Особенности системы оплаты труда работников бюджетной сферы в Китае: нормативно-правовой аспект

Введение

Одной из наиболее фундаментальных проблем будущего экономического развития Китая является достижение так называемой «точки Льюиса». Как отмечает Э.Р. Байкова, этот термин, введенный нобелевским лауреатом А. Льюисом, обозначает момент, когда избыток рабочей силы в сельском хозяйстве исчерпывается, в результате чего миграция из села в промышленность замедляется, что приводит к росту заработной платы в промышленном секторе. Автор указывает, что доля трудоспособного населения в Китае достигла пика в 72% и с 2010-х годов начала быстро снижаться. [1]

Н.С. Гончарова продолжает эту идею, прямо связывая удорожание рабочей силы со стареющим населением и последствиями политики одного ребенка. Это приводит к двойному негативному эффекту: с одной стороны, растут издержки производства, подрывая ценовое конкурентное преимущество Китая на глобальной арене, а с другой – сокращается численность молодых работников, что создает демографическое давление на систему социального обеспечения. Как следствие, темпы экономического роста, составлявшие в среднем 9,8% в 1995-2009 годах, снизились до 7,2% в 2011-2015 годах, а в дальнейшем (2016-2020 годы) экспертами прогнозировалось их замедление до 6,1% [3], при этом на текущий момент времени показатель 2023 года составил 5,3%. [8] Таким образом, можно прийти к заключению, что «эпоха дешевого труда» в Китае завершилась, что требует глубоких структурных реформ.

Изучение опыта Китая в области оплаты труда работников бюджетной сферы особенно интересно в связи с большим масштабом и сложностью самой системы оплаты труда. Согласно исследованию Университета Гуанчжоу, численность бюджетников в Китае превышает 48,3 млн человек на 2023 год. [19] Оценка численности работников бюджетной сферы по данным Университета Фудань характеризуется еще большим значением – 68,5 млн человек. [16] Более того, необходимость сочетать в себе элементы плановой экономики, рыночных стимулов и политического контроля, составляющие особенности китайской экономики, делают опыт Китая особенно актуальным в современных реалиях.

Отдельным трендом, представляющим интерес для изучения с точки зрения потенциального использования в России, является активное внедрение систем цифрового контроля над оплатой труда. [2] Эти системы позволяют государству в режиме реального времени отслеживать выплаты заработной платы на предприятиях, что является ответом на распространенную проблему задержек и/или невыплат заработных плат. В целом, это свидетельствует о движении в сторону более жесткого государственного регулирования трудовых отношений с использованием технологий.

При этом, в научной литературе изучение опыта Китая в области оплаты труда работников бюджетной сферы представлено весьма ограничено, больше затрагивая вопросы регионального неравенства, [23] оценки проводимых инициатив, [22] потенциальных последствий внедрения цифрового юаня в систему оплаты труда [21] и т.д. Данная статья нацелена на систематизацию опыта нормативно-правового регулирования системы оплаты труда бюджетников данной сферы в Китае.

Основная часть

Система оплаты труда работников бюджетной сферы в Китае имеет трехуровневую структуру, включающую национальный, региональный и отраслевой уровни нормативно-правового регулирования.

На национальном уровне в числе главных нормативных правовых документов, устанавливающих общие принципы работы системы оплаты труда (в том числе, работников бюджетной сферы) – Трудовой кодекс Китайской Народной Республики [1] (中华人民共和国劳动法), Закон о гражданских служащих КНР (中华人民共和国公务员法), Положение о заработной плате сотрудников публичных учреждений (事业单位工作人员收入分配制度) и различные постановления Госсовета. Так, например, в статье 48 Трудового кодекса КНР устанавливается общенациональный принцип гарантии минимальной заработной платы: «Государство вводит систему гарантий минимальной заработной платы. Работодатель не имеет права выплачивать работнику заработную плату ниже местного стандарта минимальной заработной платы ^[2]» [18]. Также Трудовым кодексом КНР устанавливаются принципы оплаты сверхурочных (ст. 36, 41, 44) и социального страхования (глава IX).

