Экспертная оценка состояния контрольно-надзорной деятельности на федеральном и региональном уровнях в контексте экономической безопасности

Введение. Принятый в 2020 г. закон о государственном контроле (далее Закон) подытожил длинную череду нормативного обеспечения в понятийном определении, предмете регулирования и сфере применения, полномочий органов государственной власти и организаций, участвующих в проведении контрольных мероприятий [4].

В результате принятия Закона в 2021 г. сократилось:

– федеральных видов контроля с 180 до 100 или на 44,4%;

– региональных видов контроля с 50 до 33 или на 34,0%;

– муниципальных видов контроля с 20 до 7 или на 65,0%.

Завершение масштабного проекта по проведению «регуляторной гильотины» в отношении обязательных требований контрольных требований внесла ясность в дальнейшее совершенствование государственного контроля как в нормативном, так и в практическом применение законодательных новелл

Реализация масштабного проекта по «регуляторной гильотине», направленного на пересмотр обязательных требований, позволила определить векторы дальнейшего совершенствования государственного контроля, как в нормативном регулировании, так и практическом применении внедряемых законодательных новелл [11; 15, с. 148].

С введением Закона была решена основополагающая задача – сокращение контрольных мероприятия и ограничение административной нагрузки на бизнес [14; 20; 26]. Статистические данные, представленные в 2021 г. в сравнении с предыдущим до «законным» периодом, подтвердили ограничение количества проведенных проверок: в 2019 г. – 1,5 млн проверок, в 2021 г. – 882 тыс. [21]. В 2022 г. в целях ограничения проведения контрольных мероприятий относительно бизнеса был введен мораторий на проверки не только на субъекты малого и среднего предпринимательства, но и на все организационно-правовые структуры бизнеса, позволив отменить около 240 тыс. запланированных проверок [22].

Целью исследования является проведение научно-экспертной оценки контрольно-надзорной и лицензионной деятельности в Российской Федерации в соответствие с Распоряжением Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации от 25.02. 2025 № А21-11-рсб в части подготовки:

– оценки состояния контрольно-надзорной и лицензионной деятельности (избыточные функции, количество контрольных (надзорных и лицензионных органов и их сотрудников, ежегодные затраты федерального, региональных и местных бюджетов на осуществление контрольно-надзорной и лицензионной деятельности);

– анализа эффективности принятых мер по реформированию контрольно-надзорной деятельности;

– предложений по совершенствованию контрольно-надзорной и лицензионной деятельности, в том числе с учетом зарубежного опыта.

Исследование имеет практическую значимость, поскольку его результаты позволяют сформулировать предложения по оптимизации контрольно-надзорной деятельности, и могут быть реализованы органами законодательной и исполнительной власти при формировании единой политики государственного и муниципального контроля в России, являющегося ключевым фактором обеспечения экономической безопасности страны.

Правовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности, связанных с введением Закона. Благодаря введенному в Закон понятийному определению государственного и муниципального контроля, деятельность контрольных органов, их полномочия в рамках обязательных требований и профилактических мероприятий стала более понятной. Закон также регламентировал сферы его применения и мероприятия, не входящие в компетенцию государственного и муниципального контроля [12; 13].

Предварительный прогноз указывает на то, что разрабатываемый Закон, путем оптимизации использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов в сфере государственного и муниципального контроля, должен обеспечить двукратное увеличение показателя качества управления и контроля к 2026 г. по сравнению с 2015 г. (табл. 1).

Таблица 1. Плановые показатели программы и их значения по годам

Из таблицы 1 видно, что в 2025 г. в сравнение с базовым значением – 2015 г. предполагается сократить уровень материального ущерба по контролируемым видам рисков на 30,0%, при общем снижении уровня административной нагрузки на организации и граждан-предпринимателей на 50,0% [19]. С принятием Закона была реализована главная задача, поставленная Президентом – контрольные мероприятия должны осуществляться в границах общих норм при ограниченной нагрузке на бизнес с административной стороны. Для воплощения этой задачи помимо Закона принят Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были внесены изменения в 132 отраслевых законах о контроле [5]. Соответствующая обширная работа была проведена по формированию базы нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволившая закрепить новые направления и цели в систему управления государственного контроля. В результате системной работы было принято 12 общих и более 70 отраслевых постановлений Правительства Российской Федерации, 2500 положений о видах контроля на региональном уровне и более 20,0 тыс. на муниципальном уровне [21]. Необходимо констатировать, что запланированные целевые показатели по сокращению количества контрольных мероприятий были достигнуты уже к началу 2023 г. Кроме того, существенный вклад в снижение объемов государственного контроля, его замещение мораторием и внедрение профилактических мер внесло Постановление Правительства Российской Федерации № 336 от 10 марта 2022 г., которое ввело ограничения на проведение как плановых, так и внеплановых проверок [9]. Осуществление контрольных мероприятий рекомендовано проводить исключительно в случаях непосредственной угрозы и фактов причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан. Для ограничения «кошмаривания» бизнеса продлены на 90 дней сроки исполнения предписаний с одновременным установлением запрета на привлечение контролируемых лиц к административной ответственности без проведения контрольных мероприятий. По мнению Минэкономразвития, экономия бизнес-структур при реализации таких инструментов контроля составила порядка 80 млрд руб. [22].

