Информационные технологии как инструмент повышения эффективности государственных закупок

Введение

Государственные закупки играют ключевую роль в экономике любой страны, обеспечивая государственные и муниципальные нужды необходимыми товарами, работами и услугами. Однако эта сфера традиционно подвержена высоким рискам монополизации рынка, коррупции и неэффективного расходования бюджетных средств. Актуальность темы исследования подтверждается динамикой развития законодательства в области государственных закупок, а также данными статистики, свидетельствующими о росте доли неконкурентных процедур, что вызывает серьёзные опасения у многих экспертов, в т.ч. таких как Донцова Н.А. [11], Синиченко О.А., Ханина А.В., Козлов Д.Т. [15], Писаренко А.П. [17] и других.

Исторически система государственных закупок в России прошла сложный путь от первых нормативных актов XVI века до современной контрактной системы, регулируемой Федеральным законом № 44-ФЗ [1]. Несмотря на значительные успехи в цифровизации и повышении прозрачности процедур, проблема злоупотреблений и ограничения конкуренции остаётся острой. Как отмечают такие исследователи как Буранов И. [8] и Котова М. [14], рост числа контрактов с единственным поставщиком, наблюдаемый в последние годы, подрывает основы рыночной экономики и снижает эффективность бюджетных расходов.

Целью настоящего исследования является анализ эволюции системы государственных закупок в России, выявление ключевых проблем, связанных с увеличением доли неконкурентных процедур, и разработка рекомендаций по её совершенствованию. Особое внимание уделяется роли цифровых технологий, таких как блокчейн, смарт-контракты и искусственный интеллект, в повышении прозрачности и эффективности закупочных процессов.

Работа опирается на труды ведущих специалистов в области государственных закупок, данные официальной статистики и анализ реальных случаев монополизации рынка. В исследовании применяются методы сравнительного анализа, статистической обработки данных и прогнозирования, что позволяет предложить обоснованные пути развития института государственных закупок в России.

Практическая значимость исследования заключается в предложении конкретных мер, направленных на минимизацию коррупционных рисков, поддержку малого и среднего бизнеса и оптимизацию бюджетных расходов. Результаты работы могут быть использованы, органами законодательной и исполнительной власти, а также иными участниками закупочной деятельности, для дальнейшего реформирования системы государственных закупок.

1. Цели законодательного регулирования государственных закупок

Для достижения своих экономических, социальных, политических и любых иных целей, любое государство должно располагать соответствующими ресурсы, значительную часть из которых, оно приобретает у физических и юридических лиц. Закупки играют важную роль и для бизнеса, обеспечивая организациям необходимые ресурсы и материалы для успешного функционирования. К сожалению, в любой стране и в любые времена, находились лица, имеющие желание «подзаработать на этом» не совсем законным образом, к примеру, поставляя государству товары по завышенным ценам, или предоставляя услуги, несоответствующие потребностям заказчика. Вследствие этого, развитие системы государственных закупок, ориентировано не только на обеспечение государственных и муниципальных нужд, но и на повышение эффективности и результативности закупок, в том числе – обеспечение гласности и прозрачности процесса, предотвращение коррупции и иных злоупотреблений [12].

В России, первые попытки регулирования государственных закупок относятся к XVI–XVII векам. В частности, как отмечают специалисты, один из первых документов, регулирующих закупки для государственных нужд – казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» подписанный царём Фёдором Иоанновичем – датируется 1595 годом [11].

Законодательство в сфере государственных закупок развивалось в России вплоть до 1917 года, когда из-за изменения экономической системы, потребность в регулировании этих отношений перестала быть насущной. В результате, после распада Союза Советских Социалистических Республик, государственные закупки длительное время осуществлялись в условиях правового вакуума. Отсутствие единых правил приводило к завышению цен, коррупционным схемам и нецелевому использованию бюджетных средств. Ситуация начала меняться лишь в 2000-х годах, когда органы власти осознали необходимость системного подхода для решения имеющихся проблем. Принятие Федерального закона № 94-ФЗ [3] стало одним из первых к созданию современной системы регулирования процедуры осуществления государственных закупок. По данным Минэкономразвития, в первые 5 лет действия закона, благодаря росту конкуренции среди поставщиков, средняя экономия бюджета составила около 10-15% [24].

