обеспечения эффективности системы корпоративного управления» [15, С.6]. В конечном счете проблема корпоративного управления сводится к созданию институциональных механизмов, ограничивающих оппортунистическое поведение основных участников корпоративных отношений (механизмов контроля).

Традиционно механизмы корпоративного управления подразделяются на внешние и внутренние. Внутренние механизмы включают процедурные механизмы внутри организации. Такими механизмами являются внутренний аудит, оплата труда менеджеров исходя из результатов деятельности компании, конкуренция между менеджментом компании за должности, оценка соответствия стандартам практики корпоративного управления. Внешние механизмы относятся к внешним факторам, оказывающим воздействие на качество корпоративного управления (рынок корпоративного контроля, фондовый рынок, рынок труда менеджеров). В капиталистической экономике действие внешних и внутренних механизмов контроля, дополняя друг друга, ограничивают оппортунистическое поведение участников корпоративных отношений.

В работах зарубежных и отечественных экономистов [8; 9; 12; 15] выделены формы проявления оппортунистического поведения участников корпоративных отношений исходя из структуры собственности (распыленная и концентрированная собственность). В эмпирических исследованиях указываются следующие формы проявления проблемы агентских отношений в управлении компаниями:

1. Профессиональной некомпетентности менеджмента компании, которое проявляется в рискованных (не всегда оправданных) инвестиционных решениях, неудовлетворительном управлении государственными активами, ориентации менеджеров на контроль и присвоение активов компании, создание гигантских экономических комплексов (с целью получения статуса, должности). Агентская проблема данного типа возникает вследствие конфликта интересов принципал-агент. В работах зарубежных и отечественных экономистов отмечается, что проблема принципал-агент в большей степени характерна для компаний с распыленной собственностью, в меньшей степени – компаний с концентрированной собственностью.

В исследованиях отечественных экономистов отмечается характерная для российских компаний высококонцентрированная собственность и неразделенность функции собственности и управления, которое проявляется в том, что собственник участвует в управлении компанией [15, С.14; 19; 15]. Неразделенность функции собственности и управления в российских компаниях трансформирует классическую проблему принципал-агент в проблему эффективность-контроль. В некоторых компаниях контролирующий собственник, выполнявший функции менеджера, не обладает управленческими навыками и способностями. Некомпетентность собственника часто проявляется в используемых им авторитарных методах управления: единоличным принятием собственником стратегически важных решений [1], использовании административных методов управления и организационной неэффективности (ориентации на оперативный контроль).

В России тенденция к авторитарному выполнению собственником функции управления не сдерживается и не находит противовесов вследствие слабости институтов [8]. Наиболее известным и обсуждаемым примером компании, где авторитарный стиль собственника не нашел институциональных противовесов являлся «Тинькофф банк», где до апреля 2022 года основатель и собственник компании единолично принимал стратегические решения. Внутри компании была выстроена жесткая меритократия, основу которой составляли ценности и настроения одного человека. Сотрудники и топ менеджмент банка были продолжением воли одного человека. В компании, несмотря на присутствие в совете директоров независимых директоров, важные стратегические решения принимались единолично основателем компании. По сути совет директоров в компании превратился в консультативный орган, который легитимизировал волю собственника, а не ограничивал ее.

2. Перераспределение активов компании в пользу контролирующего собственника. Агентские проблемы данного типа возникают вследствие конфликта интересов миноритарных акционеров и крупных собственников капитала. Формы проявления проблемы принципал-принципал в компаниях с концентрированной собственностью разнообразные: размывание долей мелких акционеров, совершение контролирующим собственником сделок с заинтересованностью, дивидендная политика.

Российская модель доминирующего собственника характеризуется нарушением прав миноритарных акционеров и перераспределением денежных средств от миноритарных акционеров к контролирующему собственнику. Слабая правовая защита миноритарных инвесторов усугубляет проблемы корпоративного управления в компаниях с концентрированной собственностью.

