Стратегическое планирование федерального бюджета: оценка прогноза и основные недостатки

Введение. В основе современной системы государственного управления Россией заложены стратегические подходы, которые регулируются федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и подразумевают одним из основных ее этапов применение механизмов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В соответствии со ст. 11 указанного закона одним из документов стратегического планирования в рамках прогнозирования на федеральном уровне выступает бюджетный прогноз на долгосрочный период [10].

Разработка эффективного бюджетного прогноза требует проведения комплексного аналитического исследования, включающего ретроспективный анализ данных, моделирование будущих трендов и оценку фискальных рисков. Не менее важным фактором является налаживание эффективной межведомственной коммуникации и координации для обеспечения сбалансированного финансирования всех секторов экономики. Процесс бюджетного планирования также предполагает учет общественных интересов и прочих групп стейкхолдеров посредством проведения публичных консультаций и слушаний, что позволяет повысить легитимность финального документа и его соответствие запросам заинтересованных лиц.

Бюджетный прогноз выполняет роль основного инструмента долгосрочного макроэкономического планирования государственных доходов и расходов. Такой документ представляет собой не просто совокупность цифровых показателей, но и реализацию политических установок правительства, отражая стратегические приоритеты в аллокации ресурсов. Бюджетный прогноз служит основой для разработки и последующей оценки эффективности государственной политики, способствуя достижению социально-экономических целей.

В рамках экономического подхода к бюджетному прогнозированию акцент смещается на анализ фискального воздействия на ключевые макроэкономические параметры: экономический рост, инфляционную динамику и уровень занятости, при этом особое внимание уделяется необходимости балансирования краткосрочных и долгосрочных целей социально-экономической политики.

Основная часть. Бюджетное прогнозирование и использование сопутствующего ему аналитического инструментария в мировой практике стратегического государственного управления имеет относительно непродолжительную историю применения с 1990-х годов. В настоящее время подобные прогнозные конструкции разрабатываются в большинстве государств-членов ОЭСР.

В соответствии со статьей 170.1 Бюджетного кодекса (БК) России долгосрочное бюджетное прогнозирование является обязательным для федерального и регионального уровней и подразумевает формирование бюджетного прогноза каждые 6 лет на период 12 и более лет, основываясь на социально-экономических прогнозах [3].

Постановление Правительства РФ от 31 августа 2015 г. № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период» содержит четкие правила формирования такого документа и детализирует, что он разрабатывается на период в 18 лет [9]. Но после утверждения указанного документа первый бюджетный прогноз был принят только 29 марта 2019 г. на основании распоряжения Правительства РФ № 558-р «Об утверждении Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года», в который 13 декабря 2024 г. были внесены обновления на основании распоряжения Правительства РФ № 3750-р «Об утверждении Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года» (далее «Бюджетный прогноз 2036»). Перечисленные нормативно-правовые акты утратили свою силу и вместо них 11 декабря 2025 г. на основании распоряжения Правительства РФ № 3702-р был принят «Бюджетный прогноз РФ на период до 2042 года» (далее «Бюджетный прогноз 2042»). Указанные факты говорят о том, что процесс бюджетного прогнозирования до сих пор не отлажен и носит фрагментарный характер использования в государственном стратегическом планировании.

Также в принятые бюджетные прогнозы своевременно не вносятся корректировки, необходимые по причине изменения эндогенных и экзогенных факторов, оказывающих на них влияние. Хотя подобная практика характерна для большинства развитых стран, которые применяют плановые бюджетные документы. Так авторы [1, с. 43] в своем исследовании указывают, что страны ЕС, Канада, США ежегодно разрабатывают стратегические бюджетные прогнозы, а такие государства, как Австралия, Новая Зеландия, Норвегия – каждые 3-5 лет. Как было указано выше, бюджетный прогноз России, принятый в 2019 г. утратил силу в апреле 2023 г. и никаких изменений в него не вносилось вплоть до конца 2024 г. Причем только за период с 2020 по 2022 гг. произошли радикальные социально-экономические и политические трансформации, которые требовали незамедлительного внесения поправок. К основными из них можно отнести пандемию коронавируса, снижение стоимости нефти, начало специальной военной операции и ужесточение санкционной политики со стороны недружественных государств.

Нельзя не согласится с мнением [6, с. 131], что в целом в основе отечественной системы бюджетного управления устойчиво сохраняется крайне сжатый горизонт краткосрочного планирования. Формально федеральный бюджет утверждается на трехлетний период, однако по своей сути он содержит характеристики однолетнего. Даже в программной составляющей бюджетные обязательства в основном принимаются в рамках годичного цикла либо на последующие два года с индексацией на инфляцию, без учета объективно неравномерной логики реализации принятых государственных программ и национальных проектов.

