Современный инструментарий бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки

Введение

В контексте современного развития системы «человек-природа» и растущей актуальности реализации экологической повестки общественными институтами используются различные инструменты, способствующие укреплению данной связи и повышению экологической ответственности при управлении общественными финансами. Повсеместный рост антропогенных выбросов в окружающую среду, а также наращивание темпов производства приводят к ухудшению экологической обстановки, что не может не отражаться на повседневной жизни граждан. В связи с этим, направления экологической повестки, способствующие развитию системы мер по борьбе с антропогенными изменениями окружающей среды, являются наиболее актуальными, в том числе в контексте управления общественными финансами.

Актуальность выбранной темы обусловлена текущими экологическими вызовами, с которыми сталкиваются публично-правовые образования, вследствие чего возникает необходимость выбора инструмента при проведении бюджетно-налоговой политики, что приводит к проблеме поиска, модификации и имплементации существующего инструментария с учетом территориальных особенностей. Актуальность темы подтверждается и постановкой необходимости достижения Целей устойчивого развития ООН и распространением концепции экологического бюджетирования.

Целью исследования является систематизация существующих инструментов бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки, разработка авторских инструментов с возможной последующей имплементацией подобных практик в Российской Федерации, а также создание на примере «зеленых» облигаций, как одного из инструментов реализации экологической повестки, методических рекомендаций для более эффективного их использования публично-правовыми образованиями.

Научная новизна работы заключается в представлении авторских модификаций существующих инструментов бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки, а также в формировании методических рекомендаций по использованию «зеленых» облигаций публично-правовыми образованиями. Выводы, сделанные в работе, в которых систематизированы особенности существующих и применяемых на практике инструментов, а также рекомендации по их развитию, помогут при дальнейшем изучении вопроса и при проведении донастройки используемого инструментария бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки в Российской Федерации в условиях современных вызовов.

Теоретико-методологической основой и информационной базой исследования являются труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные инструментам бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки. Среди российских ученых, занимавшихся данной темой, следует выделить И.И. Матвиенко [12] (Matvienko, 2023), И.А. Галанину [7] (Galanina, 2021), Н.А. Ронжину [14] (Ronzhina, 2021) и М.Л. Дорофеева [8] (Dorofeev, 2023), среди зарубежных ученых – Б. Собик [18] (Sobik, 2023).

Анализ работ по исследуемой теме показал, что в настоящее время при всем многообразии имеющегося материала по отдельным инструментам реализации экологической повестки, имеющимся в распоряжении публично-правовых образований, недостаточно внимания уделяется вопросам их систематизации и классификации. Что касается особенностей использования публично-правовыми образованиями «зеленых» облигаций как одного из инструментов, а также перспектив его дальнейшего развития в Российской Федерации, то такой материал в научной литературе отсутствует.

Основная часть.

Понятие «инструментарий» в научной литературе наиболее распространенно используется в следующей трактовке: под ним подразумевается набор, множество или совокупность инструментов, находящихся в распоряжении субъекта управления и применяемых им для воздействия на объект управления для достижения какой-либо ранее поставленной цели [15, 14] (Strelchuk, 2019, p. 14).

Отличием инструментария от простого набора имеющихся в распоряжении субъекта управления инструментов, как представляется, является наличие синергии, заключающейся в особом эффекте, который достигается за счет совместного воздействия применяемых инструментов. При этом возрастание эффективности оказываемого воздействия будет наблюдаться в случае корректного сочетания отдельных инструментов и применения их с необходимыми интенсивностью и своевременностью [6, 582] (Abdokova, 2016, p. 582).

В контексте реализации бюджетно-налоговой политики, в том числе в экологической сфере, под инструментарием бюджетно-налоговых механизмов предлагается понимать такую комбинацию инструментов, находящихся в распоряжении органов государственной власти (органов местного самоуправления), которая наиболее эффективно позволяет оказывать сообразное реализуемой бюджетно-налоговой политике воздействие.