В более ранних исследования авторы текущей работы указывали на то, что система минимальной заработной платы (далее – МЗП) в Китае имеет региональный характер. Это проявляется в том, что, хотя общие принципы устанавливаются на государственном уровне, конкретные размеры МЗП определяются властями провинций, автономных районов и городов центрального подчинения с последующей регистрацией в Государственном Совете. [9]. При этом важно отметить, что хотя МЗП в Китае представляет собой ключевой инструмент социальной защиты и регулирования доходов, работа Ж. Хана, Ж. Вея и В. Мок показала, что значительное количество рабочих в крупных городах получали заработную плату ниже установленного государством минимума, не позволявшего покрыть базовые нужды. Даже те, кто получал минимальную заработную плату, зачастую не могли обеспечить своим детям доступ к качественному образованию. Таким образом, несмотря на официальную приверженность подходу, основанному на удовлетворении базовых потребностей работника и его семьи, реальная эффективность проводимой в этом отношении политики в Китае остается ограниченной. Авторы также констатируют существенные региональные диспропорции, которые коррелируют с общим уровнем экономического развития регионов: от высоких ставок в Шанхае и Пекине до крайне низких в провинциальных центрах. [20] При этом резкое повышение МЗП в развитых прибрежных регионах стимулировало переток производств в менее обеспеченные провинции, что, в долгосрочной перспективе, создает предпосылки для выравнивания регионального развития.

Об ограниченной эффективности политики минимальной заработной платы пишет также и Л.А. Ромадова, разбирая правовое регулирование в Китае в контексте стандартов Международной организации труда (далее – МОТ). [7] Автор отмечает, что Китай, будучи членом МОТ с 1919 года, тем не менее, не ратифицировал ключевую Конвенцию №131 «Об установлении минимальной заработной платы». В соответствии с классификацией МОТ, в Китае действует сложная региональная система установления МЗП. И несмотря на то, что в числе факторов определения минимальной заработной платы, согласно статье 49 Трудового кодекса КНР, средний прожиточный минимум, средний уровень заработной платы, производительность труда, условия занятости и местные экономические различия, разрыв между установленным минимальным уровнем заработной платы и реальным прожиточным минимумом остается весьма существенным, и это в условиях постоянного повышения МЗП. В целом, приведенные выводы указывают на ограниченную эффективность данного инструмента в борьбе с бедностью в дорогих мегаполисах.

В продолжение вопроса нормативно-правового регулирования системы оплаты труда бюджетников в Китае, отдельно выделяется Закон о гражданских служащих КНР, устанавливающий принцип единства в оплате труда госслужащих – глава 12. Согласно положениям данной главы, оплата труда государственных служащих формируется с учетом занимаемой должности, уровня ответственности и результатов работы. [17] Важно отметить, что этот закон ориентирован на гражданских служащих, определяемых по принципу политико-административной принадлежности, где главных критерием выступает выполнение государственных функций и принадлежность к административной системе партийно-государственного аппарата. Тогда, к числу гражданских служащих относят: работников органов партии, госуправления, органов судебной системы и т.д. Учителя, врачи и другие категории работников государственных/публичных учреждений к этому кругу лиц не относятся (в отличие, например, от Японии, где к гражданским служащим относят всех работников государственных и муниципальных органов, а также сотрудников многих публичных учреждений, в том числе, врачей и учителей). [4] При этом, в этом разделении гражданских служащих прослеживается историческая преемственность, воспроизводящая схожую с императорским Китаем социальную логику в разделении «ши» (чиновники) и ганьбу (более широкая категория «управленческих кадров»). [5]

В отношении регулирования оплаты труда таких работников бюджетной сферы как, например, учителя или врачи, более актуальным является Положение о заработной плате сотрудников публичных учреждений, принятое в 2006 году для реформирования системы оплаты труда бюджетников. В Приложении к данному Положению введена единая система должностного оклада (岗位工资; фиксированная часть оплаты, определяемая уровнем занимаемой должности) и надбавки за результативность (绩效工资; переменная часть оплаты труда, зависящая от результатов работы). [14] Вместе с тем, выделяется дифференциация в системе оплаты труда по отраслям (разные подходы для образования, здравоохранения, науки и культуры) и в региональном разрезе.

Дифференциация по отраслям прослеживается и на уровне отраслевых нормативных актов, которые разрабатываются профильными министерствами и ведомствами. В сфере образования приведем в пример Мнение Управления образования провинции Гуандун о дальнейшем совершенствовании механизма гарантий оплаты труда учителей начальных и средних школ (广东省教育厅 广东省人力资源和社会保障厅 广东省财政厅关于进一步完善中小学教师待遇保障机制的意见). В отношении здравоохранения – Руководство по углублению реформы системы оплаты труда в государственных больницах (深化公立医院薪酬制度改革的指导意见) и т.д. При этом данные нормативно-правовые акты подчиняются общей политической линии реформы, утвержденной Положением о заработной плате сотрудников публичных учреждений.

