Прямой контроль как механизм координации деятельности в области безопасности движения на несанкционированных железнодорожных переездах

Введение

Координация деятельности обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти как системы действий и решений [10].

По результатам ежегодного комиссионного обследования железнодорожных переездов (под которыми понимается устройство пересечений автомобильных дорог железнодорожными путями на одном уровне [1]) в период с 1 апреля по 1 июля 2024 года межведомственными комиссиями при участии должностных лиц территориальных органов Ространснадзора было обследовано 7504 объектов, по результатам которого было выявлено 24 013 нарушений в их содержании. Были выявлены: дефекты дорожного покрытия (выбоины); отсутствие дорожной разметки; отсутствие предупреждающих знаков. В рамках профилактической работы Ространснадзором проведено 1503 профилактических мероприятия, в том числе: объявлено 462 предостережения о недопустимости нарушений обязательных требований; проведено 103 профилактических визита, 877 консультирований, 61 информирование [2].

Обеспечение безопасности на железнодорожных переездах требует повышенного внимания, поскольку высока тяжесть последствий столкновения железнодорожного подвижного состава с транспортными средствами. За период с января 2019 года по июль 2024 года на железнодорожных переездах в Российской Федерации произошло более 1000 аварий с участием авто – и мототранспорта, в которых погибли порядка 350 человек [3].

Особое внимание требуют несанкционированные железнодорожные переезды, которые не зарегистрированы в установленном порядке [4] и не организованные в соответствии с пунктом 5.35 СП 227.1326000.2014 (отсутствие знаков, сигнализации, направляющих столбиков и т.д.) [5].

Вопросы применения в деятельности органов публичной власти механизма координации «прямой контроль» являлись предметами множественных исследований, в том числе Белоусовой С.В. [2, с. 371-394], Блягоз А.И. [3, с. 35-37], Гармаевой Д.Б. [4, с. 184-188], Калабиной Е.Г., Беляк О.Ю. [9, с. 336-361], Хвостенко Т.М., Копцовой С.В. [12, с. 90-95] и других.

Авторами статьи выявлен пробел в правовом регулировании вопросов о содержании бесхозяйных линейных объектов. Данный вопрос не разрешен на протяжении многих лет, что актуализирует научный поиск подходов к его решению.

Целью настоящего исследования является анализ теоретических и практических подходов к применению механизма координации деятельности «прямой контроль» в целях устранения разногласий и правовой неопределенности в данном вопросе.

Теоретические основы применения механизма координации «прямой контроль»

В целом, выделяют два основных типа координационных механизмов: первый тип – это общие институциональные механизмы: власть, правила, структуры. В этом случае координация осуществляется с помощью организационных структур, а также посредством создания рабочих групп, введения координационных структур или назначения координатора. К механизмам второго типа относятся специальные механизмы координации деятельности, включая контроль, стандартизацию, согласование и др. Однако такие механизмы координации носят ограниченный рамками формальных норм характер [2].

Одним из координационных механизмов, которые выделяет Г. Минцберг, посредством которых организации координируют свою деятельность, является «прямой контроль». Этот механизм способствует координации деятельности по причине того, что ответственность за работу других людей, определение заданий для них и наблюдение за их действиями возлагается на одного актора [8, 11].

Он применяется в случае увеличения числа членов группы, когда координация процессов управления посредством партнерских отношений неформальными способами осложняется, то возникает необходимость в лидере, контролирующем деятельностью группы [6, 12].

В таком случае возникает необходимость в усилении фактора централизации. Механизм «прямой контроль» впервые детально исследован Анри Файолем, который изложил свои «принципы менеджмента» в 1916 году. Он полагал, что основным организующим механизмом в организациях является формальная структура, документально подтвержденные, официальные отношения между членами организации и формальные полномочия – то есть, по сути, прямой контроль в организации. В качестве основных принципов внутриорганизационной координации в изложении Файоля [6] можно выделить:

- единство командования, единоначалие – то есть каждый «подчиненный» получает указание лишь от одного «начальника», которому непосредственно подчинен;

- правильно выстроенная скалярная цепочка – то есть прямая линия команд от высшего руководителя через подчиненных ему менеджеров к рабочим; создание непротиворечивой ступенчатой цепочки полномочий с помощью процесса делегирования;

- нормальный объем полномочий, учитывающий норму управляемости – подразумевает, что предельное число сотрудников, находящихся в подчинении и количество функций не должно превышать некое разумное количество. Нормой управляемости Файоль считал 6-10 человек в подчинении [4].

