Анализ рисков реализации государственных программ и проектов по итогам их мониторинга в 2020-2024 гг

Введение

Достижение национальных целей развития страны, обозначенных Указом Президента РФ от 07.05.2024 №309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», требует дальнейшего совершенствования механизмов управления реализацией государственных программ Российской Федерации и национальных (федеральных) проектов. Глобальные социально-экономические и технологические изменения повышают уровень неопределенности, что актуализирует проблемы управления рисками государственных программ и проектов.

В этой связи сегодня актуально проанализировать риски недостижения национальных целей и показателей за ретроспективный период на основе отчетных данных мониторинга государственных проектов и программ в 2020-2024 гг., выявить связи между различными видами рисков, классифицировать типовые риски и меры реагирования. Эффективное управление рисками снижает вероятность несвоевременного выполнения мероприятий государственных проектов и программ, что в свою очередь, способствует улучшению социально-экономической ситуации и напрямую влияет на экономическую безопасность страны.

Целью настоящей статьи является анализ рисков недостижения показателей национальных целей развития, рисков реализации национальных проектов и государственных программ, возникавших в процессе их реализации в 2020-2024 гг. в условиях изменения внешней и внутренней среды, а также подготовка предложений по совершенствованию системы управления рисками.

1. Опыт управления рисками государственных проектов и программ

Управление рисками реализации государственных проектов и программ непрерывно совершенствуется как в России [1, 3], так и за рубежом [9, 13, 26 – 28, 30].

Ведется обширная работа по развитию методологии управления рисками государственных программ и проектов. Предложена концепция управления рисками на протяжении всего жизненного цикла программ и проектов, что позволяет систематически идентифицировать и снижать риски на всех этапах реализации [3, 5], разработаны методы идентификации рисков для государственных программ и проектов, методы оценки рисков при разработке государственных программ [10, 16], методы комплаенс-стратегирования рисков, направленные на минимизацию негативных последствий в кризисных ситуациях [2].

Исследователи также провели анализ рисков и угроз, связанных с реализацией национальных проектов. Проанализирована система мониторинга реализации проектов, определены и систематизированы ключевые риски и угрозы [15, 21, 22], проанализирована организация работы по управлению рисками, предложены рекомендации для её оптимизации [16, 20].

Разрабатываются прокси индикаторы для показателей макроэкономических и стратегических рисков, а также методы их выбора [4, 17, 25]. В ряде публикаций [23, 24, 29], представлены опережающие индикаторы финансового кризиса, исследована их работоспособность.

Минэкономразвития России разработана методика по управлению рисками реализации государственных проектов и программ [1]. В соответствии с методикой, управление рисками осуществляется на основании параметров реестров рисков, интегрированного в информационные системы управления реализацией проектов и программ. Реестр рисков содержит сведения по следующим блокам: идентификация риска; анализ и оценка риска; план обработки и воздействия на риск; мониторинг хода исполнения плана обработки и воздействия на риск.

Важным элементом управления проектами, позволяющим систематизировать потенциальные угрозы и разрабатывать меры по их минимизации, является классификация рисков. Разработан модуль управления рисками АРМ «Риски» (далее АРМ «Риски»), автоматизирующий этот процесс в исполнительных органах государственной власти через web-технологию системы «Управление» [18, 19]. Он включает идентификацию, анализ, разработку мер реагирования и мониторинг рисков, обеспечивая документирование, распределение ответственности и формирование отчётности.

В таблице 1 представлена структура типовых рисков государственных проектов и программ, сформированная в модуле АРМ «Риски» ГАС «Управление». В зависимости от стадии реализации проекта или программы выделяются риски планирования, риски исполнения и риски регулирования. Каждый из данных видов рисков в свою очередь содержит различные типы и подтипы рисков. На этапе планирования выделяются риски, связанные с ошибками в параметрах проекта, такими как удаление, добавление или корректировка данных. Некачественное планирование и неактуальные паспорта также могут стать источниками проблем. Риски планирования расходов включают удорожание проекта, что может быть вызвано изменениями в стоимости материалов, трудовых ресурсов или других факторов. На этапе исполнения проекты сталкиваются с бюджетными рисками, связанными с недоведением лимитов бюджетных обязательств, непринятием бюджетных обязательств или проблемами кассового исполнения.