Принятый и начавший действовать с 2013 года Федеральный Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1], являясь последующим эволюционным шагом законодательства в сфере государственных закупок, унифицировал правила закупок для всех госорганов, установил приоритет конкурентных процедур и создал «Единую информационную систему» (ЕИС). Результатом действия закона, как показывает анализ отчетов мониторинга закупок, публикуемых Министерством Финансов России, стал существенный (с 30% до порядка 80%) рост доли электронных закупочных процедур, средняя экономия бюджетных средств по конкурентным закупкам составила порядка 12-22%, а представители малого и среднего бизнеса увеличили своё присутствие в государственных закупках с 5-6% до 25-28% [19].

2. Сравнительный анализ конкурентных и неконкурентных способов закупок

Современная система государственных закупок в России являет собой результат последовательных реформ, направленных на оптимизацию бюджетных расходов. Однако, если в 2000-х годах ключевой задачей было преодоление коррупции в сфере государственных закупок, то сегодня фокус сместился на поддержку отечественного бизнеса и повышение экономической результативности процедур. Одним из драйверов роста эффективности государственных закупок, является использование ЕИС, которая в последние годы объединила практически все этапы осуществления закупок, от планирования и до исполнения контрактов. В результате, только за последние 4 года (2021-2024 годы) совокупная доля закупок, совершаемых в электронной форме, по количеству заключенных договоров, увеличилась с 60,94% до 66,25%, (рис.1.) а по стоимостному объему – с 43,68% до 77,29% (рис.2.).

Рис.1. – Динамика долей заключенных разными способами договоров (в шт.) (составлено авторами по: [20, 21, 22])

Рис.2. – Динамика долей заключенных разными способами договоров (в рублях) (составлено авторами по: [20, 21, 22])

Анализ статистических данных, показывает, что в анализируемом периоде наблюдался устойчивый рост количества заключённых договоров в электронной форме, при этом неэлектронные формы, особенно конкурентные, продолжают сокращаться, что отражает общую тенденцию цифровизации государственных закупок.

В денежном выражении электронные конкурентные закупки остаются основным инструментом. Особенный рост наблюдался по неконкурентным электронным закупкам – их доля за четыре года увеличилась почти в пять раз, при одновременном резком (более чем в 9 раз) сокращении доли неэлектронных конкурентных закупок, что в большей части объясняется переводом таких закупок на электронные площадки и ужесточением регулирования закупочного процесса. Очевидно, что неэлектронные формы закупок достаточно быстро уходят в прошлое, что соответствует общей политике цифровизации в госсекторе.

С другой стороны, не может не вызывать опасений, увеличение количества контрактов, заключаемых на неконкурентной основе. На рисунке 3 отображена динамика количества подаваемых заявлений на проведение государственных закупок.

Рис.3. – Динамика подаваемых заявлений на проведение государственных закупок (составлено авторами по: [20, 21, 22])

Очевидно, что количество поданных заявок на проведение государственных закупок неконкурентными способами постепенно «догоняет» количество подаваемых заявок на проведение конкретных способов закупок, причем практически каждая четвертая заявка изначально подается на осуществление закупок у единственного поставщика. Еще более неоднозначной ситуация выглядит, когда речь доходит до заключения контрактов (рис.4.)

Рис.4. – Динамика заключаемых контрактов (составлено авторами по: [20, 21, 22])

В данном случае, количество заключенных контрактов по неконкурентным процедурам, в 2024 году уже практически сравнялось с количеством контрактов, заключенных по конкурентным способам закупок, причём доля контрактов заключенных с единственным поставщиком, в последние годы стабильно превышает 30%. То есть заказчики демонстрируют явную тенденцию к заключению контрактов именно с единственным поставщиком. Да, статья 93 Федерального закона №44-ФЗ содержит более 63 оснований, когда закупка может быть осуществлена у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), в т.ч. связанная с приобретением товаров (работ или услуг) у «естественных» монополий, в целях выполнения работ по мобилизационной подготовке и т.д., однако стоит подчеркнуть, что именно «…может…», а не «…обязана…». Поэтому такая тенденция, проявляемая со стороны заказчиков, не способствует скорейшему достижению целей Федерального закона №44-ФЗ.