Основываясь на непосредственном рассмотрении рычагов воздействия бюджетно-налоговых механизмов, авторами были выделены следующие группы инструментов: налоговые (налоги, сборы), бюджетные (расходы бюджетов, бюджетные кредиты), квазибюджетно-налоговые (квотирование, лимиты выбросов загрязняющих веществ). Аналогичный подход широко применяется в научной литературе: в частности, А.И. Мастеровым инструменты бюджетно-налоговых механизмов подразделены на налоговые и бюджетные [11, 141] (Masterov, 2025, p. 141). В работах Т.Ю. Ткачевой дополнительно выделяются комбинированные бюджетно-налоговые инструменты [16, 323] (Tkacheva, 2017, p. 323).

Согласно общепринятому в научной литературе разделению, налоговые инструменты включают в себя инструменты, задействуемые органами государственной власти (органами местного самоуправления) при формировании доходной части бюджетов публично-правовых образований в части налоговых доходов. По способу определения их следует подразделить на качественные и количественные налоговые инструменты соответственно. К количественным налоговым инструментам в данном случае относятся размеры налоговых ставок, параметры предоставления налоговых льгот, порядок исчисления и сроки уплаты налога, уровень собираемости налогов; к качественным налоговым инструментам – эффективность налогового администрирования, а также влияние налогов на экономическое развитие общества в целом и на реализацию экологической повестки в частности [10, 60] (Kalashnikova, Malinin, Rezvushkin, 2015, p. 60).

Инструментами реализации экологической повестки, которые могут быть отнесены к данной группе, являются «экологические» налоги, реализующие принцип «загрязнитель платит». Практическими примерами имплементации данной практики, которые формально могут быть отнесены к «экологическим» налогам и в какой-то мере действительно компенсируют негативное воздействие общества на окружающую среду, являются установленные Налоговым кодексом Российской Федерации налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами и др. [12, 51] (Matvienko, 2023, p. 51).

В качестве налоговых инструментов может быть реализовано применение повышающих коэффициентов отнесения расходов на обслуживание «зеленого» долга предприятий, то есть облигаций, соответствующих принципам ESG, на себестоимость с целью получения дополнительной экономии по налогу на прибыль организаций [8, 55] (Dorofeev, 2023, p. 55).

Помимо указанных выше налоговых инструментов, публично-правовые образования могут использовать инструмент предоставления различных налоговых льгот, порождающих тем самым налоговые расходы публично-правовых образований [13, 208] (Orlova, 2023, p. 208). В контексте реализации экологической повестки «зеленые» налоговые расходы, то есть такие налоговые расходы, которые порождаются льготами, вычетами, отсрочками, ускоренной амортизацией, применяющимися для защиты окружающей среды, в частности, для снижения антропогенных выбросов [25]. Примером действующей практики применения налоговых льгот, обуславливающих «зеленые» налоговые расходы, является в том числе освобождение от налога на прибыль и НДС для региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами [9, 375] (Eroshova, Krasnoplakhtich, 2025, p. 375).

В научной литературе бюджетные инструменты принято рассматривать обобщенно, без внутреннего подразделения. Авторами предлагается рассмотреть бюджетные инструменты, основываясь на рычагах бюджетно-налоговых механизмов, и, таким образом, подразделить их на следующие подгруппы:

- инструменты, связанные с формированием неналоговых доходов бюджетов (инструменты, связанные с формированием налоговых доходов бюджетов, отражены выше, в рамках налоговых инструментов);

- инструменты, связанные с осуществлением расходов бюджетами;

- инструменты, связанные с использование источников финансирования дефицита бюджета (ИФДБ), то есть привлечением и возвратом заемных средств;

- инструменты, связанные с формированием различных фондов, то есть обособленным учетом некоторых объемов финансовых ресурсов.