Следует отметить, что в соответствии с п. 11 Постановления под ограничения не подпадают проведение государственного контроля (надзора), проверок (инспекций) в рамках федерального государственного надзора за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов). В соответствии с Приложением №1 к Постановлению предусматривается соблюдение обязательных требований к розничной реализации табачной и никотинсодержащей продукции, при проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых по согласованию с органами прокуратуры на основании индикаторов риска нарушения обязательных требований. То есть, завышение государственных регулируемых цен (тарифов) подпадает под контроль Закона. Вместе с тем, при завышении розничных цен на табачные изделия, предусмотренных п. 14.6 КОАП необходимо согласование с органами прокуратуры при наличии высокой степени индикаторов риска. Из-за повышения розничных цен на табачные изделия, маловероятно, что они будут подпадать под действие индикаторов риска нарушений. Возникает устойчивое сомнение в том, что нарушения дисциплины цен, при государственном регулировании относится к действенному событию по привлечению к административным и штрафным санкциям организаций, получившим неправомерный доход. Если по общему правилу при краже чужого имущества возникает ответственность, которая предусматривает возврат краденного и наказание в виде штрафа или уголовного преследования, то по действующему порядку, предусмотренному КОАП, наказание сводится к возврату денежных средств, похищенных в течение длительного срока к одному году [1; 16]. Следовательно, допускается возможность введения потребителей в заблуждение путем необоснованного завышения государственных регулируемых цен на товары (продукцию, услуги) на протяжении пяти лет, при этом ответственность может быть ограничена суммой, рассчитанной за один год таких нарушений.

Согласно Приложению № 2 к Постановлению, розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции (в том числе в заведениях общественного питания) должна соответствовать обязательным требованиям. Эти требования аналогичны тем, что действуют при розничной реализации табачной и никотинсодержащей продукции. Между тем, алкогольная продукция также относится к государственным регулируемым ценам посредством установления минимальной цены [17].

Приложение № 3 к Постановлению определяет два ключевых аспекта: во-первых, обязательные требования к ценам на лекарства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, и во-вторых, осуществление регионального государственного контроля (надзора) за их соблюдением.

Анализ результатов контрольно-надзорной деятельности. В соответствии с ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ «органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют подготовку докладов о реализации государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представляют такие доклады в Минэкономразвития России» [4] ^[1]. Все результаты проверок консолидируются в Минэкономразвития России, которое является уполномоченным органом [18]. Итоговый свод контрольной деятельности представляется Минэкономразвития России в виде доклада, подлежащего обязательной публикации.

Для подготовки докладов и составления сводного доклада необходимо следовать установленным нормативным требованиям [8]. В структуру доклада о видах государственного, муниципального контроля и сводного доклада должны входить следующие показатели:

– количество проведенных контрольных (надзорных) мероприятий;

– количество контролируемых лиц, по проведенным контрольным (надзорным) мероприятиям во взаимодействие с контролируемым лицом;

– количество объектов контроля, при измененных категориях риска;

– количество проведенных профилактических мероприятиях;

– количество контролируемых лиц, с выявленными нарушениями обязательных требований;

– количестве выявленных нарушений обязательных требований;

– количество административных наказаний;

– количество наложенных и взысканных (уплаченных) административных штрафах;

– количество (сведения) результатов по судебным обжалованиям решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц;

– количество (сведения) по достигнутым ключевым показателям видов контроля;

– количество (сведения) по результатам цифровизации видов контроля;

– количество (сведения) по кадровому обеспечению в контрольных (надзорных) органах;

– выводы и предложения по итогам организации и осуществлении видов контроля.

Анализируя сводные доклады Минэкономразвития России за период 2021-2024 гг., можно констатировать, что происходило последовательное сокращение масштабов контрольных мероприятий на федеральном уровне (табл. 2).

