Сравнительный анализ методических подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов

Введение

В современных условиях проблема оценки эффективности инфраструктурных проектов не теряет своей актуальности в силу их ключевой роли в обеспечении устойчивого социально-экономического развития территорий федерального, регионального и муниципального уровня в рамках Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию [1]. Инфраструктурные проекты являются источником обеспечения благополучия населения, повышения уровня жизни, а также необходимым средством, способствующему экономическому росту. Однако в настоящее время существующие методические подходы хотя и представляют собой средства оценки эффективности инфраструктурных проектов, но не отвечают современным требованиям в полной мере. Это связано, прежде всего, с необходимостью оценки влияния результатов реализации таких проектов на социально-экономическое развитие территорий с учетом прямых и косвенных эффектов, масштаба проектов, их длительности (периоды внедрения и эксплуатации), отсутствием единого методического подхода к такой оценке и сравнительного анализа разнокачественных и разноуровневых инфраструктурных проектов.

Целью исследования является на основе сравнительного анализа методических подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов с учетом их влияния на социально-экономическое развитие территорий выделить их особенности и недостатки.

Гипотезой исследования является выступает положение о том, что большинство методик оценки эффективности инфраструктурных проектов ориентированы на экономические показатели, игнорируют социальные аспекты и не учитывают территориальную специфику.

Основная часть

Методических подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов относительно немного, и в большинстве своем они ориентированы на оценку полученной или потенциальной экономической выгоды и привлечение инвестиций в агломерацию, где реализуется проект.

Используемые подходы, представленные в большинстве работ по данной тематике, в основном базируются на действующих в период проведения исследования нормативно-правовых актах. В основе предлагаемых методик лежат классические подходы к оценке эффективности инвестиционный проектов с использованием таких известных показателей как чистый приведенный доход, внутренняя норма доходности, рентабельность, срок окупаемости и их производные [15, 32, 33, 42].

Так, Невретдинов М.Р. выделяет 10 обязательных количественных критериев, приведенных к бальной оценке (посредством квотирования), и 10 качественных критериев оценки, определяемых на основании экспертного опроса, что подразумевает некоторую субъективность в получаемых результатах. В рамках предложенной шестиэтапной методики определяются интегральные показатели, осуществляется рейтингование, ранжирование и отбор проектов, то есть в итоге вся методика оценки эффективности инфраструктурного проекта сводится к балльной оценке [21].

Аналогичный подход, сводящийся к рейтингованию проектов на сельских территориях, предлагают Белехова Г.В., Калашников К.Н., Шаров В.В., обосновывая необходимость расчета интегрального индикатора как среднего геометрического по 8 частным показателям [5]. Аналогом среднегеометрической оценки реализации инфраструктурных проектов может служить показатель, характеризующий инвестиционную привлекательность территории в зависимости от объема капиталовложений в инфраструктуру [22].

Кокшаров В.А. критикует интегрально-экспертный метод оценки эффективности инвестиционного проекта, предложенный Байдиновым В.В., Кузовковой Т.А., Кузовковым Д.В. [4], в части набора показателей, алгоритма формирования интегральных показателей и корректности применения экспертного подхода и предлагает ввести понятие «сетевого эффекта», рассчитываемого на основе тарифов, а затем использовать его как меру экономической эффективности инфраструктурных проектов в области связи [14]. Однако такой подход, на наш взгляд, является узкоспециализированным и позволит оценивать лишь относящиеся к данной сфере деятельности инфраструктурные проекты. При этом ценным авторским предложением является оценка с точки зрения использования не абсолютных величин, а изменения или прироста результативных показателей после внедрения или реализации проекта.