Прямой контроль обеспечивает координацию за счѐт того, что ответственность за работу других людей, определение заданий для них и наблюдение за правильностью их действий возлагается на одного руководителя. Этот механизм координации подразумевает, что руководитель единолично координирует все ключевые операции, совершаемые в его подразделении, выбирает тактику и способы действий, осуществляет перманентный контроль и корректировку, оставляя подчинѐнным лишь исполнение [3, 5, 7].

Исследователи Калабина Е.Г., Беляк О.Ю. называют такой механизм координации «индивидуальная координация», предполагающий наличие руководителя-координатора, роль которого — представлять цели и задачи, информировать и осуществлять непосредственный контроль за исполнением. Это позволяет обеспечивать движение информации внутрь иерархических уровней. В результате расширяется множество известных связей на горизонтальном уровне [9].

Практика применения механизма координации «прямой контроль»

В ведении ОАО «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД» [7]) находятся 10,2 тыс. железнодорожных переездов, большинство из которых (около 8 тыс.) функционируют без дежурного работника, 78% переездов оборудованы автоматической переездной сигнализацией. На 1834 переездах, обслуживаемых дежурным работником (83%), установлены устройства заграждения. Больше половины произошедших в 2024 году дорожно-транспортных происшествий было допущено на железнодорожных переездах IV категории (нерегулируемых – не оборудованных устройствами переездной сигнализации и не обслуживаемых дежурным по переезду [8]).

Риск возникновения дорожно-транспортных происшествий на несанкционированных железнодорожных переездах увеличивается, поскольку данные места пересечения железной дороги не оборудованы специальными техническими средствами, обеспечивающими безопасность движения.

Основными причинами образования несанкционированных железнодорожных переездов являются:

1) Образование неустановленными лицами несанкционированных пересечений железнодорожного пути к местам расположения жилых массивов, гаражных кооперативов и т.п.

Так, в 2018 году ОАО «РЖД» ликвидировало несанкционированный железнодорожный переезд в Ленинградской области, что вызвало общественный резонанс, поскольку данный проезд является единственно возможным к территории садоводческого некоммерческого товарищества и земельным участкам жителей массива [9].

Мероприятия по ликвидации мест несанкционированного проезда через железнодорожные пути также проводятся с участием органов прокуратуры [10].

2) Образование неустановленными лицами несанкционированных пересечений подъездных железнодорожных путей, ведущих к хозяйствующим обществам, осуществляющим предпринимательскую деятельность.

К примеру, в 2020 году ОАО «РЖД» в целях исключения риска столкновения автомобильного и железнодорожного транспорта были ликвидированы несанкционированные железнодорожные переезды, расположенные на подъездном пути, ведущем к нефтебазе, где в сутки производится подача и уборка 15 вагонов с горюче-смазочными материалами [11].

За пересечение водителями автотранспортных средств железнодорожного пути по несанкционированному железнодорожному переезду установлена административная ответственность [12], которую ОАО «РЖД» предлагает повысить с 5 тыс. до 30 тыс. рублей, а срок лишения прав с 3-6 месяцев до полутора-двух лет [13].

3) Наличие бесхозяйной автомобильной дороги [14], пересекающей железнодорожный путь. (Под бесхозяйной понимается вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался [15]).

Действующее гражданское законодательство содержит право органа местного самоуправления, уполномоченных государственных органов городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и лиц, обязанных в соответствии с законом осуществлять эксплуатацию линейных объектов [16], обратиться с заявлением о принятии на учет бесхозяйных линейных объектов органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. По истечении трех месяцев со дня постановки на учет данным органам и организациям также дано право обратиться в суд с требованием о признании права собственности на эту вещь [17].