Таблица 2. Количество проверок, проведенных органами

государственного контроля, муниципального контроля

Анализ таблицы 2 демонстрирует, что значительное увеличение числа проверок в 2021 г. (почти в 2,2 раза по сравнению с 2020 г.) не является показательным. Это обусловлено тем, что низкое количество проверок в 2020 г. не позволяет использовать его в качестве адекватной базы для сравнения. Ряд проверок в 2020 г. пришелся на период COVID-19, когда меры контроля были ограничены. Корректнее количество проведенных в 2021 г. контрольных мероприятий определять по показателю 2019 г. и в этом случае сравнивать количество контрольных мероприятий не с 2020 г., а с 2019 г. При таком логичном соотношение количество проведенных контрольных мероприятий в 2021 г. сократилось в 1,7 раз, свидетельствуя о выполнении Закона уже в первый год действия норм государственного контроля.

В 2022 г. сокращение количества проводимых проверок по сравнению с предыдущим 2021 г. составило 2,6 раз, в 2023 г. – на 4,4%. В 2024 г. впервые за анализируемый период действия нового закона общее количество проведенных проверок увеличилось с 2022 по 2024 гг. на 16,5%. Вместе с тем, согласно Сводному докладу «общий уровень контрольных (надзорных) мероприятий остается стабильным, при этом наблюдается снижение количества проверок на 8,2 % по сравнению с 2023 г.» [24, с. 6].

Важно отметить, что подавляющее большинство контрольных мероприятий в 2024 г. (90,6%) проводилось в рамках нового Закона о контроле. Лишь небольшая часть (9,4%) базировалась на Законе 294-ФЗ и так «публичных» законах 414-ФЗ и 131-ФЗ, причем последние два закона использовались в равной степени [2; 3; 6]. Фактически, общее количество проверок увеличилось на 11,7%, а не сократилось на 8,2%.

Из таблицы 2 видно, что отсутствует количество контролируемых субъектов и коэффициент нагрузки на контролируемый объект с начала действия Закона о контроле. Вместе с тем для оценки эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо располагать для анализа показателем «эффективность контрольной деятельности на одного инспектора (контролера), включающий в себя: количество проведенных проверок; сумма возвращенных средств в бюджет; количество профилактических мероприятий по структуре (видам) проверок, визитов.

Тенденции в области массового контроля, отраженные в докладах Минэкономразвития России за 2021-2024 гг., указывают на последовательное сокращение масштабов контрольных мероприятий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (табл. 3).

Таблица 3. Динамика по отдельным видам массового контроля, тыс. ед.

В таблице 4 приведены количественные показатели по отраслям, в значительной степени распространенных проверочных обследований.

Таблица 4. Динамика наиболее массовых проверок контрольных мероприятий, в тыс. ед.

Показатели: растениеводство, животноводство, охота; жилищно-коммунальное хозяйство; сфера культуры, искусства, творчества, досуга, отдыха; транспорта; торговля оптовая в 2022-2023 гг. контролировались и оценивались посредством профилактических визитов, индикаторов рисков и прочих инструментов. Создается впечатление, что составители Сводного доклада намеренно не включили сопоставимые данные, чтобы скрыть возможные негативные результаты контрольных мероприятий, продемонстрировавшие рост, а не ожидаемое снижение. При этом по возможности сократив действительное положение дел.

Представляется, что при формировании Сводного отчета, необходимо выработать единую методику контрольно-разрешительной и лицензионной деятельности, в которой присутствовали бы сквозные показатели, отражающие результаты при сопоставлении разных периодов времени. Только при таком подходе возможно проводить оценку эффективности контрольных мероприятий по всем видам и проверкам как на федеральном, так и на региональном уровне. Следует констатировать, что, несмотря на возможное наличие на ресурсах ФГИС «Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий» и ФГИС «Единого реестра проверок» [10] информации, ориентированной на специалистов, для обеспечения публичного и общественного контроля требуется ее открытость. В противном случае ставится под сомнение целесообразность формирования Сводного доклада. Несомненно, это делается не для того, чтобы ввести в заблуждение научно-экспертный совет Совета Безопасности РФ, рабочие группы, ответственные за научно-экспертную оценку контрольно-надзорной и лицензионной деятельности в РФ, а также руководителей Совета Безопасности РФ.

Действия нового Закона о контроле позволяют дифференцировать контрольно-инспекционную деятельность по структуре и видам контрольных мероприятий (табл. 5).