Оценка инфраструктуры с точки зрения обеспеченности рассматривается экспертами в рамках общей оценки территории [18, 27], а также при проведении институционального анализа организации государственно-частного партнерства в инфраструктурных проектах [10], в процессе исследования специфики формирования ресурсного потенциала [11], при разработке концептуальной модели зеленой инфраструктуры [12], в процессе экономико-математического моделирования управления городской инфраструктурой [17] или в контексте развития человеческого капитала [1]. При этом социальный аспект оценивается в разрезе образования, культуры и спорта, транспортных услуг, торговли и т.п. Для каждого из блоков формируется набор частных и интегральных индексов, в том числе в форме балльных оценок. Подобный методический подход представлен в исследовании Игнатьевой Е.Д., Мариева О.С., Серковой А.Е., которые на основе оценки обеспеченности регионов различными типами инфраструктуры осуществляют кластеризацию субъектов Российской Федерации [13]. С этих же позиций рассматривается транспортная обеспеченность Уральского Федерального округа на базе пяти показателей, в том числе специальных коэффициентов Энгеля, Успенского и Гольца [23]. Применение таких коэффициентов целесообразно при оценке транспортной инфраструктуры, однако не ясно, как в этом случае эффективность реализации проектов соотносить с другими решениями, не относящимися к данной сфере деятельности.

В исследовании Хмелевой Г. А., Скреблова Н. И. оценка состояния инфраструктуры (в частности, транспортной инфраструктуры) дается с помощью показателя валового регионального продукта на душу населения, зависящего от 6 показателей, 3 из которых впоследствии были исключены при построении линейной регрессионной модели [31].

Представляется перспективной оценка инфраструктурных проектов с точки зрения целей устойчивого развития и соответствия ESG-критериям в области инфраструктуры [3, 34].

Более близким к утвержденным методикам в части расчета показателей является метод определения социального эффекта применительно к реализации инвестиционно-строительного процесса [29] или к инфраструктурным проектам топливно-энергетического комплекса [25]. Предложенные методы не требуют специальных навыков моделирования, что дает возможность их практического применения в соответствующих органах управления.

Бровкин А.В. предлагает оценивать «внешние эффекты» (социально-экономическую эффективность) с точки зрения бюджетных, имиджевых, политических, социальных, экологических и прочих эффектов [7]. Каждый из блоков представлен набором показателей. Причем оценка прироста, то есть изменения показателей относительно базового периода, который, по сути, и подразумевает эффект от реализации того или иного проекта, предложена только для экономического эффекта, и не ясно, каким образом агрегировать соответствующие показатели, обеспечив, тем самым, сопоставимость разнокачественных показателей.

Ряд авторов акцентирует внимание на экономических эффектах реализации инфраструктурных проектов [2], в том числе основываясь на зарубежном опыте.

Зарубежный опыт оценки инфраструктурных проектов подразумевает использование таких методов, как анализ выгод и производственных затрат (Cost-Benefit Analysis, CBA); анализ результативности затрат (Cost-Effectiveness Analysis, CEA); анализ полезности затрат (Cost–Utility Analysis, CUA); взвешенная результативность затрат (Weighted Cost-Effectiveness Analysis, WCEA), выбор которых основывается на концепции оптимального соотношения цены и затрат [39], а также многокритериальный анализ (Multi-Criteria Analysis, MCA) [37]. Если все эффекты можно монетизировать, то используется метод CBA. Если получаемые выгоды от разных проектов одного типа, то используется CEA как разновидность CBA. Ряд подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов основывается на оценке продуктивности типов капитала [35, 36], а также на использовании экономико-математического моделирования оценки в большей степени экономических, чем социальных эффектов [43], например, в рамках оптимизационной межотраслевой межрегиональной модели [9].

В качестве базовых индикаторов оценки используют следующие показатели: экономический чистый приведенный доход (Expected Net Present Value, ENPV), характеризующий косвенные выгоды или общественные, социальные выгоды; экономическая внутренняя норма доходности (Economic Internal Rate of Return, EIRR); экономический срок окупаемости проекта (Economic Discounted Payback Period , EDPBP); индекс рентабельности (Profitability Index, PI); экономический индекс рентабельности (Economic Profitability Index, EPI); индекс социально-экономической эффективности (Economic Benefit-to-Cost Ratio, EBCR), сходный с индексом соотношения выгод и затрат (Benefit-to-Cost Ratio, BCR); индекс финансовой внутренней доходности (Financial Internal Rate of Return, FIRR) и индекс финансовой чистой приведенной стоимости (Financial Net Present Value, FNPV). Представленные индикаторы сходны с классическими экономическими показателями. Проблема расчетов заключается в учете «неявных цен» («теневых цен») и необходимости корректировки соответствующих показателей, а также переводе прямых и косвенных социально-экономических эффектов к стоимостному представлению, в том числе с использованием социальной ставки дисконтирования (Social Discount Rate, SDR) [28, 30]. При этом используют два типа социальной ставки: ставка межвременных предпочтений (Social Rate of Time Preferences, SRTP), которая показывает готовность отказаться от текущего потребления ради будущих выгод, и альтернативная социальная ставка (Social Opportunity Cost of Capital, SOC), которая дает оценку выгоды при использовании вложенных ресурсов в другие, альтернативные проекты. Выбор той или иной ставки для оценки эффективности реализации проектов до сих пор является открытым вопросом. При этом возникает проблема сбора и обработки информации для расчета соответствующих ставок.