Тогда к первой подгруппе бюджетных инструментов могут быть отнесены инструменты, задействуемые органами государственной власти (органами местного самоуправления) при формировании доходной части бюджетов публично-правовых образований в части неналоговых доходов, в том числе «экологические» платежи, а также инструменты, связанные с предоставлением льгот по неналоговым платежам и обуславливающие «зеленые» налоговые расходы публично-правовых образований. Примерами таких «экологических» платежей, реализующих принципы «загрязнитель платит» и «потребитель платит», в Российской Федерации являются экологический сбор, утилизационный сбор, технологический сбор, плата за негативное воздействие на окружающую среду [12, 52] (Matvienko, 2023, p. 52).

Ко второй подгруппе бюджетных инструментов относятся инструменты, применяемые в расходной части бюджетов публично-правовых образований. Обобщенно к ним следует отнести расходы, производимые в форме межбюджетных трансфертов, субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, субсидии юридическим лицам, осуществление государственных (муниципальных) закупок и другие. К практическим примерам реализации указанных инструментов в Российской Федерации следует отнести, в частности, субсидии региональным бюджетам в целях софинансирования реализации проектов по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды» [2].

К третьей подгруппе бюджетных инструментов относятся инструменты, связанные с привлечением и возвратом публично-правовыми образованиями заемных средств. Например, «зеленые» облигации публично-правовых образований – разновидность государственных и муниципальных ценных бумаг, особенностью которых является привлечение заемных средств в бюджет публично-правового образования с целью осуществления инвестирования в объекты экологической инфраструктуры, способствующие достижению целей устойчивого развития в части экологии. Помимо решения экологических проблем, «зеленые» облигации также имеют ряд преимуществ перед классическими облигациями: для эмитента – снижение стоимости заемных средств за счет так называемого гриниума, т.е. скидки на «зеленость», и укрепление репутации как экологически ответственного эмитента; для инвестора – снижение рисков за счет усиленного контроля над эмитентом при верификации выпуска [17, 2890] (Tyurina, Zhidenko, 2025, p. 2890). В Российской Федерации единственным примером реализации подобной практики является Правительство Москвы, осуществившее два выпуска государственных ценных бумаг: на организованных и не на организованных торгах.

Инструментом, используемым публично-правовыми образованиями, для привлечения заемных средств в бюджет, могут, согласно ст. 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выступать бюджетные кредиты. В настоящий момент существуют казначейские инфраструктурные кредиты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета на 15 лет по закрепленному перечню расходования полученных средств, включающему в себя преимущественно капитальные вложения в коммунальную и транспортную инфраструктуру субъектов [4]; по аналогии с ними авторами предлагается реализовать экологические бюджетные кредиты, целью предоставление которых будет являться создание и поддержание надлежащего уровня работоспособности экологической инфраструктуры.

В рамках четвертой подгруппы бюджетных инструментов следует выделить инструменты, связанные с формированием различных фондов, то есть обособленным учетом некоторых объемов финансовых ресурсов, определенных законом (решением) о бюджете, при их непосредственном отражении внутри бюджета. При этом следует отметить, что в странах ОЭСР распространена также практика, когда дорожный фонд выносится за рамки бюджетного учета и представляет собой уже обособленную часть финансовых ресурсов в форме внебюджетного фонда.

Поскольку основным источником формирования внебюджетных фондов являются страховые взносы, то в качестве инструмента реализации экологической повестки может быть предложено использование льгот по страховым взносам для экологически чистых предприятий, обуславливающих «зеленые» налоговые расходы. Льготы по страховым взносам для отдельных категорий плательщиков страховых взносов ранее были использованы для различных целей бюджетно-налоговой политики: пониженные тарифы страховых взносов были введены в качестве временной меры для малого и среднего предпринимательства в период пандемии COVID-19 (с 2026 года мера применяется только для приоритетных отраслей), а также для IT компаний, для ряда которых они сохранены и в настоящее время [5].

Также авторами выделены квазибюджетно-налоговые, или комбинированные инструменты, которые не могут быть отнесены к вышеописанным группам. Среди них выделяются инструменты, связанные с определением допустимых объемов выбросов – квот, то есть «разрешений» на загрязнение в обозначенных объемах. Например, торги на «климатической бирже», где их могут купить не укладывающиеся в лимит выбросов предприятия [7, 198] (Galanina, 2021, p. 198). В Российской Федерации инструмент квотирования находится в стадии эксперимента, который проводится на некоторых территориях (например, в Норильске, Челябинске и Чите) по 31 декабря 2026 года [3].

