IT-проекты в государственном секторе: барьеры цифровой трансформации

Введение

Цифровая трансформация государственного сектора в последние годы становится одним из ключевых направлений модернизации публичного управления в России и за её пределами. В условиях растущих ожиданий граждан и стремительного развития технологий цифровая трансформация всё чаще рассматривается как неотъемлемый элемент повышения эффективности государства и уровня доверия к нему. Тем не менее, несмотря на наличие стратегических документов («Цифровая экономика Российской Федерации» [11]) и реализуемые инициативы (портал «Госуслуги», «Гостех»), практика показывает наличие устойчивых ограничений, препятствующих системному переходу к цифровому государству.

Вопросы цифровой трансформации госсектора широко обсуждаются в научной и прикладной литературе. Например, Агаларов А.В. [1, с. 213-217] рассматривает правовые аспекты цифрового управления, подчёркивая необходимость нормативного обновления. В работе Лесаева А.Д. и Пановой Т.В. [5, с. 9-12] подчёркиваются институциональные барьеры и ведомственная разобщённость. Чернявская Ю.А. и Лавров А.В. [17, с. 156-162] выделяют проблемы низкой цифровой зрелости регионов и слабой кадровой базы. Аналитический центр при Правительстве РФ [2] указывает на технологическое неравенство и нормативные противоречия между федеральным и региональным уровнями. Матненко Н.Н. [6, с. 32-44] и Митяева Н.В. [9, с. 20-24] фиксируют, что реализация цифровых проектов в госсекторе сталкивается с сопротивлением персонала, отсутствием проектных компетенций и ограниченным финансированием. При этом большинство исследований либо сосредотачиваются на отдельных аспектах (например, нормативных ограничениях или дефиците кадров), либо имеют описательный характер без целостного аналитического охвата проблем цифровой трансформации в российском госсекторе.

Можно отметить, что отсутствует системная типология барьеров цифровой трансформации, адаптированная к российской специфике и подтвержденная анализом реализуемых ИТ-проектов, а также недостаточно используются стратегические аналитические методы применительно к государственному управлению.

Целью настоящего исследования является выявление и систематизация ключевых барьеров цифровой трансформации в государственном секторе России, а также формулировка прикладных рекомендаций по их преодолению на основе структурного анализа и стратегической оценки.

В исследовании использованы такие методы исследования как описание, анализ, синтез, индукция и графические методы визуализации. В качестве источников использовались официальные нормативные документы, научные публикации, экспертные отчеты и результаты анализа реализуемых цифровых программ в РФ.

Автором разработана пятикомпонентная классификация барьеров цифровой трансформации (институциональные, кадровые, технологические, нормативные, финансово-экономические), проведен SWOT-анализ цифровизации госсектора с учётом актуальных рисков и возможностей, внесены практико-ориентированные предложения по повышению цифровой зрелости госуправления.

Авторская гипотеза состоит в том, что эффективность цифровой трансформации в государственном секторе напрямую зависит не только от технологической базы и нормативной поддержки, но прежде всего от согласованности управленческих, кадровых и институциональных механизмов, а также от способности системы к межведомственной кооперации и обучению.

Особенности цифровой трансформации в государственном секторе

В глобальном смысле понятие «цифровизации» означает внедрение цифровых технологий для автоматизации и оптимизации различных процессов.

В Приказе Минкомсвязи России от 01.08.2018 № 428 «Об утверждении Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» цифровизация определена как процесс организации выполнения в цифровой среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых продуктов. Цифровизация предполагает внедрение в каждый отдельный аспект деятельности информационных технологий.

Отдельно в Приказе Минкомсвязи России от 01.08.2018 № 428 выделен термин «Цифровая трансформация региона». Его определяют как «глубокие и всесторонние изменения в производственных и социальных процессах, связанные с заменой аналоговых технических систем цифровыми и широкомасштабным применением цифровых технологий. Цифровая трансформация охватывает не только производственную деятельность, но и изменение организационных структур компаний и бизнес-моделей, а также процессы жизнедеятельности населения».

Группа авторов Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ определяют цифровую трансформацию как качественные изменения в бизнес-процессах или способах осуществления экономической деятельности (бизнес-моделях) в результате внедрения цифровых технологий, приводящие к значительным социально-экономическим. [16]

Таким образом, цифровая трансформация в государственном секторе – это глубокое изменение бизнес-процессов, управленческих подходов и организационной культуры под влиянием цифровых технологий. Это не просто автоматизация, а переосмысление роли государства, ведомств и пользователей в цифровой среде.