Ещё больший интерес представляет собой динамика заключенных контрактов на осуществление государственных закупок в денежных единицах (рис.5.)

Рис.5. – Динамика заключенных контрактов в млрд руб. (составлено авторами по: [20, 21, 22])

Анализ данных, отображённых на рисунке 5 показывает, что объем денежных средств, направляемых на приобретение товаров (работ, услуг) неконкурентным способом в 2024 году даже превысил объем денежных средств, направленных на оплату госконтрактов, заключенных с помощью конкурентных процедур, что уже не просто «вызывает тревогу», но является опасным явлением. Даже, если предположить, что в указанном объеме неконкурентных закупок существенную долю составляют закупки в целях проведения Специальной Военной Операции (СВО), то и в этом случае их объем (в т.ч. направляемый на приобретение товаров, работ или услуг у единственного поставщика) представляется весьма существенным и требующим отдельного внимания.

Парадоксальность ситуации, при которой растёт число контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, заключается в том, что по большому счету, количество участников самого рынка государственных закупок (в т.ч. индивидуальных предпринимателей и самозанятых) – уверенно растет (рис. 6.), что по идее, должно было бы содействовать развитию конкуренции, а не монополизации.

Рис.6. Динамика количества участников государственных закупок (составлено авторами по: [20, 21, 22])

В чем заключается опасность работы с единственным поставщиком, проиллюстрируем ниже на нескольких примерах.

Пример 1. В 2009 году правительство издало распоряжение [7], назначив «Ростелеком» единственным исполнителем работ по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства. Компания получила контракты на сумму свыше 2,6 млрд рублей, в рамках которых обеспечивала работу IT-систем для 12 государственных ведомств. Позднее оказалось, что эти же соглашения включали услуги передачи данных.

В 2016 году «Мегафон» попытался оспорить данные контракты, предложив аналогичные услуги на 25% дешевле [16], однако суд отклонил его иск. В том же году «Ростелеком» стал единственным подрядчиком по подключению к Интернету государственных медучреждений, а в 2017 году закрытым указом закрепил за собой статус эксклюзивного поставщика услуг фиксированной связи для федеральных органов власти. Это означало не просто приоритет, а прямое обязательство госструктур заключать контракты именно с «Ростелекомом» на телефонную связь, передачу данных, телематические услуги и обслуживание центров обработки данных (ЦОД). Другие операторы выражали недовольство такой монополизацией, но изменить ситуацию не смогли [18].

А недавно вышло очередное распоряжение Правительства Российской Федерации №3642-р [6] определяющее АО «Ростелеком» единственным исполнителем государственной программы «Информационное общество».

Пример 2. В феврале 2019 года вице-премьер Максим Акимов выступил с инициативой передачи в течение пяти-шести лет всех дорожных камер фото- и видео-фиксации под государственный контроль. Уже в июне того же года стало известно, что установкой и обслуживанием оборудования займется компания «ГЛОНАСС БДД» [8] – совместное предприятие «Ростеха» и «ГЛОНАСС». Представители отрасли немедленно выразили обеспокоенность, предупреждая, что такая монополизация негативно скажется на качестве услуг, замедлит развитие интеллектуальных транспортных систем и цифровизацию в транспортной сфере. Критическую позицию заняло и Минкомсвязи, отметившее, что передача функций единого исполнителя «Ростеху» разрушит динамично развивающийся рынок, на котором благодаря конкуренции постоянно снижаются цены [9].

Пример 3. Разразившаяся в 2020 году коронавирусная пандемия COVID-19 форсировала процессы монополизации в сфере поставок медицинской продукции и услуг. В частности, очень быстро появились единственные поставщики масок, термометров и другого профилактического оборудования. Так, Минпромторг назначил эксклюзивным поставщиком масок компанию «Дельрус», чьи условия закупок оказались не самыми выгодными для аптек и государственных учреждений [14].

