Риски в системе проектного управления расходами федерального бюджета в рамках достижения национальных целей развития Российской Федерации

Введение

Актуальность исследования обусловлена переходом ко второму циклу реализации национальных проектов в рамках достижения новых национальных целей развития России до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Проектное управление является одним из ключевых инструментов осуществления бюджетных расходов, ориентированного на достижение конкретных социально-экономических результатов, и управления рисками. Актуальность подкрепляется необходимостью преодоления системных проблем, выявленных в предыдущем цикле, а также задачами интеграции новых цифровых инструментов мониторинга и управления рисками для обеспечения прозрачности, своевременности и эффективности расходования бюджетных средств.

Цель исследования - проанализировать актуальные национальные проекты и выявить риски и ключевые проблемы проектного управления расходами федерального бюджета, а также оценить перспективы его совершенствования с использованием цифровых инструментов для достижения национальных целей развития.

Научная новизна работы заключается в проведённом анализе данных об исполнении федерального бюджета по национальным проектам по состоянию на конец 2025 года с учётом новой структуры проектов, а также в исследовании плановых параметров и их финансового обеспечения на период 2026–2028 годов. Изучена взаимосвязь между количественной и качественной структурой национальных целей, особенностями финансирования проектов и возникающими при этом рисками недостижения показателей.

Авторская гипотеза состоит в предположении, что существующая система проектного управления, несмотря на активное внедрение цифровых платформ и методологии управления рисками, в настоящее время демонстрирует недостаточную эффективность в обеспечении равномерного и прогнозируемого освоения бюджетных средств. Это создаёт риски в части неполного достижения национальных целей развития, особенно в части профильных проектов, не дублируемых другими инициативами. Повышение прозрачности планирования внебюджетных источников и усиление оперативного контроля через цифровые системы способны нивелировать данные риски.

Основная часть

С целью достижения национальных целей развития, определенных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 N 309 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года" реализуется второй цикл национальных проектов [2]. Проектное управление расходами бюджета представляет собой современный инструмент, ориентированный на достижение социально значимых целей через четко структурированные этапы: инициирование, подготовку, реализацию и мониторинг проектов. Проектные комитеты, кураторы и специализированные офисы обеспечивают координацию деятельности на всех уровнях, с обязательным использованием цифровых платформ «Электронный бюджет» и «Управление проектами», что гарантирует прозрачность, оперативный контроль рисков и адаптивное перераспределение ресурсов. Паспорта проектов утверждаются в зависимости от уровня: национальные - координационным органом по поручению Президента, федеральные и ведомственные - Правительством или проектными комитетами.

Особое внимание следует уделить перспективам совершенствования системы проектного управления на основе опыта использования государственной интегрированной информационной системы "Электронный бюджет" (далее – ГИИС ЭБ). Открытость данных позволяет реализовывать проектную деятельность в соответствии с принципами бюджетной системы [1]. При изучении вопроса проектного управления это существенно, так как оперативный мониторинг достижения показателей и исполнения федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансовое обеспечение отражён именно в ГИИС "ЭБ" [7,9]. Опыт использования данной системы демонстрирует значительное повышение эффективности планирования бюджета и контроля его исполнения. Перспектива внедрения обновлённой версии — ГИИС "Электронный бюджет 2.0" — предполагает расширение функционала, улучшение интерфейса и интеграцию с новыми цифровыми инструментами, что позволит повысить качество управления бюджетными процессами [18]. Подсистема управления национальным проектами, которая является частью ГИИС "Электронный бюджет", также претерпит изменения в версии 2.0. Работа с едиными запросами изменений станет удобнее, что позволит усовершенствовать процесс изменений паспортов национальных, федеральных и ведомственных проектов. Это позволит в течении финансового года равномерно расходовать средства федерального бюджета на национальные проекты социальной направленности без явного отставания по темпам исполнения.

В течение цикла национальных проектов 2019 – 2024 Счётной палатой РФ был выявлен ряд проблем и недостатков исполнения [13]. Так, одним из недостатков было выделено отсутствие системы мониторинга и оценки программ и проектов, системы управления рискам. К началу нового цикла национальных проектов 2025 – 2030 и на перспективу до 2036 был опубликован приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (далее – РФ) от 19 сентября 2024 г. № 585 "Об утверждении Методических рекомендаций по управлению рисками реализации национальных проектов, федеральных проектов, ведомственных проектов и региональных проектов". Документ регламентирует методологический подход к выполнению процедур управления рисками по реализации элементов проектного управления [8]. С 2025 года ведётся ежедневый мониторинг структурных и бюджетных рисков, осуществляющийся в автоматизированном рабочем месте "РИСКИ" (далее – АРМ «РИСКИ») интегрированной в государственную автоматизированную систему "Управление" (далее - ГАС "Управление") [10].