Таблица 1. Наиболее значимые типовые риски, определенные в модуле АРМ «Риски» ГАС «Управление»

Классификация рисков	Тип рисков	Подтип рисков
Риски планирования	Риски планирования проекта	Корректировки параметров проекта
		Удаление параметров проекта
		Добавление параметров проекта
	Некачественное планирование	Неактуальные паспорта
		Отсутствие взаимосвязи параметров
	Риски планирования расходов	Удорожание проекта
Риски исполнения	Бюджетные риски	Не доведенные ЛБО
		Не приняты БО
		Кассовое исполнение
	Риски недостижения	Показатели под риском
		Мероприятия под риском
		Контрольные точки под риском
Риски исполнения	Контрактные риски	Незаконтрактованный
		Риск исполнения контракта
		Недобросовестные исполнители
		Злоупотребления заказчиков
	Риски строительства	Недострой
		Риск создания объекта
		Риск ввода в эксплуатацию
	Экологические риски	Риск ликвидации (рекультивации) свалок (ОНВОС)
Риски регулирования	Риски нормативной базы	Неполная подготовка НПА
		Несвоевременная подготовка НПА

Источники данных: Составлено авторами по данным модуля АРМ «Риски» ГАС «Управление» [18, 19]

Контрактные риски возникают из-за незаконтрактованных работ, ненадлежащего исполнения контракта или недобросовестных действий исполнителей и заказчиков. Риски строительства связаны с недостроем и проблемами создания и ввода объекта в эксплуатацию. Эти риски требуют особого внимания на всех этапах строительства, включая проектирование, строительство и сдачу объекта.

Риски регулирования связаны с неполной или несвоевременной подготовкой нормативно-правовых актов (НПА), что может затруднить реализацию проекта. Эффективное управление этими рисками требует постоянного мониторинга законодательства и оперативного реагирования на изменения в нормативно-правовой базе.

Следует отметить, что в системе модуля АРМ «Риски» не классифицированы внешние экономические риски, которые сегодня могут оказывать значительное влияние на реализацию государственных проектов и программ. На наш взгляд, выделение внешних рисков в отдельную категорию, их систематизация и классификация будет способствовать повышению эффективности управления рисками.

2. Анализ рисков недостижения национальных целей развития Российской Федерации

Программно-целевой характер системы государственного управления в Российской Федерации предусматривает каскадирование от национальных целей развития, утверждаемых Президентов РФ, к государственным программам и национальным (федеральным) проектам с их соответствующей детализацией и конкретизацией. Соответственно, достижение национальных целей обеспечивается поэтапным достижением целей, заложенных в государственных проектах и программах.

Результаты оценки уровня достижения показателей и индикаторов национальных целей развития страны в 2022-2024 гг. представлены в таблице 2, свидетельствующей, что подавляющее большинство индикаторов национальных целей было достигнуто. Вместе с тем, анализ показывает, что фактические значения некоторых показателей не были достигнуты, что свидетельствует о необходимости постоянной корректировки стратегий и мер по достижению национальных целей.

Несмотря на превышение фактическими значениями общего прироста населения в 2022–2023 гг. планового уровня, снижение уровня бедности на 33,3% по сравнению с показателем 2017 г., сохраняются высокие риски достижения показателей национальной цели "Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи". По данным демографического агентства Демоскоп Weekly на сентябрь 2024 г., суммарный коэффициент рождаемости в России остаётся на уровне 1,4 ребёнка на женщину. По данным базового сценария демографического прогноза Росстата в 2025 г. суммарный коэффициент рождаемости в России должен составить 1,33 ребёнка на женщину.

Результаты международных исследований демонстрируют положительную динамику качества образования в стране. Это указывает на эффективность образовательных реформ и улучшение условий для обучения. Отмечено увеличение числа посещений культурных мероприятий в 1,33 раза по сравнению с 2019 г., что свидетельствует о росте интереса к культурному развитию и поддержке творческих инициатив среди населения.