Следующим примером в данной группе инструментов являются инструменты, которые могут быть использованы в рамках таможенно-тарифного регулирования: дифференцированные таможенные тарифы на товары, в том числе специальные экологические пошлины на товары, а также использование импортных и экспортных квот. В качестве смежных с налоговыми инструментами в данной группе также могут выступать льготы по таможенным платежам для экспортеров и импортеров товаров с минимальным негативным экологическим следом, порождающие «зеленые» налоговые расходы.

Подобная практика в настоящее время не является широко распространенной в странах ОЭСР. В качестве нововведения в таможенно-тарифном регулировании ЕС с января 2026 года была запущена система Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), представляющая собой модифицированную «зеленую» таможенную пошлину для импортеров, механизм действия которой предполагает декларирование импортерами объемов выбросов, «содержащихся» в импортируемых товарах, то есть указание того объема выбросов, которые непосредственно поступили в атмосферу при производстве данных товаров [24]. Предполагается, что импортеры приобретают сертификаты CBAM, обозначающие квоты на выбросы углекислого газа в тоннах, стоимость которых будет рассчитываться на основе аукционной цены квоты [14, 74] (Ronzhina, 2021, p. 74).

Описанные выше инструменты могут быть также подразделены по видам в зависимости от следующих критериев. На рисунке 1 наглядно представлена классификация инструментов бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки.

По виду оказываемого воздействия вышеописанные инструменты следует подразделить на стимулирующие, то есть поощряющие объекты управления в создании экологической инфраструктуры, и сдерживающие, то есть направленные на сокращение оказываемого антропогенного воздействия на окружающую среду. К первому виду инструментов следует отнести, например, налоговые льготы для предприятий, удовлетворяющих критериям экологически чистого производства, ко второму – повышенные таможенные пошлины для товаров, имеющих высокий негативный экологический след.

Рисунок 1 – Классификация инструментов бюджетно-налоговых механизмов реализации экологической повестки

Источник: составлено авторами

По временному критерию инструменты могут быть превентивные, то есть используемые до наступления некоторого влияющего на экологию события, и компенсаторные, то есть применяющиеся после данного события и компенсирующие нанесенный окружающей среде ущерб. Следует отметить, что по данному критерию один и тот же инструмент может выступать как превентивным, так и компенсаторным в зависимости от времени его использования. Так, субсидия на создание локальных очистных сооружений на территории водного бассейна будет являться превентивным инструментом, тогда как субсидия на очистку водного бассейна и восстановление биологического разнообразия после произошедшего выброса загрязняющих производственных отходов будет являться компенсаторным инструментом.

Наконец, по отношению к объекту управления инструменты могут быть подразделены на прямые, то есть оказывающие воздействие непосредственно на объект управления, и косвенные, то есть оказывающие воздействие, например, на всю отрасль без какой-либо категоризации. К первому виду инструментов представляется возможным отнести субсидии конкретным юридическим лицам, например, на возмещение части затрат, тогда как ко второму виду – льготы по страховым тарифам, которые могут быть установлены для какой-либо отрасли в целом.

В рамках исследования авторами определен перечень рекомендаций для публично-правовых образований, которые могут быть использованы при разработке «дорожных карт» по их внедрению. На примере «зеленых» облигаций публично-правовых образований предложены рекомендации по использованию данного инструмента публично-правовыми образованиями и расширению его применения на российском финансовом рынке.