Цифровая трансформация в государственном секторе имеет ряд принципиальных отличий от схожих процессов в коммерческом секторе. [17] Для достижения поставленных в статье целей является целесообразным рассмотреть их.

Частым стимулом для внедрения изменений для отраслей экономики становится конкуренция внешней среды. [3] Необходимо искать новые подходы к ведению бизнеса, вводить международные практики, чтобы оставаться конкурентоспособными на рынке. В отличие от бизнеса, государственные структуры не конкурируют за «клиента» напрямую. Пользователь не может перейти к другому «поставщику услуг» в привычном понимании для коммерческих структур. На органы государственной власти нет рыночного давления, что прямо влияет на мотивацию к улучшению цифровых сервисов и оказания услуг.

Миссией и результатом работы государственных структур становится не прибыль, а общественное благо граждан. Государственный сектор прямо ориентирован на обеспечение прав, услуг и равного доступа для всех слоев населения, а не на получение финансового результата. Эффективность деятельности оценивается по другим критериям: охват населения, доступность, справедливость, защищенность собираемой информации, улучшение качества предоставляемых услуг. В том числе часто при проектировании цифровых решений требуется учет уязвимых групп населения (пенсионеры, инвалиды), особенностей регионов, публичность деятельности.

Государственные структуры обязаны обеспечивать максимальную открытость и подотчётность надзорным органам. Внедряемые IT-проекты и процесс их реализации должны соответствовать принципам прозрачности. Все изменения и принятые решения должны быть обоснованы и формализованы.

При этом, особую значимость имеет защита персональных и государственных данных. В государственном секторе хранится критически важная информация о гражданах и инфраструктуре, что обосновывает жесткие требования к кибербезопасности, ограничения на использование внешних провайдеров и услуг внешних поставщиков (что в условиях санкционного давления и проводимой политики импортозамещения имеет дополнительное обоснование). Риски утечек в данном случае носят не только технологический, но и политический характер.

Стоит отметить, что госструктуры работают строго в рамках законодательства и регламентов, которые зачастую устаревают быстрее, чем технологии. Обычно это приводит к запрету на экспериментальные подходы без правового основания, ограниченной гибкости в использовании облаков, искусственного интеллекта, платформенных решений. [13] Также стоит упомянуть бюрократизацию процессов согласования плана и бюджетирования. Решения зачастую принимаются медленно ввиду множества уровней согласования.

Помимо длительного согласования, само бюджетное планирование жестко фиксировано по срокам и объёмам, и нет возможности гибко перераспределять средства. Средства могут оседать в неэффективных проектах.

Последним стоит выделить фрагментированность ведомств. Цифровые инфраструктуры органов власти не интегрированы между собой, базы данных разрознены, системы в большинстве случаев могут оказаться несовместимы [10].

Ключевые барьеры внедрения IT-проектов в государственном секторе

Барьеры цифровой трансформации — это совокупность внутренних и внешних ограничений, затрудняющих или тормозящих внедрение и реализацию системных цифровых изменений в организации, отрасли или государственном управлении.

В контексте государственного сектора барьеры цифровой трансформации – это институциональные, кадровые, технологические, нормативные и финансово-экономические препятствия, тормозящие переход от традиционного управления и оказания услуг к цифровым моделям, основанным на данных, автоматизации, межведомственном взаимодействии и ориентации на потребности граждан.

Институциональные барьеры связаны с организационной структурой органов власти, культурой управления, межведомственным взаимодействием и системой принятия решений. Они чаще всего носят не технический, а системный и управленческий характер.

Ведомственная разобщённость, а именно отсутствие координации между министерствами и учреждениями приводит к тому, что каждый орган действует автономно, разрабатывая собственные решения без учёта интеграции с другими. Это приводит к дублированию функций, несовместимости систем и конфликтам интересов. [10]

Стоит отметить в том числе формальный подход к цифровой трансформации, который заключается в перекладывании «бумажных» процедур в электронный формат без преобразования логики оказания услуг, обмена документацией. В наихудших вариантах внедрения IT-систем исполнители ограничиваются дублированием отсканированных документов.