В 2024 г. количество семей, улучшивших жилищные условия, достигло 4,2 млн, превысив плановые показатели. Объём жилищного строительства также превысил запланированные значения. В рамках программы по ликвидации объектов накопленного вреда в период 2022-2024 гг. уровень достижения плановых значений колеблется в пределах 97,4–101,3%.

В документах стратегического планирования предусмотрены меры, направленные на обеспечение высоких темпов роста ВВП, превышающих среднемировые показатели, при сохранении макроэкономической стабильности. Планируемый годовой темп роста ВВП составляет 103%, однако фактические показатели в 2022, 2023 и 2024 гг. были 98,8%, 104,1% и 104,3% соответственно. Реальные располагаемые денежные доходы населения должны расти не менее чем на 2,4% в 2022 г. и на 2,5% в 2023 и 2024 гг. Фактические значения также превысили запланированные уровни.

Однако рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не достиг целевого уровня: запланированный реальный рост по отношению к 2020 году должен был составить 108,9% в 2022 г., 116,7% в 2023 г. и 127% в 2024 г., в то время как фактические результаты были значительно ниже ожидаемых. Основные факторы, сдерживающие экспорт: ограничения со стороны недружественных стран, разрыв устоявшихся логистических маршрутов, сложности с трансграничными расчетами, монополизация внешних рынков, трудности входа на азиатские и африканские рынки, а также низкая узнаваемость отечественных брендов.

Значительное превышение плановых показателей по ряду ключевых направлений наблюдается в рамках цифровой трансформации. Так, уровень достижения «цифровой зрелости» в ключевых отраслях экономики и социальной сферы существенно превысил запланированные значения: вместо 45% в 2022 г. было достигнуто 65,8%, а к 2024 г. показатель составил 81,4% вместо запланированных 55%. Доля массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, также превысила запланированные значения и достигла 100% уже к 2022-2023 гг. Вложения в отечественные решения в сфере информационных технологий увеличились более чем в три раза по сравнению с показателем 2019 г., достигнув уровня в 306,4% от этого показателя в 2024 г.

Таблица 2 Основные параметры Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации

на период до 2024 года и уровень их выполнения в 2022-2024 гг.

Национальные цели и индикаторы национальной цели (Показатель Указа №474)	Статистический показатель	План*			Факт**			Уровень достижения, %
		2022	2023	2024	2022	2023	2024	2022	2023	2024
1. Сохранение населения, здоровье и благополучие людей
Обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации	Общий прирост численности населения, тыс. человек	-533,4	-302,5	-256,7	-532,6	-296,6	-30,9	100,2	102,0	830,7
Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет	Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет	71,0	73,2	73,7	72,8	73,4	72,8	102,5	100,3	98,8
Снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года	Уровень бедности, %	10,8	10,1	9,6	9,0	8,3	7,2	120,0	121,7	133,3
2. Возможности для самореализации и развития талантов
Вхождение Российской Федерации в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования	Средневзвешенный результат Российской Федерации в группе международных исследований, средневзвешенное место Российской Федерации	13,3	12,8	12,3		9,6	8,4		132,5	146,3
Увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с показателем 2019 года	Число посещений культурных мероприятий, млрд единиц	2,1	2,3	2,7		2,7	3,0		117,4	113,2
3. Комфортная и безопасная среда для жизни
Улучшение жилищных условий не менее 5 миллионов семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 миллионов квадратных метров в год	Количество семей, улучшивших жилищные условия, млн семей	3,6	3,7	4,2	3,7	4,4	4,2	102,8	118,9	100,0
	Объем жилищного строительства, млн кв. м	80,0	85,0	90,0	102,7	110,4	107,7	128,4	129,9	119,7
Ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое	Количество ликвидированных наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде, нарастающим итогом шт.	76,0	79,0	88,0	74,0	80,0	87,0	97,4	101,3	98,9
4. Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство
Обеспечение темпа роста валового внутреннего продукта страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности	Темп роста ВВП, %	103,0	103,0	103,0	98,8	104,1	104,3	95,9	101,1	101,3