Поскольку у публично-правового образования, привлекающего заемные средства через «зеленые» облигации, должна быть высокая долговая устойчивость вследствие высоких требований, предъявляемых к эмитентам и необходимости соответствия им для установления критерия «зелености» планируемого выпуска ценных бумаг, выделим те субъекты Российской Федерации, которые удовлетворяют данным требованиям и могут быть потенциальными эмитентами «зеленых» облигаций. Для этого рассмотрена классификация субъектов Российской Федерации по группам долговой устойчивости Минфина России, рейтинг субъектов Российской Федерации по долговой устойчивости и Национальный экологический рейтинг [20], [21], [22]. Сопоставив данные, выявлены регионы, которые соответствуют обоим установленным для анализа критериям – высокая долговая устойчивость (первые позиции рейтинга долговой устойчивости) и низкий экологический рейтинг (последние позиции экологического рейтинга). В таблице 1 наглядно представлены выявленные согласно данным критериям субъекты Российской Федерации (регионы указаны по увеличению экологического индекса, то есть по улучшению экологической ситуации).

Выбранные 11 субъектов Российской Федерации отвечают приведенным критериям: относятся к группе регионов с высоким уровнем долговой устойчивости, имеют ниже среднего значение соотношения государственного долга субъекта РФ на начало очередного финансового года к налоговым и неналоговым доходам бюджета в отчетном финансовом году (среднее значение по Российской Федерации составляет 17,8%), а также ниже среднего значение сводного экологического индекса (среднее значение по Российской Федерации составляет 76,94). Проведенный авторами анализ выявил ряд потенциальных эмитентов – публично-правовые образования, для которых идея о решении экологических вопросов на территории через выпуск «зеленых» облигаций является актуальной и которые одновременно обладают необходимыми финансовыми ресурсами для сохранения долговой устойчивости при привлечении дополнительных заемных средств.

Таблица 1

Субъекты Российской Федерации – потенциальные эмитенты «зеленых» облигаций (как имеющие одновременно высокий показатель долговой устойчивости и низкий сводный экологический индекс)

Источник: составлено авторами на основе открытых данных Минфина России, портала РИА Рейтинг и Национальный экологический рейтинг [20], [21], [22]

Акцентируя внимание на актуальности размещения «зеленых» облигаций для регионов, необходимо отметить некоторые перспективные направления использования данного инструмента. В первую очередь, отмечено, что, поскольку каждый субъект осуществляет на своей территории определенные расходы, связанные с охраной окружающей среды (раздел 06 кода расходов бюджетной классификации), согласно закону субъекта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период изначально запланированы бюджетные ассигнования по данному разделу. Осуществляя данные расходы за счет средств, привлеченных с помощью «зеленых» облигаций, публично-правовое образование может использовать их как бы сверх запланированного объема бюджетных ассигнований для финансирования мероприятий, связанных с восстановлением природных экосистем, сокращением антропогенного воздействия и решением других экологических проблем. Это обеспечит прозрачное расходование средств в части расходов на охрану окружающей среды и модернизирует концепцию об осуществлении государственных расходов лишь за счет средств бюджетов, включив в данную цепочку отношений также средства юридических и физических лиц, стремящихся улучшить экосистему на территории своего проживания.

Также «зеленые» облигации могут использоваться в рамках «зеленого» государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), поскольку «зеленое» ГЧП привлекает бизнес в сферу «зеленых» финансов, например, через механизм концессионных соглашений – одну из форм ГЧП. В частности, первые «зеленые» облигации в Российской Федерации были выпущены после заключения в 2016 году концессионного соглашения сроком на 30 лет для развития легкорельсного транспорта «Чижик» города Санкт-Петербурга [23].

Развитие рынка «зеленых» облигаций может стимулироваться органами государственной власти напрямую (через непосредственное участие и выпуск таких облигаций), так и косвенно (через предоставление определенных льгот участникам рынка). Среди таких косвенных льгот представляется возможным выделить следующие перспективные направления. Например, для нижестоящих бюджетов публично-правовых образований может быть использован механизм софинансирования купонной ставки по облигациям или расходов на размещения выпуска вышестоящими бюджетами как инструмент льготного привлечения заемных средств, косвенно замещающий некоторые межбюджетные трансферты, в частности дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, расходы на проведение независимой экспертизы, верифицирующей «зеленость» выпуска таких облигаций, могут также компенсироваться за счет вышестоящих бюджетов.