Рост количества контрактов, заключаемых государством с единственным поставщиком, несет в себе серьезные системные риски для всех участников экономических отношений. В первую очередь, это подрывает саму основу рыночной экономики – конкуренцию, которая является главным драйвером снижения цен и повышения качества товаров и услуг. Когда закупки осуществляются у одного исполнителя, исчезают стимулы для инноваций и оптимизации затрат, что неизбежно приводит к завышению стоимости контрактов и снижению эффективности расходования бюджетных средств.

Для государства такая практика означает не только прямые финансовые потери, но и постепенную деградацию целых отраслей. Отсутствие конкурентной среды замедляет технологическое развитие, снижает гибкость системы государственных закупок и создает питательную среду для коррупционных схем [15, 17]. В долгосрочной перспективе это ослабляет экономическую безопасность страны, делая ее зависимой от ограниченного круга поставщиков, которые могут шантажировать государственные и муниципальные органы устанавливая свои условия.

В свою очередь компании, не входящие в число «избранных» поставщиков, будут сталкиваться с искусственными барьерами для выхода на рынок, что будет особенно губительным для малого и среднего бизнеса, который лишится возможности участвовать в государственных заказах на равных условиях. В результате рынок теряет множество потенциально эффективных игроков, а их технологии и решения остаются невостребованными.

Конечные потребители – граждане – страдают от такого положения дел в наибольшей степени. Монополизация приводит к снижению качества услуг и товаров, росту их стоимости, а также к дефициту инновационных решений, которые могли бы сделать жизнь людей удобнее и безопаснее. Серьезное отставание России от таких лидеров как Япония, Южная Корея, Тайвань и др. в производстве микроэлектроники, в цифровизации и прочих аналогичных отраслях, в конечном итоге снижают уровень жизни населения, подрывая его доверие к институтам власти [23].

Наконец, концентрация закупок у единственного поставщика создает риски срыва критически важных поставок. Если компания-монополист по каким-то причинам не сможет выполнить свои обязательства – это может парализовать целые сектора экономики или социальной сферы.

Таким образом, бесконтрольное расширение практики закупок у единственного поставщика, отмеченное ранее, несет в себе угрозу не только для экономики России, но и для национальной безопасности. Это путь к стагнации, снижению конкурентоспособности и ухудшению качества жизни граждан.

3. Рекомендации по совершенствованию института государственных закупок

Нормативно-правовое регулирование процесса государственных закупок в России постоянно развивается, стараясь соответствовать как экономическим задачам, так и технологическим возможностям. В частности, в последние пару-тройку лет, в соответствующее законодательство были внесены изменения и дополнения, ориентированные на усиление поддержки отечественных производителей [25], повышение прозрачности контрактов и цифровизацию процедур. К примеру, с 1 января 2025 года вступили в силу поправки в 44-ФЗ [1] и 223-ФЗ [2], ужесточающие требования к закупкам с участием иностранных поставщиков. Введен механизм «второй лишний» – механизм, направленный на поддержку, в определённых случаях, отечественных производителей, в соответствие с которым, если на рассмотрение попадают несколько заявок с иностранными товарами, и если при этом хотя бы одна заявка будет содержать аналогичный товар отечественного производства, то все предложения с зарубежными товарами подлежат отклонению. Другими словами, они становятся лишними – выигрывает заявка с российским продуктом. Очевидно, что данный механизм действует в интересах российских производителей, однако, как указывалось ранее, это может привести к снижению уровня конкуренции (в т.ч. появлению «единственных поставщиков») со всеми вытекающими из этого последствиями.

Еще одной проблемой является то, что с 1 января 2025 года механизм «второй лишний» стал применяться и к иностранным лекарствам, не имеющим локализованного производства в России, что означает автоматический отказ в закупке, если есть хотя бы один российский аналог. Но ответа на вопрос о том, что делать, если пациенту российский аналог не подходит по каким-либо причинам, к сожалению, законодатель не даёт.