Продолжение таблицы 2

Национальные цели и индикаторы национальной цели (Показатель Указа №474)	Статистический показатель	План*			Факт**			Уровень достижения, %
		2022 г.	2023 г.	2024 г	2022 г.	2023 г.	2024 г	2022 г.	2023 г.	2024 г
Обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции	Реальные располагаемые денежные доходы населения, в % к предыдущему году	102,4	102,5	102,5	104,5	105,8	107,3	102,1	103,2	104,7
Реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года	Реальный рост несырьевого неэнергетического экспорта, в % к 2020 году	108,9	116,7	127,0	89,4	88,3	91,2	82,1	75,6	71,8
Реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года	Индекс физического объема инвестиций в основной капитал, в % к 2020 году	109,5	115,1	121,2	115,9	127,2	136,6	105,8	110,5	112,7
Увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 миллионов человек	Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей, млн. человек (на конец года)	23,7	24,0	24,5	28,8	31,4	29,3	121,9	130,5	119,6
5. Цифровая трансформация
Достижение "цифровой зрелости" ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления	Достижение "цифровой зрелости" ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления	45,0	50,0	55,0	65,8	74,7	81,4	146,2	149,5	148,0
Увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов	Увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов	55,0	75,0	95,0	100,0	100,0	100,0	181,8	133,3	105,3
Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года	Увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года	143,0	167,0	192,0	157,4	209,2	306,4	110,1	125,3	159,6

Источники данных: * Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2021 №2765-р

**За 2022 – 2024 гг. Росстат. За 2024 г. по отдельным показателям: 1. Росстат: численность населения России составила к 1 января 146,12 млн человек © 2025 Сетевое издание "Вести.Ру"https://www. vesti.ru/article/4655519. 2. По информации Росстата, в 2024 году показатель «Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет» составил 72,8 года — на 0,6 года меньше, чем в 2023-м. 3. По данным Росстата, темп роста ВВП России в 2023 и 2024 годах: 2023 год: по первой оценке — 3,6%, по уточнённой — 4,1% (ранее оценивался в 3,6%, но показатель был повышен). finmarket.ru, RBC.ru. 4. По данным Росстата, опубликованным в марте 2025 года, в 2024 году инвестиции в основной капитал в России выросли на 7,4%, 1prime.ru

3. Анализ рисков невыполнения результатов (мероприятий) национальных проектов и государственных программ

Для эффективной реализации поставленных целей при разработке государственных программ и проектов предусмотрено выполнение результатов (мероприятий), представляющих конкретный, измеримый итог, направленный на достижение запланированных показателей. Результаты (мероприятия) государственных программ и проектов служат основой для оценки его эффективности, принятия управленческих решений, корректировки деятельности и информирования общества о достигнутом прогрессе. Поэтому анализ рисков недостижения результатов (мероприятий) крайне важен для успешной реализации государственных программ и проектов.

Анализ данных ГИИС «Электронный бюджет» за 2020 - 2024 гг. выявил риски недостижения 350 результатов, в том числе по федеральным проектам, входящим в состав национальных проектов: 203 результатов 54 федеральных проектов в составе 14 национальных проектов и 18 государственных программ Российской Федерации; по федеральным проектам, не входящим в состав национальных проектов: 132 результатов 50 федеральных проектов 24 государственных программ, а также 15 результатов 5 ведомственных проектов 4 государственных программ.

На рисунках 1 и 2 представлена структура типовых рисков результатов государственных проектов и программ по итогам их реализации в 2020-2024 гг.

Рисунок 1. Распределение типовых рисков результатов (мероприятий) государственных проектов и программ по основным классам риска

Рисунок 2. Распределение типовых рисков результатов (мероприятий) государственных проектов и программ по основным типам риска

Анализ распределения типовых рисков результатов государственных проектов и программ по основным классам риска показывает преобладание рисков на стадии исполнения (выявлено 301 случай). Реже встречаются риски на стадии планирования и риски регулирования (соответственно выявлено 33 и 44 случая). На стадии исполнения наиболее распространены бюджетные риски, контрактные риски и риски строительства (соответственно выявлено 13, 86 и 75 случаев).