Указанные направления развития «зеленых» облигаций могут быть использованы публично-правовыми образованиями с целью развития рынка «зеленых» финансов и стимулирования решения экологических проблем на их территориях. Размещение ценных бумаг позволяет обеспечить внимание общественности к выпуску с целью продвижения финансового инструмента и привлечения большего количества участников рынка. Создание стимулов для развития рынка «зеленых» облигаций в Российской Федерации позволит в совокупности с информационным освещением данной деятельности создать интерес коммерческих организаций и физических лиц к данному инструменту, перенаправив на финансовый рынок часть их сбережений.

В рамках исследования обозначены некоторые особенности выпуска «зеленых» облигаций, связанные с горизонтом планирования инвестиций. Поскольку социально ответственные инвестиции, к которым относятся и «зеленые» облигации, представляют собой, в первую очередь, инструмент внесения вклада в достижение Целей устойчивого развития ООН и решения экологических проблем в рамках концепции ESG, его применения не должно предполагать смещение фокуса с социально-экологической направленности к финансовой составляющей выпуска, то есть получению прибыли от использования инструмента.

Исходя из этого, представляется возможным выделить факторы, определяющие интерес к инвестированию в данный финансовый инструмент, которые эмитенту следует принимать во внимание при установлении того или иного горизонта инвестирования в зависимости от поставленной цели инвестиций. В таблице 2 представлено изменение влияния факторов в зависимости от временного горизонта инвестиций.

Таблица 2

Влияние временного горизонта на ранжирование факторов, определяющих инвестиции в «зеленые» облигации

Так, рассматривая краткосрочный горизонт инвестирования, инвестор в первую очередь выбирает финансовые аспекты как доминирующие в его инвестиционном решении. Исходя из этого, в случае размещения эмитентом «зеленых» облигаций на краткосрочную перспективу, следует делать акцент на выгодные финансовые условия для инвесторов. В случае же долгосрочного горизонта доминирующим фактором является оказываемое экологическое воздействие, однако немногие инвесторы готовы жертвовать финансовой выгодой от инвестирования в высокодоходные финансовые инструменты в угоду экологии. В среднесрочной же перспективе наблюдается баланс между данными факторами, исходя из чего данный временной горизонт представляется наиболее эффективным для зеленых облигаций публично-правовых образований [18, 290] (Sobik, 2023, p. 290).

Развитие рынка «зеленых» облигаций публично-правовых образований – перспективный и актуальный тренд вследствие отсутствия стремления к гринвошингу и нивелирование рисков для инвесторов благодаря высокой надежности эмитентов. Для публично-правового образования применение данного инструмента имеет ряд преимуществ, выражающихся в повышении финансовой грамотности населения, стимулировании социально ответственных инвестиций физических и юридических лиц, развитии финансового рынка в целом, а также снижение стоимости привлекаемых средств за счет гриниума. Более того, «зеленые» облигации способствуют повышению прозрачности, открытости расходования бюджетных средств, способствует построению более тесной связи «человек – государство», укрепляя доверие граждан к проводимой бюджетно-налоговой политике [17, 2891] (Tyurina, Zhidenko, 2025, p. 2891).

Заключение

Представленные в исследовании инструменты используются посредством комбинации и модификации органами государственной власти (органами местного самоуправления) при проведении бюджетно-налоговой политики для реализации экологической повестки. Систематизация существующих инструментов, а также предложенные авторами новые инструменты существенно расширяют возможности для корректного выбора, а также своевременного и наиболее эффективного воздействия публично-правовыми образованиями на объекты управления.

Представленные на примере «зеленых» облигаций методические рекомендации по их использованию публично-правовыми образованиями могут быть применены в дальнейшем потенциальными эмитентами среди субъектов Российской Федерации, выявленными в соответствии с обозначенными критериям, для эффективной имплементации инструмента с учетом горизонта планирования для социально ответственных инвестиций и его влияния на инвестиционные решения инвесторов.