На основании бюджетного прогноза федерального уровня должны выстраиваться такие же документы в регионах. На начало 2025 г. в регионах разработаны бюджетные прогнозы, которые ориентированы на «Бюджетный прогноз 2036», утративший свою силу. Соответственно, регионам необходимо откорректировать или принять новые варианты своих бюджетных прогнозов. Но опираясь на научные работы [2, 8, 14], в которых результаты анализа позволили выявить формальный подход к бюджетному прогнозированию на региональном уровне и прийти к выводу о невозможности формирования достоверных данных в них, возникает сомнение в эффективности и необходимости таких действий со стороны соответствующих ведомств региональных органов власти. Таким образом, на практике наблюдается отсутствие взаимосвязи и преемственности между бюджетными прогнозами государства и регионов, что недопустимо, так как в системе стратегического управления каждый последующий уровень должен учитывать цели и стратегию вышестоящего.

2025 г. можно охарактеризовать, как переломный момент в налоговом реформировании России, основной целью которого выступает рост бюджетной устойчивости. К главным из них относятся: рост уровня налога на добычу полезных ископаемых и акцизов; увеличение налога на прибыль с 20 до 25% (для IТ-компаний – 5%) и особенности перераспределения его между федеральным и региональным уровнями; изменение режима упрощенной системы налогообложения для предприятий малого и среднего бизнеса, часть из которых становится плательщиками налога на добавленную стоимость (НДС); введение дифференцированных ставок по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) в виде пятиступенчатой шкалы. К перечисленному необходимо добавить увеличение НДС с 20 до 22% с 01.01.2026 г. [11, 12]. Результаты реформирования приводят к перераспределению налоговой нагрузки, что в среднесрочной перспективе позволяет обеспечить рост доходов бюджета.

Перечисленные выше налоговые реформы выступают основными приоритетами в стратегическом планировании доходов бюджета и учтены в «Бюджетном прогнозе 2042». Так с 2026 г. по сравнению с базовым 2024 г. наблюдается увеличение поступлений от НДС на 0,8 п.п., акцизов на 0,1 п.п., налога на прибыль на 0,6 п.п., НДФЛ на 0,3 п.п. [4].

Размеры финансового обеспечения государственных программ и национальных проектов в «Бюджетном прогнозе 2042» ограничиваются 2030 г., что логично связано с периодом их окончания. Также эта особенность регулируется п. 2 ст. 170.1 БК [3]. Но с позиций стратегического управления при формировании бюджетного прогноза на период в 18 лет представляется целесообразным долгосрочное планирование не только его доходов и расходов на указанный период, но и потенциальных объемов финансирования будущих программных и проектных мероприятий государства взаимосвязанных с прогнозом социально-экономического развития на эти же временные рамки, то есть до 2042 г.

В целом все показатели «Бюджетного прогноза 2042» в рублевом эквиваленте к концу планового периода в сравнении с базовым 2024 г. увеличиваются: доходы в 2,8 раза, расходы в 3,1 раза, дефицит в 6,2 раза, государственный долг в 8,2 раза, фонд национального благосостояния (ФНБ) в 2,8 раза.

Проанализируем основные данные базового и консервативного вариантов «Бюджетного прогноза 2042», которые представлены в таблице 1.

Таблица 1 – Прогнозные значения основных показателей федерального бюджета России, в % к ВВП [4]

Table 1 – Forecast values of the main indicators of the federal budget of Russia, in % of GDP [4]

На основании данных таблицы 1 можно сделать следующие выводы об изменениях в 2042 г. по отношению к 2027 г.:

- прослеживается устойчивая динамика снижения совокупных доходов бюджета в процентах от ВВП, как в базовом (-2,7 п.п.), так и в консервативном (-2,4 п.п.) сценариях, в целом в 1,2 раза;

- значительное сокращение в обоих сценариях (по -1,6 п.п.) предусматривается нефтегазовых доходов в 1,8 и 2,2 раза соответственно, что говорит о неизменности курса государственной политики по снижению экспортной сырьевой зависимости и дальнейшем стимулировании развития несырьевого сектора экономики;

- при этом прогнозируется незначительное снижение и ненефтегазовых доходов бюджета за анализируемый период в двух сценариях -1,1 и -0,6 п.п. соответственно;

- разрыв в размерах между нефтегазовыми и ненефтегазовыми доходами в базовом сценарии к концу прогнозного периода составляет примерно 1:6 (для сравнения в 2027 г. – 1:4), в консервативном – 1:10 (для сравнения в 2027 г. – 1:5);

- совокупные бюджетные расходы планируется сократить только в базовом сценарии (-1,0 п.п.) в 1,1 раза, в консервативном – напротив они увеличиваются (3,7 п.п.) в 1,2 раза;

- предусматривается стабильный рост дефицита бюджета в обоих сценариях в 2,4 и 3,4 раза соответственно;

- наблюдается значительное увеличение государственного долга к 2042 г. в сравнении с 2027 г., в базовом варианте (13,2 п.п.) в 1,7 раза, в консервативном (49,0 п.п.) – в 3,4 раза;

- размер ФНБ неуклонно сокращается в обоих сценариях (-0,9 и -3,1 п.п.) в 1,2 и 4,1 раза соответственно, главная причина – необходимости покрытия бюджетного дефицита.