Во многих ведомствах цифровая трансформация воспринимается как техническая задача, за которую отвечает ИТ-отдел, а не как стратегическое направление развития. У руководства зачастую отсутствуют целевые показатели цифровой зрелости (уровень цифрового развития, способность создавать ценности и улучшать бизнес-процессы с помощью цифровых технологий) или удовлетворённости пользователей. [7]

Институциональные барьеры, по сути, отражение устаревших управленческих практик в условиях стремительно меняющейся технологической среды. Их преодоление требует не только модернизации процессов, но и глубокой организационной трансформации органов власти: внедрения новых ролей, подходов к ответственности, управления изменениями и межведомственного взаимодействия.

Кадровые барьеры – совокупность проблем по привлечению и удержанию квалификационных сотрудников. Устаревшие управленческие практики приводят к консервативности уже имеющихся кадров, которые не воспринимают новые изменения как усложнение имеющихся процессов.

Государственные учреждения значительно проигрывают частному сектору в конкуренции за квалифицированных специалистов в области IT. Основные причины кроются в ограниченной зарплате, бюрократической среде, отсутствии карьерного роста в профильной области.

Несмотря на инициативы Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (ранее упомянутые Приказы), в большинстве государственных структур отсутствует системная работа по обучению сотрудников в области цифровых навыков.

Преодолением кадрового барьера должно стать регулярное обучение персонала по всей иерархии (и не только в части IT-персонала госсектора) с четко описанными целями и ожидаемыми результатами. Внедрение KPI и мотивации на основе цифровых результатов, достигнутого уровня цифровой зрелости ведомства также должно стать прорывным фактором. Развитию компетенций внутри государственного сектора в том числе будет способствовать реализации IT-проектов внутри государственных структур, без передачи проектов на аутсорсинг в коммерческий сектор.

Технологические барьеры отражают ограничения, связанные с инфраструктурой, архитектурой ИТ-систем, отсутствием совместимости, отставанием от современных стандартов разработки, а также уязвимостями в области информационной безопасности. Эти барьеры ограничивают эффективность цифровых решений и мешают масштабируемости проектов.

Многие государственные учреждения работают на оборудовании, физически и морально устаревшем, с низкой производительностью и уязвимостями. А закупка нового оборудования существенно тормозит реализацию проектов.

Каждое ведомство и регион исторически создавало свои собственные ИТ-системы, часто без координации и совместимости с другими. Это приводит к невозможности сквозной обработки данных, множественному дублированию информации и высокой стоимости интеграции.

Зачастую даже после внедрения внешних цифровых услуг сами процессы внутри государственных органов остаются ручными: документы подписываются на бумажном носителе, пересылаются по электронной почте; статусы задач обновляются вручную.

Рост цифровизации также неизбежно сопровождается увеличением числа атак и инцидентов информационной безопасности. С учетом характера хранимой и обрабатываемой информации ведомства предпочитают ее не оцифровывать. [1]

Преодоление указанных барьеров требует внедрения единых стандартов архитектуры и интеграции на уровне всей государственной системы, разработки механизма гибкого бюджетирования IT-проектов, разработки и заимствования самых «прочных» систем/каналов обмена данными с точки зрения информационной безопасности.

Стремительная цифровизация экономики требует законодательного регулирования. Поэтому внедрение новых проектов продолжает сталкиваться с нормативными барьерами. Эти ограничения зачастую вызваны устаревшим или фрагментарным законодательством, при этом большое внимание уделяется законодательному регулированию в области IT, о чем свидетельствует большое количество новых инициатив.

Многие нормы действующего законодательства ориентированы на бумажный документооборот, физическое присутствие граждан и традиционные формы взаимодействия. В условиях цифровой трансформации это тормозит автоматизацию услуг и затрудняет внедрение новых форм взаимодействия.

Ряд нормативных актов ограничивает возможность хранения и обработки персональных и государственных данных в облачных системах, особенно если они не входят в реестр отечественных решений.

Отсутствуют правовые модели для гибкой разработки. Текущие нормативы в области государственных закупок (в частности, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44‑ФЗ и Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ) [8] [9] затрудняют реализацию ИТ‑проектов по гибким методологиям. Формализованные требования к результатам, этапности и отчётности не позволяют организовать постепенную разработку и внедрение IT-решения [14].