В компаниях с концентрированной структурой собственности трудно смягчить конфликты агентских отношений между контролирующими и неконтролирующими акционерами с помощью традиционных механизмов корпоративного управления, таких как совет директоров, из-за сравнительно слабых институтов. Действие агентской проблемы (принципал-принципал) усложняется в компаниях, в которых государство выступает контролирующим собственником. При этом по сравнению с частными контролирующими акционерами, государственные чиновники (выполняя роль доверителя – принципала) имеют более сильные стимулы для получения частных выгод от контроля. В работах отмечается [13; 18], что полностью устранить данные стимулы в компаниях с государственным участием невозможно, однако выделенная проблема может быть ограничена через сочетание рыночных принципов, прозрачности и жестких институциональных рамок.

В связи с выделенными проблемами корпоративного управления необходимо отметить, что права собственности по-разному распределены в компании, что предполагает использование различных механизмов корпоративного управления для организации эффективной работы компании. Так, в компании с контролирующим собственником содержание корпоративного управления сводится к защите интересов миноритариев от оппортунистического поведения контролирующего собственника. В компаниях с распыленной собственностью содержание корпоративного управления сводится к ограничению оппортунистического поведения менеджмента.

Один и тот же инструмент корпоративного управления может обладать различным режимом контроля в зависимости от структуры собственности и развитости институциональной среды [15, С.10]. Поэтому эффективность инструментов корпоративного управления зависит от институциональной среды и конкретного предприятия [8].

Как участник корпоративных отношений государство может выступать не только как акционер, но и как менеджер и кредитор частных компаний [2]. Существуют специфические механизмы, через которые государство выполняет функции управления частными компаниями: назначение профессиональных поверенных в Совет директоров [3], введение внешнего управления в частных компаниях [4], директивное управление через гособоронзаказ [5], доверительное управление. В данном случае речь идет о внешних инструментах государственного участия в корпоративном управлении, последствием использования которых в ряде случаев (например, в случае слабой спецификации прав собственности) становится перераспределение активов компании и приобретение отдельными лицами прямого контроля над капиталом компании.

Эффективность используемых внешних инструментов государственного регулирования в различных странах различная в зависимости от нормативных требований, заложенных в практиках их использования. Например, нормативная база Франции разделяет вопросы корпоративного управления на стратегические и операционные. Директивы со стороны государства выдаются только по критическим вопросам, касающимся реорганизации и продажи активов. По всем остальным вопросам представитель государства голосует в совете директоров самостоятельно.

В условиях асимметрии информации частные лица могут нарушать условия контракта, преследуя личные интересы. Эффективность внешних инструментов государственного участия в корпоративном управлении зависит от возможностей государственного контроля условий выполнения контракта. Например, при выполнении частными компаниями в США гособоронзаказа в период стали проблемы, связанные с использованием бюджетных средств [6, С.130]. Использование услуг субподрядных компаний в США усиливает асимметрию информации между государством и частными фирмами и ограничивает государственный контроль над деятельностью частных компаний.

В компаниях с государственным участием действие классических механизмов внешнего контроля часто размывается, что создает специфические условия для агентский конфликтов и оппортунистического поведения участников корпоративных отношений. В частности, наличие как явных, так и неявных государственных гарантий подрывает угрозу банкротства неэффективных компаний с государственным участием.

В этом случае внутренние механизмы контроля могут, как смягчать возникающую агентскую проблему, так и усиливать ее последствия. Эффективность внутренних механизмов контроля зависит от качества институциональной среды. В случаях, когда управление строиться на «ручном управлении» внутренние механизмы формализуют неэффективность через показатели низкой производительности, высокие затраты на рабочую силу, низкие показатели рентабельности. Клановая экономика в сочетании с инсайдерской моделью собственности (в которой государство выступает контролирующим собственником) создает систему, которая подавляет действие рыночных механизмов.

Особенности корпоративного управления в российских компаниях с государственным участием

Российская модель корпоративного управления уникальна тем, что она полностью не соответствует не англо-американской, не континентальной модели корпоративного управления. Контуры российской модели корпоративного управления (высокая концентрация собственности, тесные перекрестные связи между компаниями, входящими в одну корпоративную структуру, неразделенность собственности и контроля) были созданы в переходный период 90-х гг. ХХ. Укреплению выделенных характеристик модели корпоративного управления способствовали: слабость институтов рыночной экономики (слабая спецификация прав собственности, неразвитость рынка ценных бумаг и институтов защиты прав собственности).