Таким образом, основная долгосрочная стратегическая цель «Бюджетного прогноза 2042» ориентирована на снижение зависимости от нефтегазовых доходов. А рост его дефицита и государственного долга (особенно в консервативном сценарии) указывает на риски бюджетной устойчивости в условиях кризисных явлений, которые во всем мире имеют тенденцию к нарастанию своей численности, динамики и сложности.

Из недостатков рассматриваемого «Бюджетного прогноза 2042» необходимо отметить его незначительную продолжительность фактически плановый период составляет 16 лет (с 2026 по 2042 гг.), указанные в документе 2024 и 2025 гг. скорее можно рассматривать как базовые, ведь он был принят в конце 2025 г. В системе государственного планирования такой горизонт необходимо отнести к среднесрочному. Временные рамки долгосрочного прогнозирования в развитых странах варьируются в значительном диапазоне: от 25 лет в Южной Корее до 75 лет в США и Канаде, тогда как для большинства государств данный показатель составляет 40-50 лет [1, с. 42]. Фактически можно говорить о том, что в отечественной модели стратегического государственного управления полностью отсутствует бюджетная стратегия, что снижает предсказуемость и эффективность принятия управленческих решений.

Сценарное планирование в бюджетных прогнозах развитых стран предусматривает создание, как правило не менее 3-х их вариантов (базовый, наилучший и наихудший) на основе ключевых переменных, таких как ВВП, инфляция и изменения в социально-экономической политике, что позволяет выйти за рамки единичной оценки, повысить стратегическую гибкость документа, улучшить управление рисками и способствовать эффективному принятию решений, формируя разнообразные варианты будущего. Так, например, в прогнозном бюджете Канады (от 2025 г.) помимо базового сценария сформированы варианты роста (ежегодное увеличение бюджета на 5 млрд дол.) и снижения (ежегодное уменьшение бюджета на 9,2 млрд дол.) [15], а в долгосрочном бюджете США (2025-2055 гг.) – таких сценариев восемь [16]. Нельзя не согласится с автором исследования [7], что отсутствие негативного сценария не позволяет спрогнозировать действия в случае возникновения неожиданных кризисных явлений в экономике России. Причем уровень развития методологии многовариантного прогнозирования (multi-scenario forecasting) позволяет в системе долгосрочного бюджетного планирования путем систематической генерации и верификации альтернативных сценариев, в том числе стрессовых [5, 13], повысить качество макроэкономических оценок и адаптироваться к неопределенности эндогенных и экзогенных факторов среды.

Заключение. Формирование долгосрочных бюджетных прогнозов является критически важным элементом системы стратегического государственного управления. Такие плановые документы позволяют проводить анализ устойчивости бюджетной системы в условиях демографических сдвигов, структурных изменений в экономике и эволюции социальных обязательств. Научно обоснованные сценарные прогнозы доходов и расходов на горизонте 15-30 лет создают основу для оценки фискальных рисков, связанных со старением населения и трансформацией социально-экономической системы. Это обеспечивает возможность заблаговременной адаптации налогово-бюджетной политики для поддержания макроэкономической стабильности и долгосрочной платежеспособности государства. Кроме того, бюджетные прогнозы служат инструментом повышения прозрачности и подотчетности фискальной политики, формируя информационную базу для общественного диалога и принятия политических решений.

Исследование опыта и состояния стратегического бюджетного прогнозирования в России позволяет выделить следующие его недостатки:

- фрагментарность и несвоевременность применения;

- отсутствие систематической и своевременной корректировки плановых долгосрочных показателей;

- четкая ориентация на краткосрочные плановые показатели;

- диссонанс бюджетных прогнозов на федеральном и региональном уровнях;

- наличие ограниченного количества сценарных вариантов;

- сосредоточенность бюджета на среднесрочной перспективе и фактическое отсутствие бюджетной стратегии.

Перечисленные недостатки соответствуют выводам авторов о фрагментарности, краткосрочной ориентации и недостаточной гибкости системы бюджетного прогнозирования в России.