Проблема дифференциации доходов, как подчеркивают различные научные исследования, является одной из наиболее острых для современного Китая. Как отмечает Ц. Су, в этом вопросе наблюдается схожесть с российскими реалиями, где разрыв в доходах также обусловлен отраслевыми и региональными диспропорциями. Анализ статистики позволяет выявить ярко выраженный отраслевой разрез. Наиболее высокооплачиваемыми являются сектора, связанные с финансами и инновациями. Так, работа в финансовой сфере приносит в среднем 114 777 юаней в год, что на 85% выше среднего уровня по стране. В то же время, работники сельского хозяйства (31 947 юаней) и строительства (43 528 юаней) оказываются в наименее выгодном положении, их доходы на 29-48% ниже среднего. [10]

Исследование М.Ф. Мизинцевой и В. Чжан на примере банковского сектора подтверждает его статус одного из лидеров по оплате труда, где заработные платы в 3-5 раз превышают установленный в регионах МЗП. [6] Однако авторы выделяют и внутренние проблемы сектора: слабую связь оплаты с результатами труда, недостаточное развитие системы премирования по целям, а также гендерную дискриминацию в оплате.

Несмотря на то, что реформа системы оплаты труда бюджетников заложила основу современной системы оплаты труда в китайском публичном секторе, объединив гарантии стабильного дохода со стимулированием качества работы, ряд научных работ доказывает относительную неэффективность ее реализации. Например, М. Шан и Й. Джанг в рамках своего исследования показали, что система оплаты труда в китайских вузах, основанная на производительности (绩效工资), не достигает заявленных целей повышения эффективности и мотивации, а вместо этого вызывает напряженность и демотивацию среди преподавателей. Авторы утверждают, что фокус системы на количественных, легко измеримых показателях (число публикаций и т.д.) противоречит фундаментальным академическим ценностям, таким как качество исследований, свобода научного поиска и долгосрочные исследования. В результате реализации данной системы, преподаватели «выгорают» из-за вынужденности следования за измеряемым показателям, что не только негативно сказывается на их научной работе, но и отрицательно влияет на долгосрочный научный результат (так как, прежде всего, мешает долгосрочным исследованиям и введению инноваций). Более того, авторы подчеркивают наблюдаемый рост неравенства в доходах между сотрудниками, которые могут легко соответствовать количественным критериям, и теми, чья работа менее поддается такой оценке (например, преподавание). В целом, авторы приходят к выводу, что текущая модель оплаты труда в учреждениях высшего образования в Китае является в значительной степени контрпродуктивной. Она подрывает саму суть академической деятельности, не обеспечивая реального повышения производительности, и требует фундаментального пересмотра в сторону более гибких и качественных критериев оценки. [13]

К схожим выводам приходит и И. Цзя, исследовавший мотивацию персонала в современных китайских университетах. В проводимой университетами политике автор выделает и идеологические, и материальные, и социальные элементы. Ключевым принципом системы является идеологическая составляющая – политика Коммунистической партии Китая, направленная на воспитание стремления трудиться на благо социалистических идей. Структурно система мотивации включает: гибкую структуру оплаты труда, состоящую из базового оклада, надбавок за таланты, эффективности подразделения и научные достижения; комплексный пакет стимулирования (не только денежное вознаграждение, но и жилье, медицинское обслуживание, полный социальный пакет, программы развития карьеры); регулярную оценку персонала. Главным недостатком такой системы автор считает слабо развитую корпоративную культуру, которую отчасти компенсирует формирование «позитивной рабочей атмосферы». [12]

По вопросу социального обеспечения бюджетников на нормативно-правовом уровне отдельно выделим Решение Госсовета «О реформе системы пенсионного страхования для работников органов государственной власти и публичных учреждений» (国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定) от 2015 года, целью которого перевести бюджетников с государственного пенсионного обеспечения на систему обязательных пенсионных взносов, аналогичную частному сектору. В результате реформы введены обязательные пенсионные счета, куда и работодатель, и работник обязаны делать взносы. Во-вторых, унифицирована сама пенсионная система: пенсионная система для учителей и врачей объединена с системой для работников частных компаний, что сделало ее более мобильной и в некотором отношении справедливой. Изменилась также и формула расчета пенсии бюджетников, если раньше она рассчитывалась в процентном соотношении от финальной заработной платы, то после введения реформы величина пенсии зависит от суммы накопленных взносов. [15]