Усиление контроля за процессом ценообразования при заключении госконтракта с единственным поставщиком, уже несколько лет обеспечивается тем, что в сфере строительств и при реализации крупных инфраструктурных проектов, обязательным является раскрытие структуры цены, а с 2025 года все изменения и расторжения контрактов фиксируются в ЕИС, причем для исключения различного рода манипуляций, все синхронизируются с единым государственным реестром юридических лиц (ЕГРЮЛ).

Национальный режим в закупках теперь включает не только ценовые преференции (для российских товаров для получения лучшей финальной оценки стоимости заявки осуществляется вычет 15% его от стоимости таких товаров), но и требования к локализации производства. Однако, как это закреплено в обновленной редакции Постановления Правительства № 719 [4], если организация формально зарегистрирована в России, но не соответствует критериям по доле использования местных компонентов в конечной продукции, ее товары приравниваются к импортным.

Так же для субъектов малого и среднего предпринимательства расширены квоты: доля закупок у малого и среднего предпринимательства (МСП) увеличена до 25%, а с 2025 года действует упрощенный порядок участия в торгах для контрактов до 20 млн рублей без обеспечения заявок [5].

Так же очевидно желание законодателя в ближайшие 2-3 года завершить формирование «единого каталога товаров», позволяющего не просто стандартизировать наименования и описания объектов закупки для упрощения процесса выборки товаров, но и упростить процесс автоматического сравнения предложений участниками закупки, а также минимизировать коррупционные риски.

Очевидно, что принятые в последние годы законодательные и процессуальные меры по совершенствованию системы государственных закупок позволяют обеспечивать рост её прозрачности и эффективности. Однако, как это было показано ранее, данных мер недостаточно для перекрытия всех «лазеек», особенно в тех случаях, когда государство, преследуя какие-либо неэкономические меры, само ограничивает конкуренцию на рынке товаров, работ или услуг. Учитывая имеющиеся в сфере осуществления государственных закупок проблем и уровень современных технологий, следует ориентировать данную систему на полноценный переход к «цифре» [10]. Как представляется авторам работы, дальнейшее развитие системы государственных закупок должно быть ориентировано на активное внедрение передовых технологий, таких как смарт-контракты, блокчейн-технологии и «искусственный интеллект» (ИИ), которые способны кардинально изменить традиционные подходы к организации и контролю государственных закупок.

Блокчейн-технологии, представляющие собой распределённый цифровой реестр, в котором информация записывается в виде цепочки блоков и хранится одновременно на множестве компьютеров, могли бы стать основой для создания полностью прозрачной и защищенной от манипуляций системы закупок. Например, использование распределённого реестра позволило бы фиксировать все этапы закупочного процесса – от подачи заявки до исполнения контракта – в неизменяемом виде, что исключило бы возможность фальсификации данных и обеспечило бы полную прослеживаемость каждой операции. Особенно актуальной такая технология была бы для строительных контрактов, при выполнении которых, для предотвращения излишней «накрутки цены», важно отслеживать каждую транзакцию и каждый этап выполнения работ.

В свою очередь технологии использования смарт-контрактов (компьютерных алгоритмов, содержащих условия договора) могут способствовать автоматизации процессов исполнения и контроля договоров. В системе государственных закупок они могли бы автоматически инициировать платежи при наступлении заранее определенных условий (например, после подписания акта выполненных работ), что значительно сократило бы сроки расчетов и минимизировало бы коррупционные риски, связанные с человеческим фактором. Стоит отметить, что пилотные проекты по использованию смарт-контрактов уже тестируются не только за рубежом, но и в некоторых регионах России [13].

Наконец, технологии «искусственного интеллекта» могли бы использоваться анализа огромных массивов данных, содержащихся в «Единой информационной системе». Представляется, что существующие уже сегодня алгоритмы машинного обучения способны «на лету» выявлять аномальные ценовые предложения, подозрительные совпадения в поведении участников торгов и другие признаки нарушений при заключении государственных контрактов. Кроме того, технологии «искусственного интеллекта» могли бы автоматически формировать оптимальные технические задания на основе анализа предыдущих успешных закупок.

Схема цифровой экосистемы государственных закупок будущего могла бы выглядеть следующим образом (рис.7.).