Наиболее часто наблюдаются риски для результатов контрактного, строительного и нормативно-правового типа [2]. Для типа результата «Оказание услуг (выполнение работ)» выявлено под риском 129 результатов. Соответственно для типа результата «Строительство (реконструкция, техническое перевооружение, приобретение) объекта недвижимого имущества» - 80, для типа результата «Приобретение товаров, работ, услуг» - 38, для типа результата «Создание (развитие) информационно-телекоммуникационного сервиса (информационной системы)» - 28, для типа результата «Принятие нормативного правового (правового) акта» - 20, для типа результата «Благоустройство территории, ремонт объект в недвижимого имущества» - 11, для типа результата «Утверждение документа» - 11 результатов.

Ниже систематизированы основные риски для основных типов результатов государственных проектов и программ.

Риски недостижения типовых результатов «Строительство (реконструкция, техническое перевооружение, приобретение) объекта недвижимого имущества (Строительство крупных объектов)»

Риски недостижения типовых результатов в строительстве объектов включают задержки в получении разрешений и вводе объектов, сложности проектирования уникального оборудования, срыв сроков подготовки проектной документации, корректировки проектно-сметной документации, несвоевременное получение положительных заключений экспертиз, задержки в подготовке документов для ввода, длительный процесс оформления заключительных документов, перенос сроков Ростехнадзора, необходимость завершения строительства очистных сооружений, отсутствие необходимых решений, продление пуско-наладочных работ и перенос сроков ввода по распоряжению Правительства РФ.

Также выявлены риски контрактного типа, связанные со строительством, реконструкцией, техническим перевооружением объектов, в числе которых: признание несостоявшимися конкурсных процедур из-за отсутствия заявок на участие, несвоевременное заключение контракта на проведение строительно-монтажных работ, недобросовестное исполнение подрядными организациями условий заключенных контрактов.

Среди рисков, связанных со строительством инфраструктуры, выделяются бюджетные риски, такие как отсутствие источников финансирования, снижение объемов финансирования из федерального бюджета, изменение финансирования по годам, образование неиспользованных остатков средств, позднее открытие казначейского счета, необходимость казначейского сопровождения, перенос средств на проектно-изыскательские работы, задержка утверждения изменений в бюджетную роспись и внесение изменений в региональные программы без своевременного принятия решений заказчиком.

Среди внешних рисков, которые обусловлены наступлением обстоятельств непреодолимой силы, отмечены «неблагоприятные климатические условия, задержки поставок материалов/оборудования на строительную площадку в следствие возникшей природной чрезвычайной ситуации».

Особо следует отметить внешние экономические риски, препятствующие своевременному завершению строительно-монтажных работ по объекту, в связи с введением в отношении Российской Федерации экономических и технологических санкций; усложнением внешнеэкономической ситуации; неблагоприятной внешней конъюнктурой. Внешние риски включают также прекращение поставок импортного оборудования, недопоставку тяжелого и вспомогательного оборудования из-за санкционных ограничений, логистические трудности, удорожание строительства и рост цен на строительные ресурсы.

Риски недостижения типовых результатов «Оказание услуг (выполнение работ)», «Приобретение товаров, работ, услуг» и иных результатов контрактного типа [3]

Для данных типовых результатов в основном имели место риски на стадии исполнения. В первую очередь следует отметить риски контрактного типа (за анализируемый период выявлено 63 случая таких рисков). В указанную группу входят: риски заключения контрактов, риски недобросовестных исполнителей, риски исполнения контрактов. Перечень контрактных рисков, наиболее распространённых при реализации проектов и программ, включает отсутствие заявок при конкурсных процедурах, их длительность и необходимость повторных организаций, позднюю контрактацию, отклонения из-за актов ФАС, недобросовестность исполнителей, несвоевременное принятие решений по неисполнению контрактов, нарушения условий контрактов единственного исполнителя, затянутые сроки разработки и корректировки проектной документации, неготовность инфраструктуры, несвоевременную поставку и монтаж оборудования, а также задержку заключения договоров на технологическое присоединение.

Следует отметить бюджетные риски реализации мероприятий контрактного типа (выявлено 9 случаев), включающие отсутствие или задержку финансирования, не предусмотренные программы субсидирования, перераспределение бюджетных средств, потребность в дополнительном финансировании, обнуление финансовой поддержки, отсутствие средств в региональных бюджетах, позднее доведение средств и отказ отдельных субъектов от субсидий.