Следующим уровнем нормативно-правового регулирования оплаты труда бюджетников является региональные уровень, нацеленный на воплощение общих принципов проводимой политики в реальность, но с необходимой «поправкой» на текущие условия среды. Положения о реализации реформы оплаты труда бюджетников, издаваемые региональными правительствами, определяют конкретные размеры региональных надбавок (地区津贴), местные стандарты минимальной заработной платы (最低工资标准), которые являются нижним порогом и для бюджетников, коэффициенты стоимости жизни для города или провинции, конкретные правила распределения премий за эффективность (绩效工资) в рамках местного бюджета. Данные региональные нормативные акты учитывают существующую экономическую ситуацию, и потому утверждаемые цифры могут различаться. Например, в документе «Мнение о реализации надбавок за результативность в учреждениях провинции Хэйлунцзян» (黑龙江省事业单位绩效工资实施意见) на 2023 год, базовый оклад по сфере «Образование» составляет 60% заработной платы (и 40% надбавка, соответственно). А для провинции Гуандун этот показатель составляет 55% (и 45% надбавка). В провинции Хэйлунцзян в качестве минимального уровня оплаты труда установлен порог в «не менее одного местного МРОТ», в то время как для провинции Гуандун этот показатель установлен на уровне 130% местного МРОТ и т.д.

Тем не менее, как показывают научные исследования, возможность корректировки показателей на региональном уровне не приводит к сокращению разрыва между бедными и богатыми провинциями. Например, проведенный Л.А. Ромадовой правовой анализ региональной дифференциации доходов в Китае напрямую перекликается с исследованиями, посвященными проблеме неравенства. [7] Региональная дифференциация МЗП является лишь одним из проявлений более глубокого структурного неравенства. Согласно исследованию А. Хабай, несмотря на впечатляющий успех в сокращении абсолютной бедности, Китай сталкивается с растущим разрывом в доходах между городом и деревней, а также между восточными прибрежными регионами и внутренними западными провинциями. [11] Это неравенство усугубляется системой регистрации хозяйства, которая ограничивает доступ приезжающих из других регионов работников к социальным услугам (образованию, здравоохранению) в крупных городах, где они работают. Э.Р. Байкова отмечает, что большинство трудоустроенных на госслужбе оказываются не включенными в систему социальной защиты, а в сельской местности население вынуждено оставаться на своих местах из-за высокой безработицы. [1] Таким образом, диспропорции на рынке труда тесно связаны с более широкими социальными и региональными дисбалансами.

В целом, система оплаты труда бюджетников в Китае можно представить в виде схемы (рисунок 1):

Рисунок 1 – Структура системы оплаты труда работников бюджетной сферы в Китае

Источник: составлено авторами по результатам проведенного исследования законодательной базы Китая.

Проведенное исследование позволяет детализировать систему оплаты труда работников бюджетной сферы следующим образом: уровень базовой заработной платы в рамках Положения о заработной плате бюджетников охватывает по характеру своего действия всю страну, так как устанавливается единая для всей страны тарифная сетка по должностям и званиям. Надбавки, регулируемые постановлениями Госсовета или местными нормативными правовыми актами имеют по характеру действия региональную и/или отраслевую направленность. Премии за работу, хотя и регулируются постановлениями, например, Минтруда, в большей степени зависят от внутренних положений самого учреждения. Подразумевается, что государство задает общий принцип премирования (например, % от фонда оплаты труда), а конкретное распределение утверждает руководство учреждения на основе внутренних положений.

Заключение

Таким образом, система оплаты труда бюджетников в Китае регулируется комплексом взаимосвязанных документов, к которым относятся национальные законы и постановления, отраслевые и региональные нормативные правовые акты. Функция национальных законов состоит в создании общих унифицированных принципов самой системы оплаты труда, защите социальных прав и обеспечении соблюдения требований трудового законодательства. Отраслевые акты вносят корректировки для учета специфики профессий, а региональные нормативные правовые акты определяют реальный, а не номинальный уровень дохода через надбавки и премии, привязывая его к экономическим возможностям региона.

Эта трехзвенная система создает уникальный механизм управления человеческими ресурсами в государственном секторе, сочетающий централизованное стратегическое планирование с гибкостью в реализации. С одной стороны, она позволяет сохранять единые стандарты по всей стране, а с другой – дает регионам и отраслям необходимую автономию для адаптации к местным условиям и профессиональным требованиям.

Стоит отметит, что проведенное исследование позволило выявить системные проблемы в регулировании оплаты труда бюджетников Китая. К ним относятся значительные региональные и отраслевые диспропорции, необходимость усиления социальных гарантий для работников в наименее развитых регионах Китая и совершенствование механизма, обеспечивающего реальную связь между оплатой труда и его результатами. При этом перспективными направлениями для дальнейших исследований видятся сравнительный анализ эффективности цифровых платформ в рамках контроля систем оплаты труда и уровней заработных плат, а также изучение долгосрочных социально-экономических последствий проводимых в Китае реформ для различных категорий бюджетных работников и их сопоставление с текущим опытом России в данном вопросе.

[1] Далее – КНР.

[2] Авторский перевод.