Рис.7. – Предлагаемая схема цифровой экосистемы организации государственных закупок (составлено авторами)

Реализация предлагаемой системы потребует серьезной модернизации существующей инфраструктуры и подготовки кадров, но потенциальные выгоды значительно превосходят затраты. По экспертным оценкам, полная цифровизация закупочных процессов с использованием передовых технологий может дать дополнительную экономию бюджетных средств в размере порядка 25-30% и в разы сократить сроки проведения процедур [26].

Важно отметить, что переход к цифровой системе государственных закупок должен быть постепенным и сопровождаться созданием соответствующей нормативной базы. И первым шагом могло бы стать создание экспериментального правового режима для тестирования новых технологий в отдельных регионах или для осуществления определенных видов закупок, что позволило бы отработать механизмы их применения и оценить реальную эффективность до масштабирования технологии на всю Россию.

4. Заключение

Анализ исторического развития нормативно-правового регулирования в данной сфере показал, что современная контрактная система, основанная на Федеральном законе № 44-ФЗ, представляет собой результат последовательных реформ, направленных на повышение прозрачности, эффективности и конкурентности закупочных процедур. Однако, как демонстрируют статистические данные за 2021-2024 годы, система продолжает сталкиваться с серьезными вызовами, главным из которых является устойчивый рост доли неконкурентных закупок, особенно процедур заключения контракта с единственным поставщиком.

Ключевая проблема, выявленная в ходе исследования, заключается в том, что увеличение объема неконкурентных закупок (до 30% и более от общего числа контрактов) создает системные риски для экономики. Как показали приведенные в работе реальные примеры, монополизация закупок ведет к снижению качества товаров и услуг, завышению цен и ограничению доступа на рынок для малого и среднего бизнеса, что противоречит основным целям законодательства о государственных закупках и мешает развитию здоровой конкурентной среды.

Особую тревогу вызывает тот факт, что рост неконкурентных процедур наблюдается на фоне общего увеличения числа участников рынка государственных закупок, что свидетельствует о наличии системных проблем в организации закупочной деятельности, в том числе росте количества случаев, когда заказчики предпочитают работать с ограниченным кругом поставщиков, несмотря на наличие альтернатив на рынке. Как показал авторский анализ, такая практика не только снижает экономическую эффективность закупок, но и создает предпосылки для коррупционных злоупотреблений.

В качестве решения этих проблем авторы предлагают комплекс мер по дальнейшей цифровизации системы государственных закупок. Внедрение блокчейн-технологий могло бы обеспечить полную прозрачность и неизменяемость данных на всех этапах закупочного процесса. Использование смарт-контрактов позволило бы автоматизировать исполнение договорных обязательств, минимизировав человеческий фактор и связанные с ним коррупционные риски. Применение технологий искусственного интеллекта для анализа больших данных Единой информационной системы поможет выявлять аномалии в ценообразовании и подозрительные схемы взаимодействия участников.

Особое внимание в работе уделено необходимости сбалансированного подхода к законодательным новеллам. Хотя поддержка отечественных производителей является важной задачей, она не должна приводить к искусственному ограничению конкуренции или ухудшению качества закупаемой продукции. Как показано на примере правила «второй лишний», отсутствие гибкости в применении таких механизмов может негативно сказаться на конечных потребителях государственных услуг.

Реализация предложенных мер потребует поэтапного подхода, начиная с создания экспериментальных правовых режимов для тестирования новых технологий в отдельных регионах или отраслях. Не вызывает сомнения, что полномасштабная цифровизация закупочных процессов с использованием передовых цифровых технологий может обеспечить дополнительную экономию бюджетных средств и сократить сроки проведения процедур.

В заключение следует подчеркнуть, что дальнейшее развитие системы государственных закупок должно быть направлено на достижение баланса между тремя ключевыми принципами: эффективностью расходования бюджетных средств, поддержкой конкуренции и инноваций, а также обеспечением национальной безопасности. Только комплексный подход, сочетающий совершенствование нормативно-правовой базы, внедрение цифровых технологий и повышение профессионального уровня участников закупочной деятельности, позволит создать современную, прозрачную и эффективную систему государственных закупок, отвечающую вызовам цифровой эпохи.