Таблица 5. Динамика контрольных мероприятий по структуре (видам), ед.

Как видно из таблицы 5 в 2021 г. основным видом контрольной деятельности (после вступления в силу Закона с 1 июля 2021 г.) являются выездные проверки, составляющие 66,3% из всех контрольных мероприятий и 19,86% – документарные проверки. В 2022 г. среди новых форм контроля инспекционные визиты заняли значительную долю – 13,31%, остальные виды контрольных мероприятий в совокупности составили менее 1%.

Рассмотрим деятельность некоторых органов, осуществляющих государственный федеральный контроль (табл. 6).

Таблица 6. Динамика контрольных мероприятий по деятельности

отдельных органов контроля федерального уровня, тыс. ед. [9]

Из таблицы 6 видно, что максимальное снижение контрольных мероприятий в 2021 г., то есть после принятия Закона по сравнению с 2019 г. произошло у Роспотребнадзора, при этом наибольшее увеличение количества контрольных мероприятий составило у Росреестра, а именно: МЧС России (–) 30,7%; Роспотребнадзор (–) 59,8%; Роструд (–) 45,6%; Ростехнадзор (–) 42,7%; Россельхознадзор (–) 40,8%; Ространснадзор (–) 19,2%; Росреестр (+) 213,8%; Росприроднадзор (+) 4,6%; Росздравнадзор (–) 69,6%; Минюст России (–) 40,4%.

По контрольным мероприятиям, осуществляемыми уполномоченными государственными органами наиболее значительными являются по количеству проведенных проверок – государственный пожарный надзор, осуществляемый МЧС России, на долю которого приходится 32,3% всех контрольных мероприятий органов федерального уровня. По масштабности вида контрольных мероприятий – санитарно-эпидемиологический надзор, на долю которого приходится – 19,1% от всех контрольных мероприятий [21].

Следует отметить, что в 2022-2024 гг. показатели по профилактики/предупреждению в Сводном докладе о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в РФ в 2024 г. отсутствуют. Несмотря на наличие контрольных мероприятий, они не распространяются на все ранее обсуждавшиеся федеральные органы контроля. Показатели по профилактики/предупреждению заменены на не количественные мероприятия, а на оценку федеральных органов контроля по этим показателям, отзывы контролируемых лиц по региональным (муниципальным) видам контроля, отзывы на профилактические визиты, количество отзывов по профилактическим визитам.

В рамках структуры профилактических мероприятий, предусматривающей предостережения и профилактические визиты, в 2021 г. профилактические визиты использовались как доминирующий инструмент, составив 79,6% от общего объема проводимых мер. На долю контрольных органов федерального уровня в 2021 г. приходилось 39,2 тысячи профилактических визитов, из которых 85,6% принадлежала МЧС России [21]. В последующие годы на протяжении анализируемого периода наиболее частые профилактические визиты осуществлялись в организациях (учреждениях) сферы образования, около 30% от всех профилактических визитов, в 2024-2023 гг. – 32,5% и 31,2% соответственно. Со значительным отставанием профилактические визиты проводились в розничной торговле – в среднем за три года – 9,0%, в 2024-2023 гг. – 8,5%; 9,9%. Тройку лидеров по профилактическим визитам делят отрасли: растениеводство, животноводство, охота в 2024 г. – 5,8%; в 2023 г. – 6,2% и здравоохранение в 2024 г. – 5,3%; в 2023 г. – 4,5%. Анализ динамики профилактических визитов свидетельствует о попеременном значение количества профилактических визитов в отраслях: в образование незначительное увеличение на 1,3% в 2024 г. против 2023 г., в растениеводстве, животноводстве, охоте – снижение в 2024 г. на 0,4% по сравнению с 2023 г.; и здравоохранение наоборот увеличение в 2024 г. на 0,8%.

Лидером по количеству объявленных предупреждений на протяжении анализируемого периода остается розничная торговля в 2024-2023 гг. – 13,7% и 13,4% соответственно. В 2024-2023 гг. количество объявленных предупреждений управляющим недвижимостью составило 12,3% и 11,8%, собственникам земельных участков – 12,5% и 12,8% [24, с. 77; с. 98].

В таблице 7 приведены показатели профилактических мероприятий, включающие предупреждение и профилактические визиты.

Таблица 7. Динамика профилактических мероприятий, тыс. ед.

Источники: составлено автором по материалам докладов [21-24].