При реализации мероприятий контрактного типа в 20 случаях выявлены риски регулирования, связанные с несвоевременной или неполной подготовкой нормативных правовых актов, что обусловлено длительным утверждением и согласованием проектов, такими как, внесение изменений в планы развития городов-курортов, подготовка перечней ответственных органов и изменение подходов по поручениям Заместителя Председателя Правительства. Отмечены задержки согласования проектов с Минфином и необходимость доработки правил предоставления субсидий, а также отсутствие утвержденных правил для некоторых организаций.

Следует отметить внешние экономические риски, которые ограничивали выполнение мероприятия контрактного типа: ограничение импортных комплектующих для высокотехнологичных транспортных средств, ограничение поставок судового оборудования из-за санкций, сложности с логистикой, уход иностранных автопроизводителей, санкции против гражданской авиации, колебания курса валют, снижение ключевой ставки Банка России, снижение спроса, низкий спрос на льготные кредиты со стороны малого и среднего бизнеса.

4. Внешние риски государственных программ и проектов

Как показано на примере рисков реализации отдельных типов результатов (мероприятий) государственных программ и проектов, значимую роль в современных условиях играют внешние риски. Ниже сформирован перечень выявленных внешних рисков параметров государственных проектов и программ, отмеченных в отчетности по итогам их мониторинга в 2020-2024 гг.:

− внешнеэкономические (нестабильность курса доллара США, увеличение курса валют и ослабление национальной валюты, прекращение сотрудничества со странами ЕС, усложнение взаиморасчетов в связи с санкционными ограничениями, рост цен на импортные товары, задержки поставок оборудования и комплектующих в связи с усложнением логистических цепочек, связанными с отказом от поставок из недружественных стран, ограничение поставок оборудования из-за санкций в отношении широкого перечня промышленных, электронных и ряда иных товаров, в том числе медицинских изделий и их комплектующих);

− внутренние макроэкономические риски (тарифное регулирование, повышение ключевой ставки Банка России, инфляция, удорожание стоимости строительства, низкий спрос на льготные кредиты со стороны представителей малого и среднего бизнеса);

− социальные (отказ граждан от социальных выплат, высокая смертность получателей выплат);

− отраслевые:

в промышленности:

− изменение структуры производства в связи с повышенным объемом поставок в рамках обеспечения гособоронзаказа;

− ограничение импорта комплектующих, в том числе для производства высокоавтоматизированных транспортных средств; судового комплектующего оборудования;

− уход иностранных автопроизводителей с территории Российской Федерации;

в строительстве:

− недостаток рабочей силы;

− удорожание стоимости строительных материалов и оборудования,

в сфере транспорта:

− недостаточный уровень готовности гражданской беспилотной авиационной промышленности;

− снижение пассажиропотока, изменение транспортного поведения населения;

− изменение логистики доставки грузов;

− ограничения пропускных способностей дорог;

− перераспределение автомобильных транспортных потоков;

− увеличение объемов грузовых и пассажирских перевозок конкурирующими видами транспорта;

− износ отечественного парка транспортных средств;

− проблема оказания квалифицированной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;

в здравоохранении:

− изменение маршрутизации пациентов;

− снижение количества обращений пациентов за медицинской помощью;

− повышенная нагрузка на медицинский персонал и службу скорой медицинской помощи, в условиях имеющегося кадрового дефицита;

− внешняя и внутренняя миграция врачей;

в сфере связи:

− увеличение стоимости телекоммуникационного оборудования, необходимого для реализации мероприятия;

− ограничение поставок оборудования и комплектующих средств, необходимых для обеспечения реализации мероприятия;

в сельском хозяйстве:

− отсутствие экспортноориентированных предприятий отрасли;

− низкий уровень производства продуктов сельского хозяйства, ориентированных на экспорт;

в сфере туризма:

− снижение туристической активности.

Для внешних рисков необходимо сформировать классификатор, систему индикаторов рисков и мер реагирования с учетом специфики отдельных рисков.

5. Совершенствование системы управления рисками государственных проектов и программ

Одним из ключевых факторов повышения эффективности реализации документов стратегического планирования Российской Федерации является своевременное управление рисками. Однако, несмотря на важность этой задачи, многие аспекты построения эффективной системы управления рисками остаются нерешенными.