Внедрение АРМ "РИСКИ" в процесс мониторинга за реализацией проектного управления позволит оперативно отслеживать риски, принимать управленческие решения по их устранению и совершенствовать систему проектного управления расходами бюджета с целью недопущения возникновения новых событий, наступление которых может оказать негативное влияние на достижение национальных целей развития.

С учётом выведения актуальной структуры программно-целевого и проектного управления расходами федерального бюджета следует проанализировать взаимосвязь национальных проектов и национальных целей развития [16].

Таблица 1

Соответствие национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года и национальных проектов, обеспечивающих их достижение

Основываясь на данных таблицы 1 можно сделать вывод о совокупной реализации национальных проектов, необходимых для достижения определённой цели национального развития. Количество национальных проектов, требуемых для достижения цели, не имеет прямой зависимости к объёму финансирования национальной цели. Выводы, доступные к получению после изучения данной таблицы связаны только с количеством уникальных результатов (мероприятий), требуемых для достижения национальной цели развития.

Так, для достижения национальной цели «Технологическое лидерство» требуется наибольшее количество уникальных национальных проектов по сравнению с иными целями, определёнными до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Это позволяет сделать вывод о необходимом комплексном развитии различных отраслей национальной экономики, на что и направлены 8 сопутствующих национальных проектов. Диверсифицированное развитие различных сфер национальной экономики указывает на желание получить комплексные результаты в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Данный вывод подкреплён целевыми показателями национального проекта и обозначенной приоритетности его развития.

Следующая национальная цель по количеству вбираемых в себя национальных проектов "Устойчивая и динамичная экономика". Количество национальных проектов, направленных на достижение цели развития и их содержание также указывает на необходимости уникальных результатов для эффективной реализации проекта. Комплексное развитие разнонаправленных мероприятий с общем профилем влияния позволит достигнуть динамичного и разностороннего развития экономики.

Важно обратить внимание на то, что целевые показатели рассмотренных национальных проектов сконцентрированы как на развитии национальной экономики, так и на укреплении позиций Российской Федерации на международной арене. При этом национальные проекты разделены по основным задачам: "Устойчивая и динамичная экономика" обеспечивает развитие производства, стимулирование экспорта и рост важных макроэкономических показателей, а "Технологическое лидерство" делает упор на технологическую независимость и финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее - НИОКР) [16].

Национальные цели "сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи", "реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности", "комфортная и безопасная среда для жизни" достигаются путём комплексного предоставления различных социальных мер поддержки граждан, а также развития городской и социальной инфраструктуры.

Профильные цели развития "экологическое благополучие" и "цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы" достигаются путём реализации профильных проектов конкретной направленности.

Национальный проект «Технологическое обеспечение биоэкономики» не рассмотрен в данной таблице так как в начале 2025 года паспорт национального проекта находился на этапе разработки несмотря на вхождение в список проектов, реализующихся с начала 2025 года. Можно предположить, что реализация национального проекта «Технологическое обеспечение биоэкономики» будет сопутствовать достижению национальных целей развития "экологическое благополучие", "устойчивая и динамичная экономика", а также опосредованно может влиять на показатели национальной цели "технологическое лидерство" так как для активного внедрения биоэкономики понадобятся новые разработки, которые потребуют дополнительного финансирования в рамках НИОКР.

В 2024 - 2025 годах бюджетная политика была ориентирована на достижение национальных целей развития страны, в том числе за счет реализации национальных проектов и мероприятий Послания Президента Федеральному Собранию. Национальные проекты показали свою актуальность и перспективность их развития ещё в предыдущем цикле несмотря на выявленные в ходе исполнения недостатки.

В рамках совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений планируется законодательное закрепление механизмов оперативного перераспределения ассигнований на национальные проекты на весь срок их реализации, внедрение единого порядка изменения их финансового обеспечения с корректировкой показателей, а также оптимизация координации между федеральным центром и субъектами РФ для снижения административных издержек [6].

В 2025 году на основе были внедрены изменения, которые положительно повлияли на бюджетные процедуры в части расходов федерального бюджета. С целью оценки кассового исполнения и темпов освоения бюджетных средств следует проанализировать открытые данные с сайта Минфина России, представленные в таблице 2.