Для оценки эффективности инфраструктурного проекта предлагается использовать следующий критерий: если EIRR > SDR (SRTP) или FIRR>SDR (SOC), то проект считается социально эффективным.

В рамках большинства зарубежных методик инфраструктурные проекты рассматриваются как инвестиционные, то есть как разновидность инвестиционных проектов. Их оценка в рамках методик по большей части ориентируется на экономические показатели, а социальные эффекты интерпретируются с точки зрения экономической выгоды, хотя и рассматриваются с точки зрения интересов общества. Такие методические руководства разработаны рядом международных организаций, таких как Азиатский банк развития, Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк, Европейская комиссия, Организация ООН по промышленному развитию [38, 40]. Эти руководства выступают в том числе основой для разработки российских методологических подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов [2].

Отметим, что в отличие от зарубежных методик, где поддержка может быть предоставлена проектам, которые социально эффективны, но экономически неэффективны, в отечественных методиках такого критерия не обнаружено. В основном оценивается финансовый экономический эффект, который должен быть положительным (FNPV>0).

Заслуживает внимания работа авторов РАНХиГС, в которой представлена методика на основе эконометрического моделирования оценки экономических эффектов реализации инфраструктурных проектов с учетом обеспеченности территорий объектами инфраструктуры [19]. При применении такого подхода, безусловно являющегося значимым, возникает вопрос сбора информации, которая должна быть достаточной для построения таких моделей, а при оценке конкретного проекта возникает вопрос применимости такой модели к конкретному объекту инфраструктуры. С точки зрения научной значимости методика представляется перспективной, но проигрывает в сравнении с другими представленными методиками в силу необходимости наличия у пользователей соответствующих компетенций в области моделирования, что будет приводить к существенной сложности ее практического применения. С другой стороны, решение этого вопроса может быть обеспечено за счет создания специальных инструментальных средств, упрощающих процесс построения моделей, и обучения сотрудников ведомств работе с такими системами. Для этого требуется готовность лиц, принимающих решения, к внедрению современных подходов к оценке реализации инфраструктурных проектов.

Согласимся с И.А. Леоновым в части того, что сегодняшние методы не дают комплексную оценку реализации инфраструктурных проектов [16]. Автор предлагает на основе модели межотраслевого баланса и изучения динамики полученного из мультипликатора оценивать упущенные эффекты. Однако сложность решения данного вопроса заключается в наличии данных и составлении балансовых таблиц, обеспечивающих возможность получения корректных результатов. В этом смысле так или иначе придется вводить некоторые допущения и ограничения на модель и на показатели, которые будут включены в состав этой модели. Это подтверждает выводы о сложности применения методик оценки эффективности инфраструктурных проектов, построенных на экономико-математическом моделировании.

В 2020 году (первая версия) и в 2022 году (внедрение в регионы) была разработана система оценки качества и сертификации инфраструктурных проектов IRIIS, включающая в себя 7 критериев в области экономики и управления, 8 критериев в области качества жизни и 12 критериев в сфере экологии и климата [8, 24, 26]. Согласно методике, каждому из проектов присваиваются баллы и формируется рейтинг, что, по сути, подразумевает наличие некоторых экспертных заключений с подтверждением соответствующими документами. Система на начало 2025 года внедрена в 10 регионах Российской Федерации. При этом недостаточно ясно, как оценивать приоритетность того или иного проекта для региона без учета его обеспеченности тем или иным типом инфраструктуры.

Оценка инфраструктурных проектов в настоящее время регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1189 [3], Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2019 года № 1512 [4], Методикой отбора инфраструктурных проектов [5] и рядом других нормативно-правовых актов. Анализ некоторых методических документов, касающихся проектов в сфере транспортной инфраструктуры, приведен в исследовании Мироновой И.А., Тищенко Т.И. [20].