Успешность реализации проектов и программ во многом зависит от качества их планирования [11, 12]. Исследования показывают, что уровень удовлетворенности бенефициаров и качество разработки плана являются важными критериями оценки эффективности государственных проектов. На этапе планирования важно прорабатывать возможные риски, чтобы предусмотреть мероприятия по их минимизации. Таким образом, интеграция анализа и управления рисками в процесс планирования становится важным инструментом для повышения достижимости параметров государственных программ и проектов.

Необходимо совершенствовать методы выявления и управления рисками государственных программ и проектов. Это включает анализ типовых рисков по итогам мониторинга, формирование системы индикаторов и мер реагирования. Прежде всего, особое внимание следует уделять рискам, связанным со строительством объектов инфраструктуры, а также контрактным, нормативно-правовым и инвестиционным рискам [6, 8, 14].

Целесообразна разработка дополнительных структурных характеристик для результатов (мероприятий) государственных проектов и программ Российской Федерации и внедрение их в систему мониторинга.

Достижение показателей государственных программ и проектов в значительной степени зависит от внешних факторов, не связанных с их непосредственной реализацией. На сегодняшний день отсутствует единый перечень внешних рисков. Необходимо включение анализа внешних рисков и их факторов, их оценки и типизации в систему управления рисками.

Для повышения эффективности системы управления рисками необходимо разработать и утвердить единый перечень внешних факторов риска, влияющих на достижение запланированных параметров государственных программ и проектов.

Для ключевых параметров проектов и программ целесообразно разработать системы опережающих индикаторов факторов риска на основе статистически наблюдаемых параметров и выявления между ними устойчивых взаимосвязей. Разработанные системы индикаторов типовых рисков должны быть встроены в информационные системы управления реализацией и мониторинга государственных проектов и программ.

Систему мониторинга и управления рисками целесообразно дополнить моделями для прогноза плановых параметров и параметров системы опережающих индикаторов, включая модели наукастинга, позволяющие отслеживать прогнозные параметры в режиме реального времени [7].

В настоящее время отсутствует унифицированная классификация рисков государственных проектов и программ, нормативно утвержденная каким-либо уполномоченным органом. В то же время существует достаточно много теоретических и методологических подходов к классификации рисков государственных проектов и программ. В этой связи на основе анализа, обобщения и систематизации имеющихся теоретических и методологических подходов к классификации рисков государственных проектов и программ представляется необходимой разработка классификатора указанных рисков. Классификатор должен предусматривать системное разделение факторов, оказывающих значимое воздействие на уровень рисков государственных проектов и программ, определение показателей, которые характеризуют риск; индикаторов риска (это опережающие показатели, по изменению (динамике) которых можно заранее говорить о повышении вероятности наступления риска); вектора изменения индикатора (свидетельствующего об изменении вероятности наступления риска).

Важно разделение факторов по отношению к реализации рисков государственных проектов и программ на внешние (неконтролируемые или слабо контролируемые) и внутренние (управляемые). В числе внешних рисков целесообразно выделять: макроэкономические, финансовые, инфраструктурные, стратегические, экологические, регуляторные риски. В качестве внутренних рисков могут быть учтены: финансовые, кредитные, риски исполнение бюджета, нормативно-правовые, строительные, контрактные, репутационные, организационные, кадровые риски.

В свою очередь каждый тип риска может быть разделен на подтипы, характеризующие влияние отдельных факторов на реализацию проектов или программ. Например, в числе макроэкономических рисков можно выделить такие виды рисков как:

− снижения/замедления экономического роста,

− снижение инвестиционной активности,

− снижение трудового потенциала,

− рост цен,

− падение потребительского спроса,

− диспропорций торгового баланса и др.

Декомпозиция, многокритериальное выделение отдельных рисков позволяет не только выделять отдельные специфические риски, но и выявлять взаимосвязи между ними.

Например, в числе стратегических рисков может быть выделен риск утраты технологического суверенитета, который, в свою очередь, может быть декомпозирован на несколько ключевых подвидов: риски, связанные с планированием и финансированием; риск нехватки квалифицированных кадров; разрыв между научной и производственной деятельностью; устаревание производственного аппарата; а также ограничение международного взаимодействия в научно-технической сфере. Эти аспекты взаимосвязаны и могут усиливать друг друга, создавая комплексную угрозу для устойчивого развития технологической базы страны.