Проблемы возникают с легализацией инновационных решений (ИИ, блокчейн, цифровые двойники) [5]. Современные технологии, такие как искусственный интеллект, машинное обучение, предиктивная аналитика, не имеют чёткой нормативной базы. Это мешает их внедрению в чувствительных сферах, которым является государственный сектор в целом.

Для преодоления нормативных барьеров требуется регулярное проведение аудитов цифровых инициатив, частая актуализация законодательства с учетом принципов цифрового правительства. Для обеспечения гибкости разработки программного обеспечения, цифровых архитектура, а также для упрощения закупок IT-услуг требуется обновление 44-ФЗ и 223-ФЗ с учётом особенностей цифровизации.

Финансово-экономические барьеры связаны с недостаточностью бюджетных ресурсов, ограниченной гибкостью финансирования, высокой стоимостью разработки ИТ-решений, слабым контролем эффективности расходов, а также с отсутствием устойчивых механизмов софинансирования цифровых инициатив [6]. Эти барьеры особенно ярко проявляются в регионах и на муниципальном уровне.

От распределения ресурсов, выделяемых государством на цифровизацию экономики, напрямую зависит успех в реализации определенных IT-проектов.

Действующие бюджетные правила [1] [2] не позволяют оперативно перераспределять средства между статьями расходов, адаптировать сметы под изменяющиеся условия проекта, финансировать доработки (не входящие в изначальный контракт) и сопровождение.

Высокая стоимость разработки и поддержки ИТ-систем также создает барьер на пути к цифровой трансформации государственного сектора. Создание полноценных цифровых платформ требует значительных ресурсов на проектирование, разработку, тестирование, эксплуатацию и защиту. В условиях дефицита бюджета [3] это приводит к выбору компромиссных решений, низкому качеству и зависимости от подрядчиков.

Цифровые проекты требуют устойчивой модели сопровождения: обновлений, модернизации, поддержки. Однако большинство бюджетов формируются на 1–3 года [4], в то время как жизненный цикл цифровых систем может быть 5–10 лет, с необходимостью регулярных обновлений.

Закупка ИТ-решений по 44-ФЗ и 223-ФЗ ориентирована на формальные критерии (цена, наличие лицензий), а не на инновационность, масштабируемость, гибкость архитектуры. Это стимулирует государственных заказчиков при проведении тендера на закупку услуг ориентироваться на неэффективные с точки зрения цифровизации критерии.

Решением может стать переход на проектное бюджетирование цифровых решений не только в части федеральных проектов, но и в каждом ведомстве отдельно. Также действенным шагом станет обновление процедур госзакупок с фокусом на качество, гибкость и инновационность. Проблему проработки и формализации данных критериев еще предстоит решить.

Действенным шагом в преодолении финансово-экономических барьеров станет разработка совместных проектов с частными компаниями. Это позволит разделять затраты и риски, а также привлекать передовые технологии и опыт в реализации IT-проектов. Также возможно привлечь финансирование из частного сектор в обмен на предоставление льгот в части налогообложение, или иных механизмов поощрения.

По итогам проведенной классификации барьеров цифровой трансформации в государственном секторе составим общую таблицу.

Таблица 1. Классификация барьеров цифровой трансформации в государственном секторе.

Оценка цифровой трансформации государственного сектора

Для осуществления всесторонней оценки цифровой трансформации государственного сектора используем SWOT‑анализ (сильные стороны (Strengths), слабости (Weaknesses), возможности (Opportunities) и угрозы (Threats)).

Таблица 2. SWOT-анализ цифровой трансформации государственного сектора.

На основе проведённого SWOT-анализа цифровой трансформации государственного сектора можно выделить ряд ключевых направлений, по которым следует действовать для успешного преодоления барьеров и реализации потенциала цифровой трансформации.

Прежде всего, необходимо опираться на уже имеющиеся сильные стороны, среди которых — устойчивый политический курс на цифровизацию, наличие мощных государственных платформ (Единый портал государственных услуг, «Гостех»). Это позволяет строить государственные цифровые сервисы, не просто реагирующие на запросы граждан, но работающие проактивно, по жизненным ситуациям. Однако для максимального использования этих ресурсов требуется усилить институциональное взаимодействие между ведомствами, а также обеспечить архитектурную совместимость всех цифровых решений.