Дальнейшее развитие модели корпоративного управления связано с расширением границ государственного корпоративного сектора и процессами концентрации и централизации капитала. В современной российской экономике формируется инсайдерская модель корпоративного управления с государственным участием в капитале в качестве крупного собственника.

Несмотря на различие в структуре собственности, многие характеристики корпоративного управления в российских компаниях с государственным участием присущи и компаниям без государственного участия в капитале. Российская корпоративная модель характеризуются:

- высокой концентрацией собственности и ограниченным участием миноритарных акционеров в принятии стратегических решений в компании;

- контроль строится на личном участии собственника и иерархии в компании, а не при посредстве рыночных механизмов контроля;

- холдинговой структурой управления активами, которая вполне соответствует таким характеристикам корпоративного управления, как высокая концентрация капитала и концентрация корпоративного контроля в руках отдельного собственника, холдинговая структура российских компаний способствует тому, что их деятельность становится менее прозрачной;

- значимым государственным участием в корпоративном управлении, характерным для российской модели капиталистической экономике, чде частные компании (вне зависимости от формы присвоения) развиваются и функционируют под патронажем государства.

Инсайдерская модель корпоративного управления приводит к типичным искажениям в корпоративном управлении, которое вызвано противоречием роли государства как регулятора и хозяйствующего субъекта. В российской экономике воспроизводятся классические проблемы корпоративного управления, характерные для компаний с государственным участием.

1. Избирательное регулирование, когда нормативно-правовая база формируется с учетом преференций для узкого круга лиц [6], предоставление дешевых государственных кредитов отдельным компаниям. Так, в период финансового кризиса 2008-2009 гг. крупнейшим банкам, прежде всего с государственным участием Центральный банк предоставил кредиты. Преференции, предоставляемые государством отдельным компаниям, ограничивают конкуренцию и способствуют созданию неравных условий для участников рынка, вследствие чего воспроизводятся проблемы эффективности отдельных компаний.

2. Слабые стимулы для менеджмента компаний с государственным участием в капитале. В отдельных работах по корпоративному управлению приходят к выводу, что низкая эффективность государственного сектора в капиталистической экономике связана не с плохим управлением как таковым, а с дизайном стимулов. Агент действует рационально в рамках тех правил, которые ему заданы, но эти правила не всегда настроены на общую эффективность. Данная ситуация возникает в развивающихся экономиках (экономиках с неразвитыми институтами), когда схемы компенсации в государственном секторе, как правило, не связаны с результатами деятельности компаний. Исследуя проблему стимулов в компаниях с государственным участием в капитале, зарубежные экономисты обнаружили низкую эластичность вознаграждения по результатам работы в системе стимулирования контрактов менеджеров китайских госпредприятий.

Один из наиболее известных примеров неэффективного стимулирования в отечественных компаниях с государственным участием в капитале – стимулирование менеджмента АО «Роснано». Менеджмент АО «Роснано» (2008-2020) получал крупные бонусы даже при убыточности проектов и накоплении долга компании [11].

Характерной чертой компаний с участием государства в качестве контролирующего собственника являются корпоративные конфликты, которые сопровождаются перераспределением титулов собственности и корпоративного контроля между участниками корпоративных отношений. В 2020 году арбитражными судами России было рассмотрено более 18000 корпоративных споров [10]. Типичные конфликты были связаны с переделом собственности, исками крупных компаний с государственным участием к частным акционерам [7].

Выделенные проблемы корпоративного управления в компаниях с государственным участием в капитале связаны со слабостью внешних и внутренних механизмов контроля, их несоответствием сложившимся институтам национальной экономики.

Эмпирический анализ качества корпоративного управления, представленный в работах отечественных экономистов, продемонстрировал отрицательное влияние такого механизма контроля как совет директоров на показатели эффективности деятельности российских компаний с концентрированной собственностью [14]. Советы директоров многих российских компаний с государственным участием в капитале формальны и состоят из лояльных чиновников, что является следствием нормативных требований практики использования данного института.

В совет директоров российских компаний с государственным участием обычно входят чиновники, назначенные профильными министерствами, у которых недостаточно опыта в сфере бизнеса, что ограничивает действие данного механизма контроля. Представитель государства обязан получить письменную директиву от профильного министерства по всем вопросам.