Для оценки риска должны быть разработаны статистически наблюдаемые показатели, позволяющие его оценивать. Например, для оценки риска снижения разрыва между научной и производственной деятельностью в классификаторе разрабатывается система статистически наблюдаемых показателей, включающая уровень инновационной активности организаций, удельный вес инновационных товаров и услуг, индексы производства по высокотехнологичным видам деятельности, удельный вес организаций с технологическими инновациями, а также число используемых передовых и нанотехнологий. Эти показатели позволяют отслеживать и оценивать инновационную деятельность и её влияние на производство.

Опережающие индикаторы риска сигнализируют органам управления рисками государственных проектов и программ Российской Федерации о вероятности возникновения нарушения на объектах мониторинга и контроля.

Например, в качестве опережающих индикаторов показателей для оценки риска снижения разрыва между научной и производственной деятельностью предлагается система статистических показателей, включающая загрузку мощностей высокотехнологичных отраслей, долю внутренних затрат на исследования и разработки в ВВП, соотношение темпов роста этих затрат к темпу роста ВВП, динамику расходов федерального бюджета на исследования и разработки, динамику производства в обрабатывающих отраслях, коэффициент обновления основных фондов, динамику заработной платы квалифицированных научных и технических кадров, а также динамику инвестиций в основной капитал обрабатывающих производств. Эти показатели позволяют своевременно выявлять тенденции и принимать меры для минимизации рисков в научно-производственной сфере.

Разделы классификатора рисков должны предусматривать ссылки на источник информации; определение параметров проектов и программ, в отношении которых могут возникать риски, определение органов государственной власти, ответственных за контроль над риском, уровень и меры реагирования.

Разработка и утверждение унифицированного классификатора позволит повысить качество оценки рисков, включая их идентификацию и определение уровня риска, что будет способствовать повышению эффективности управления рисками государственных проектов и программ Российской Федерации.

Выводы

Управление рисками в государственных проектах и программах в России достаточно полно обеспечено нормативной и методической базой, активно развивается и совершенствуется. Внедрение автоматизированных систем, таких как модуль АРМ «Риски» в ГАС «Управление», позволяет эффективно отслеживать и минимизировать влияние различных типов рисков на реализацию проектов.

По итогам мониторинга в 2022–2024 годах большинство индикаторов национальных целей развития страны было достигнуто. Однако некоторые показатели не были реализованы в полной мере, что указывает на необходимость корректировки стратегий и мер по достижению национальных целей. Особенно это касается демографической ситуации и экспорта несырьевых неэнергетических товаров.

Выявлены риски недостижения значительного числа результатов федеральных проектов, ведомственных проектов и государственных программ. Преобладают риски на стадии исполнения, в том числе бюджетные, контрактные и риски строительства.

Особого внимания заслуживают внешние риски реализации государственных проектов и программ. Для эффективной работы с внешними рисками необходимо разработать классификатор, систему индикаторов и меры реагирования. Это позволит отслеживать и оценивать риски в реальном времени, а также оперативно принимать меры по их снижению. Риски можно классифицировать по сферам (внешнеэкономические, внутренние макроэкономические, социальные, отраслевые) и для каждой группы определить соответствующие индикаторы и меры реагирования с учётом специфики факторов, влияющих на каждую из них.

[1] Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 сентября 2024 г. № 585 "Об утверждении Методических рекомендаций по управлению рисками реализации национальных проектов, федеральных проектов, ведомственных проектов и региональных проектов"

[2] Типы результатов устанавливаются в документе: «Методические указания по применению типов результатов и стандартизированных контрольных точек федеральных проектов», утверждённые Председателем Правительства Российской Федерации Д. Медведевым 22 марта 2019 года (номер документа — 2523п-П6).

[3] В составе иных результатов контрактного типа учены следующие типы результатов: «Благоустройство территории, ремонт объектов недвижимого имущества», «Проведение образовательных мероприятий», «Проведение научно-исследовательских (опытно-конструкторских) работ, реализация проекта внедрения новой информационной технологии».