Особое внимание должно быть уделено устранению внутренних слабостей системы. Главной из них является кадровый дефицит — нехватка высококвалифицированных ИТ-специалистов, архитекторов, аналитиков и продуктовых команд в органах государственной власти. Без системного привлечения и подготовки таких кадров, в том числе через стажировки, целевые программы и конкурсы, цифровая трансформация останется формальной. Серьёзной проблемой также остаются устаревшие подходы к госзакупкам, которые делают невозможным гибкое и качественное приобретение цифровых решений [15]. Это требует кардинального обновления процедур, перехода к сервисной модели закупок и внедрения оценки жизненного цикла ИТ-продукта.

Возможности, открывающиеся перед государством, требуют активного освоения. Сквозные технологии (ИИ, большие данные, цифровые двойники) дают шанс не просто автоматизировать процессы, но и переосмыслить логику работы с населением и бизнесом.

В то же время не следует недооценивать реальные угрозы. Растущие киберриски, технологическая зависимость от узкого круга подрядчиков, отсутствие устойчивого финансирования и социальное сопротивление (особенно со стороны пожилых и сельских групп) способны подорвать доверие к цифровым инициативам. Поэтому необходима чёткая политика в сфере информационной безопасности, переход к использованию открытых стандартов, а также системные меры по снижению цифрового неравенства — от инвестиций в инфраструктуру до программ повышения цифровой грамотности.

В целом, будущее цифровизации государственного сектора будет зависеть не столько от технологий, сколько от способности выстроить устойчивую, гибкую и ориентированную на человека систему управления цифровыми преобразованиями. Только комплексный и межведомственный подход, объединяющий политическую волю, технические ресурсы и социальную чувствительность, позволит перейти от деклараций к реальным, масштабным результатам.

Заключение

Цифровая трансформация государственного сектора России представляет собой сложный и многогранный процесс, в основе которого лежит стремление государства повысить качество публичных услуг, эффективность управления и уровень доверия граждан. В последние годы в стране сформировалась нормативно-политическая база, заданы векторы развития цифрового государства, реализуются масштабные платформенные проекты — от портала «Госуслуги» до цифрового профиля гражданина и инициатив «умного города». Однако практическая реализация этих инициатив сталкивается с рядом устойчивых барьеров, ограничивающих как внедрение новых технологий, так и системное обновление государственного управления.

В рамках проведённого исследования удалось выявить и классифицировать основные препятствия на пути цифровой трансформации государственного сектора: институциональные, кадровые, технологические, нормативные и финансово-экономические. Каждый из этих блоков обладает своей спецификой, но в совокупности они формируют взаимосвязанный комплекс, замедляющий преобразования.

SWOT-анализ цифровой трансформации госсектора позволил подчеркнуть не только уязвимости, но и значительные возможности — как внутренние (поддержка на высшем уровне, наличие уникальных баз данных), так и внешние (развитие сквозных технологий, рост цифровых ожиданий граждан). При этом угрозы, связанные с кибербезопасностью, нормативной инерцией и социальным сопротивлением, требуют немедленного внимания со стороны регуляторов и стратегов цифровой трансформации.

Для успешного преодоления барьеров необходима системная политика: обновление нормативной базы, внедрение новых моделей финансирования, развитие кадрового потенциала, архитектурная унификация ИТ-решений и формирование среды для тестирования и масштабирования цифровых инициатив. Только при комплексном подходе цифровая трансформация сможет стать не разрозненным набором проектов, а устойчивым инструментом модернизации публичного управления и улучшения жизни граждан.

[1] Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 21.04.2025) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2025) «Бюджетный кодекс Российской Федерации». СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 21.06.2025).

[2] Постановление Правительства РФ от 24.11.2021 № 2024 (ред. от 09.06.2025) «О правилах казначейского сопровождения» (вместе с «Правилами казначейского сопровождения, осуществляемого Федеральным казначейством», «Правилами расширенного казначейского сопровождения») СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_401366/ (дата обращения 21.06.2025).

[3] Предварительная оценка исполнения федерального бюджета за 2024 год: [Электронный ресурс] // Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=39570-predvaritelnaya_otsenka_ispolneniya_federalnogo_byudzheta_za_2024_god (дата обращения 21.06.2025).

[4] Федеральный закон от 30.11.2024 № 419-ФЗ (последняя редакция) «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов». СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_491969/ (дата обращения 21.06.2025).