Положительное влияние такого института корпоративного управления как раскрытие корпоративных документов и доступность финансовой информации на качество корпоративного управления в российских компаниях с государственным участием ограничивается государством в условиях санкций. Хотя прозрачность повышает качество корпоративного управления, в условиях внешних шоках снижение прозрачности российского бизнеса становится вынужденной мерой для защиты стратегически важных компаний в условиях санкций.

Внутренний аудит как самостоятельный институт внутреннего контроля в условиях клановой российской экономики неэффективен, а рынок поглощений заблокирован государственными гарантиями стратегически важных компаний. Возникающие корпоративные конфликты разрешаются с помощью «ручного управления» (вмешательства первых лиц государства в корпоративное управление). Выделенная особенность корпоративного управления обусловлена слабостью институтов корпоративного управления и прямым государственным участием в корпоративном управлении.

Заключение. Итак, характеристики модели корпоративного управления в России (высокой концентрацией собственности и ограниченным участием миноритарных акционеров в принятии стратегических решений в компании; контроль строится на личном участии собственника и иерархии в компании, а не при посредстве рыночных механизмов контроля; холдинговой структурой) обусловлены нерешенностью вопросов формирования институтов рыночной экономики. Характеристики российской модели корпоративного управления приспосабливаются к особенностям институциональной среды. Когда внешние институты слабы (суды, аудит, фондовый рынок), бизнес-среда пропитана клановыми связями, собственники стремятся управлять компаниями напрямую (отсюда высокая концентрация собственности, неразделенность собственности и управления и прямое государственное участие в корпоративном управлении). Прямое государственное участие обусловлено неразвитостью внешних и внутренних механизмов корпоративного управления в условиях внешних шоков и неразвитости институтов корпоративного управления.

Вышеизложенный материал позволяет сделать вывод, что государственное участие в корпоративном управлении не должно заменять рыночные механизмы регулирования. Прежде всего, это означает обеспечение государством благоприятных условий для развития предпринимательства и частной инициативы, создание правовых основ частной собственности и защита частной собственности. Возможно ли повышение качества корпоративного управления в условиях деглобализации российской экономики? Вероятно, но проблема повышения качества корпоративного управления в современных российских компаниях связана не проблемой эффективности (неэффективности) государственной или частной собственности, это проблема развития институциональной среды.

[1] По оценкам респондентов в 78% компаний директора российских компаний принимают решения единолично без обсуждения или после обсуждения с узким кругом доверенных лиц [17]

[2]В мировой практике находим множество примеров роли государства как кредитора частных компаний. Во время финансового кризиса 2007-2009 гг. правительство США предоставила крупным частным компаниям «GeneralMotors» и «Chrysler» (программа TARP). Другим примером является южнокорейская модель взаимодействия государства и частного бизнеса: через Корейский банк развития государство предоставляет кредиты крупным промышленным предприятиям Samsung, Hundai, LD.

[3]В европейских странах представители министерств часто входят в Советы директоров компаний с государственным участием (примером является французская компания «Renault»). В европейских и англосаксонских странах практика назначения представителей государства в Совет директоров разрешает конфликт интересов между государством как акционером и менеджментом, т.е это специфический механизм разрешения классической агентской проблемы принципал-агент [2, С.50]. Другим примером является японская практика назначения отставных высокопоставленных чиновников на руководящие должности в советы директоров не только государственных, но и частных компаний («амакудари»). Данная практика способствует укреплению связей между бизнесом и государством [2]. Среди российских компаний, в которых в разное время были образованы коллегии представителей государства РАО «Газпром», АО «Связьинвест».

[4]В кризисных ситуациях государство может временно заменить менеджмент частной компании государственными управляющими для предотвращения банкротства. Примером является передача компании «Uniper» под контроль правительства во время энергетического кризиса 2022 года для обеспечения энергетической безопасности страны

[5]Речь идет о принуждении частных компаний к выполнению оборонных заказов в приоритетном порядке. В этом случае частный менеджмент теряет автономию, выполняя роль исполнителя государственных заказов. Как правило, данный механизм используется при управлении предприятиями оборонно-промышленного комплекса.

[6] Например, получение преференций компании Роснефть на разработку шельфовых месторождений, доступ к которым для частных компаний запрещен на законодательном уровне.