Документы содержат в себе набор показателей, формулы их расчета и возможность оценки не только прямых, но и косвенных социально-экономических эффектов в случае реализации таких проектов. В частности, в методике (Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1189) социальные эффекты приводятся к экономическим эффектам посредством пересчета социальных показателей через соответствующие мультипликаторы, аналогичные социальной ставке дисконтирования [30]. Агрегирование осуществляется посредством суммирования значений показателей. В некотором роде методика ориентируется на процессный подход, поскольку разделяет оценку инфраструктурных проектов на инвестиционный и эксплуатационный периоды. Отметим, что в данной методике отсутствует, например, фактор дисконтирования денежных потоков, что указано в работе Болтенкова И. А., Грошевой Е. К., Легкодимова И. С. [6], и который будет существенен при оценке долгосрочных проектов. При общей критике методики следует отметить, что, по сравнению с другими методиками, она наиболее полно отражает набор показателей, предлагает прозрачный алгоритм расчета прямых и косвенных эффектов, а также учета социальных эффектов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам сравнительного анализа методических подходов к оценке эффективности инфраструктурных проектов можно сделать следующие выводы.

Все имеющиеся методики можно разделить на: 1) методики проектного анализа или микроуровня (используются показатели оценки эффективности проектов ENPV, EIRR и другие); 2) методики мезоуровня в масштабе отрасли или региона (основаны на моделях, например, межотраслевого баланса, а расчет показателей коммерческой и общественной эффективности осуществляется на основе таких показателей, как валовой региональный продукт, валовая добавленная стоимость и др., аналогично показателям микроуровня); 3) метолдики макроуровня, т.е. в масштабах государства (используются такие показатели, как валовой внутренний продукт, валовая добавленная стоимость на базе макро моделей, включая модели общего равновесия, имитационные модели, агент-ориентированные модели, статические и динамические модели межотраслевого баланса, а также применяются показатели, аналогичные показателям микроуровня).

Сложность использования моделирования заключается в необходимости работы с большим объемом данных, которые должны быть достоверны и полны, а разработчики моделей должны обладать высокой квалификацией в соответствующей области, также как и аналитики, отвечающие за интерпретацию результатов моделирования.

На основании проведенного сравнительного анализа выявлено, что в имеющихся методических подходах и методиках расчета показателей эффективности инфраструктурных проектов отсутствует «привязка» непосредственно к той территории, где реализуется проект, а также:

1) не учитывается масштаб территории, на который он повлияет;

2) не учитывается численность населения;

3) в основном рассчитываются показатели результативности, а не эффективности (соотношение результата и вложений в проект, за исключением экономических показателей, таких как рентабельность, внутренняя норма доходности и т.п.);

4) показатели в основном измеряются в абсолютных единицах, что затрудняет проведение сравнительного анализа разномасштабных инфраструктурных проектов;

5) существует неопределенность в оценке проектов при их реализации в зависимости от длительности (за исключением оценки срока окупаемости инвестиционных проектов в инфраструктуру), что также затрудняет объективную оценку и анализ.

Представленные проблемы и полученные выводы подтверждают необходимость корректировки методик оценки эффективности инфраструктурных проектов и разработки усовершенствованной методики на основе обобщения и использования преимуществ имеющихся методик с учетом их влияния на устойчивое социально-экономическое развитие территорий.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/9120 (дата обращения: 19.02.2025).

[2] Концепция организации в России методологической системы по развитию зеленых финансовых инструментов и проектов ответственного инвестирования. – Москва, 2019. – 87 с. URL: https://cbr.ru/Content/Document/File/84163/press_04102019.pdf (дата обращения: 05.04.2025 г.)

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1189 «Об утверждении правил отбора инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, и о внесении изменений в положение о правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_391651/ (дата обращения: 01.03.2025 г.).

[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2019 года № 1512 «Об утверждении методики оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот». URL: https://docs.cntd.ru/document/563926480 (дата обращения: 01.03.2025 г.).

[5] Методика отбора инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов. (утв. президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в РФ, протокол от 15.07.2021 № 30). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_392064/c9d2d1bed44f51942cab31ba58dcc9ea7897ce7e/ (дата обращения: 22.03.2025 г.).