Таблица 2

Оперативная информация об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов в 2025 году, по состоянию на 01.12.2025

Изучение представленных данных позволяет сделать вывод о декомпозиции финансового обеспечения национальных проектов. Положительным заключением является то, что национальные проекты, по которым предусмотрен существенный объём финансирования, находятся в "зелёной" зоне с высоким процентом исполнения по расходам [12]. Отрицательным заключением выступает то, что в общей структуре исполнения бюджета наблюдаются национальные проекты с низким уровнем освоения бюджетных средств, например "Средства производства и автоматизации". Если в случае указанного национального проекта низкий темп освоения бюджетных средств может быть нивелирован высокими темпами других национальных проектов, обеспечивающих достижения идентичной национальной цели, то в случае с профильными национальными проектами, которые самостоятельно обеспечивают достижение цели развития, возникает риск недостижения целевых показателей цели в принципе. Так, очень важно не допускать "красного" зонирования по национальному проекту "Туризм и гостеприимство" и принять оперативные меры по реализации мероприятий (результатов) проекта "Экономика данных и цифровая трансформация государства".

Несмотря на то, что половина национальных проектов находятся в "зелёной" зоне, равномерные темпы освоения бюджетных средств зафиксированы только по проекту "Международная кооперация и экспорт". Так, оптимальный процент исполнения федерального бюджета на 01.12 в части бюджетных ассигнований составляет 91% - 92%. Проекты в «зелёной» зоне, в основном, отстают на 5 процентных пунктов. Данное отклонение не является критичным при общем анализе исполнения национальных проектов, но только в том случае, если по паспортам национальных и федеральных проектов существенный объём финансового обеспечения (10% - 20%) предусмотрен на декабрь. При завершении финансового года с существенными отклонениями возникают структурные проблемы недофинансирования социальной инфраструктуры, НИОКР, развития мер защиты окружающей среды, и, в частности, внедрения цифровизации.

В случае «игнорирования» недофинансирования национального проекта, обеспечивающего достижение цифровой трансформации государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы, позиции Российской Федерации на мировой арене могут ослабнуть, а темпы цифровизации сильно замедлиться. Необходим комплексный мониторинг внедрения цифровых продуктов и услуг в сектор государственного (муниципального) управления.

Реализация национальных проектов определена среднесрочным периодом, что выделяет важность их ежегодной актуализации, оперативного мониторинга текущего исполнения, а также качественного планирования проектной деятельности [3]. Так, документ "Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов" содержит данные о финансовом обеспечении национальных проектов на период с 2026 года по 2028. Объём финансирования представлен в таблице 3.

Таблица 3

Финансовое обеспечение национальных проектов, млрд рублей

На реализацию национальных проектов по 20 ключевым направлениям предусмотрено в 2026-2028 гг. 20,9 трлн рублей. Финансовое обеспечение реализации национальных проектов определено паспортами национальных проектов, а именно разделом №6. Финансирование реализуется с помощью 5 основных источников:

1. межбюджетные трансферты из Федерального бюджета, бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджету Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации;

2. средства бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

3. средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

4. средства бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования);

5. внебюджетные источники финансирования [4].

Чтобы определить причины снижения или возрастания объёмов финансирования в том или ином финансовом году необходимо изучить паспорт национального проекта и паспорта федеральных проектов, входящих в национальный проект. Предлагается рассмотреть разделы №6 двух паспортов национальных проектов:

Так, по национальному проекту "Семья", на реализацию которого направлено наибольшее количество финансовых ресурсов, наблюдается плановое снижение объёма финансового обеспечения в 2027 году на 14%. С целью обнаружения причин снижения в плановом периоде предлагается рассмотреть рисунок 1.

Рисунок 1 – Источники финансирования национального проекта "Семья" в 2025 – 2030 гг., млн рублей

Источник: cоставлено авторами на основе паспорта национального проекта "Семья" [14]

Финансирование из федерального бюджета в 2027 году планируется снизить несмотря на то, что остальные статьи финансирования равномерно возрастают. Отклонение запланированного объёма финансирования от среднего значения составляет 135,83 млн рублей, что может указывать на снижение количества запланированных предоставляемых мер поддержки матерям и молодым семьям. Поскольку большая часть мероприятий национального проекта «Семья», по сути, является процессной, планирование объёмов финансирования связано с предполагаемой востребованностью инициатив проекта, а именно необходимостью мер поддержки в финансовом году. Так, можно предположить, либо о планируемом ограничении льготных программ для матерей и молодых семей, либо пессимистичный прогноз относительно молодых семей, которым будут необходимы те или иные меры поддержки. Объяснение данного отклонения требует дальнейшего анализа и комплексного мониторинга за реализуемыми инициативами национального проекта.