Полученные данные свидетельствуют о значительном росте объёма профилактической работы в рассматриваемый период. Основной рост пришёлся на 2022-2023 гг., что может быть связано с изменением законодательства, увеличением численности инспекторов или другими факторами, стимулирующими профилактическую деятельность. Незначительное снижение общего объёма в 2024 г. требует дальнейшего анализа для выявления причин. Важно отметить, что предупреждения составляют значительную долю в общем объёме профилактических мероприятий, и их динамика является ключевым фактором, определяющим общую тенденцию.

Заключение

«Индикаторы экономической безопасности, обладая высокой «чувствительностью» служат маячками, сигнализирующими о состоянии экономики» [25, с. 6]. Именно на основе анализа этих сигналов, выявляющих потенциальные угрозы, формируются стратегические приоритеты государства. Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. [7] – это не просто документ, а своего рода дорожная карта, определяющая, как страна будет защищать свои экономические интересы и обеспечивать устойчивое развитие. Одним из направлений, которое затрагивает Стратегия, является контрольно-надзорная деятельность на федеральном и региональном уровнях. Предлагаемые Стратегией и Федеральным законом № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [4; 7] изменения относительно контрольно-надзорной деятельности исходят из стремления сделать более результативной, предсказуемой и менее обременительной для бизнеса, минимизируя при этом риски экономической безопасности страны.

Новый закон о контрольно-надзорной деятельности положительно повлиял на сферу в части улучшая понятийного аппарата, регламентируя применение и оптимизируя ресурсы. В перспективе ожидается повышение качества управления, снижение административной нагрузки на бизнес. Согласно Постановлению № 336 были сокращены объемы контроля за счет ограничений на проверки и приоритета безопасности, это позволило бизнесу сэкономить средства. Тем не менее, существуют исключения из ограничений (естественные монополии, регулирование цен, табака и алкоголя), сомнения в эффективности наказаний за завышение цен и неоднозначность применения индикаторов риска, это ставит под вопрос результативность регулирования в отдельных сферах.

Анализ контрольно-надзорной деятельности продемонстрировал тенденцию к снижению числа контрольных мероприятий на всех уровнях власти (федеральном, региональном, муниципальном) в 2021-2024 гг. Несмотря на общее сокращение, по отдельным видам контроля и сферам динамика неоднозначна. Отмечается рост проверок в сферах недвижимости, госуправления и АПК, при снижении в образовании, здравоохранении и торговле. Недостаточная детализация данных вызывает сомнения в том, что они полностью отражают рост числа проверок в определенных областях.

Новый закон о контроле с 2021 г. привел к дифференциации: доля выездных проверок снизилась, документарных – выросла. Значительно увеличилась доля выборочного и других профилактических форм контроля. Для достижения прозрачности и объективной оценки реформ необходимо внедрить единую методику оценки эффективности контроля и обеспечить открытость реестровых данных. Хотя переход к новому законодательству и оптимизация уже происходят, для точного определения результативности нужны дополнительные сведения.

[1] До 31 декабря 2025 г. включительно данный документ применяется в соответствии с особенностями, установленными статьей 26.3. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ.

[2] По данным представленным в Сводном докладе 2023 года (с.109).

[3] По данным представленным в Сводном докладе 2023 года (с.109).

[4] Показатель отсутствует, в Сводном докладе представлено 27,3 % контрольных мероприятий в организациях сферы образования от общего количества, проведенных проверок, и 17,52 тыс. ед. в виде профилактического визита на федеральном уровне.

[5] Показатель по жилищно-коммунальному хозяйству не представлен.

[6] Показатель в сфере культуры, искусства, творчества, досуга, отдыха не представлен.

[7] Показатель по транспорту не представлен.

[8] Показатель по торговле оптовой отдельно в докладе не представлен.

[9] Контрольные (профилактика/предупреждение) надзорные мероприятия в отношении субъектов МСП.

[10] Общее количество проведенных мероприятий.

[11] Общее количество проведенных мероприятий.

[12] Общее количество проведенных мероприятий.

[13] Общее количество проведенных мероприятий.

[14] В столбце 5 (в скобках) количество проверок бизнеса.

[15] В столбце 6 (в скобках) количество проверок субъектов МСП,

[16] В столбце 7 (в скобках) без и через дробь приведены показатели контрольных мероприятий, представленные на с. 24 всего/ и на с. 95 Сводного доклада, проведенных в соответствии с Законом о контроле и Законом 294-ФЗ.

[17] Возможная погрешность при округлении, в Сводном докладе – 2436,9

[18] Возможная погрешность при округлении, в Сводном докладе – 2284,3

[19] Возможная погрешность при округлении, в Сводном докладе – 1092,3