Значимое снижение планируемых объёмов финансирования зафиксировано по национальному проекту "Эффективная и конкурентная экономика". Немаловажное значение данного национального проекта для достижения цели национального развития "устойчивая и динамичная экономика" не соответствует резкому снижению финансового обеспечения. Достижение показателей национального проекта «Эффективная и конкурентная экономика» существенно влияет на достижение национальной цели развития «устойчивая и динамичная экономика». Эффективная и конкурентная экономика» обеспечивает увеличение доли долгосрочных сбережений граждан в общем объеме их сбережений, прирост объема инвестиций в основной капитал, а также прирост производительности труда. Национальный проект реализуется до 2030 года и на перспективу до 2036 года.

Увеличение данных макроэкономических показателей в текущем состоянии национальной экономики должно равномерно обеспечиваться в течении всего срока реализации национального проекта. Даже при успешном и равномерном достижении всех результатов, темпы экономического роста национальной экономики останутся подконтрольными, следовательно, снижение обусловлено не низкой приоритетностью развития данного национального проекта, а недостатком внебюджетного финансирования. Динамика отражена на рисунке 2.

Рисунок 2 – Источники финансирования национального проекта "Эффективная и конкурентная экономика" в 2025 – 2030 гг., млн рублей

Источник: cоставлено авторами на основе паспорта национального проекта "Эффективная и конкурентная экономика" [15]

Снижение объёмов финансирования из федерального бюджета составило более 64,64% от уровня 2025 года, в то время как по внебюджетным источникам 85,88% от уровня 2025 года. Финансирование инфраструктурных проектов имеет тренд на активное использование внебюджетных источников с целью развития института государственно-частного партнёрства, а также снижения нагрузки на федеральный бюджет.

Проблема финансирования национальных проектов через внебюджетные источники заключена в сложности их прогнозирования, возможных переносов сроков поставки товаров, работ, услуг или начала строительных работ, а также ограничение заключаемых контрактов по времени, что потребует привлечения новых источников в будущем по истечении текущего контракта.

Анализ финансового обеспечения национальных проектов позволяет определить актуальные направления развития национальной экономики на ближайший период, а также структурную инновацию в сфере диверсификации финансирования и привлечения иных источников.

На заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам было обозначено, что 19 национальных проектов нового цикла (за исключением национального проекта "Технологическое обеспечение биоэкономики") успешно стартовали. В рамках работы по достижению национальных целей развития намечен 121 показатель. Из них семь на сегодняшний день имеют высокий риск неисполнения, что требует дополнительной работы, в том числе, в АРМ "РИСКИ" и ГИИС "ЭБ". При этом Президент РФ отметил, что большая часть ориентиров на текущий год достигнута [11].

Заключение

В рамках исследования реализации и трансформации проектного управления в рамках достижения национальных целей развития России на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года были выявлены риски и пути их устранения. Объём исполнения федерального бюджета в части бюджетных ассигнований у половины национальных проектов отстаёт от приемлемого уровня. Необходим комплексный контроль с использованием современных информационно-коммуникационных технологий с целью недопущения риска недофинансирования важных отраслей национальной экономики.

Проектное управление расходами федерального бюджета Российской Федерации на момент 2025 года находится только на одном из этапов своего развития. Правовая и методическая регламентация разрабатывается и дорабатывается уже на этапах исполнения некоторых инициатив. Необходимо комплексное внедрение положений постановлений и методических рекомендаций не только на уровне федерации, но и на уровне регионов. Грамотное внедрение актуальной методологии бюджетный процесс позволит нивелировать риски неэффективного управления расходами бюджетов.

Объемы внебюджетных источников постоянно меняются, данные по ним часто не подтверждаются, а порядок их планирования нормативно не урегулирован. Необходимо установить четкий порядок планирования и подтверждения внебюджетного финансирования с целью нивелирования рисков дополнительных внеплановых расходов из федерального бюджета. С целью регулирования внебюджетных источников их планирование в новом цикле национальных проектов осуществлялось на основе постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2024 № 1093 "Об утверждении Правил планирования параметров финансового обеспечения национальных проектов, государственных программ Российской Федерации, структурных элементов государственных программ Российской Федерации за счет внебюджетных источников". Необходим контроль за исполнением положений постановления с целью эффективного использования внебюджетных источников финансирования и устранения риска возникновения чрезмерной нагрузки на федеральный бюджет.

Результатом работы над указанными рисками станет формирование более устойчивой, прозрачной и эффективной модели проектного управления расходами бюджетов. Это позволит обеспечить достижение национальных целей развития через повышение финансовой дисциплины и снижение операционных рисков на всем протяжении жизненного цикла национальных проектов.