На практике указанные органы и организации не осуществляют данных им прав [1], чем создается реальная угроза возникновения происшествий на железнодорожном транспорте, причинения вреда здоровью граждан либо причинения иного имущественного ущерба, нарушения права и законных интересов граждан, общества и государства. Данное обстоятельство приводит к необходимости обращаться в суд с исковыми заявлениями об обязании поставить на баланс бесхозяйные автомобильные дороги [18].

К данным правоотношениям, на наш взгляд, требуется применять такой механизм координации деятельности как «прямой контроль» в силу следующих обстоятельств:

1) субъект публичных отношений не может произвольно отказаться от взятых на себя публично-правовых обязательств. На случай невозможности исполнить взятые на себя обязательства должен быть предусмотрен соответствующий компенсаторный механизм [19];

2) в случае бездействия органов публичной власти по вопросу постановки на свой баланс бесхозяйных автомобильных дорог, пересекающих железнодорожные переезды, необходимо принимать незамедлительные меры путем применения причинно-следственного подхода в целях выявления истинных причин такого бездействия (в случае выявления преступного бездействия необходимо возбуждать уголовные дела);

3) «прямой контроль» позволит установить единоначалие командования: каждый участник правоотношений получит указание от одного координатора и через скалярную цепочку будет организована деятельность по обеспечению безопасности на бесхозяйных железнодорожных переездах;

4) координатором должно выступать должностное лицо, обладающее полномочиями, достаточными для установления истинных причин бездействия ответственных за выявление и принятие на свой баланс бесхозяйных автомобильных дорог, и принятия мер досудебного реагирования.

Заключение

Независимо от степени стандартизации всегда необходим прямой контроль и неформальное взаимное регулирование для преодоления неэластичности стандартизации. Органы и организации не могут функционировать без руководителя и неформального общения, которые нужны хотя бы потому, что невозможно заранее описать все возможные ситуации во всех их вариантах [3].

Полагаем, что без применения такого метода координации как «прямой контроль» невозможно решить проблему ликвидации мест опасных пересечений железной и автомобильной дорог (несанкционированных железнодорожных переездов). В такой деятельности, где задействованы интересы самостоятельных организаций и органов публичной власти, требуется руководитель-координатор, уполномоченный ставить задачи акторам, контролировать их исполнение и принимать меры реагирования в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения акторами взятых на себя обязательств (применять метод «прямого контроля»).

Для повышения эффективности данной деятельности, полагаем, что необходимо устранить диспозитивный характер пунктов 3-4 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации и придать им императивный характер. В связи с этим, предлагаем внести изменения в данную правовую норму в части, касающейся линейных объектов:

«3. Бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.

По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

В случае выявления бесхозяйного линейного объекта орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, обязан принять решение либо о незамедлительной ликвидации такого объекта своими силами, либо в течение 7 рабочих дней поставить данный линейный объект на свой баланс, принять меры по его содержанию и обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

4. В городах федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополе бесхозяйные недвижимые вещи, находящиеся на территориях этих городов, принимаются на учет органами, осуществляющими государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлениям уполномоченных государственных органов этих городов.

По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет уполномоченный государственный орган города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя может обратиться в суд с требованием о признании права собственности города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя на данную вещь.

В случае выявления бесхозяйного линейного объекта уполномоченный государственный орган города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя обязан принять решение либо о незамедлительной ликвидации такого объекта своими силами, либо в течение 7 рабочих дней поставить данный линейный объект на свой баланс, принять меры по его содержанию и обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в собственность города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, может быть вновь принята во владение, в пользование и в распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности».

[1] См. ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5553.

[2] Ространснадзор завершил работу по комиссионному обследованию железнодорожных переездов. Сайт Ространснадзора. 09.07.2024. [Электронный ресурс]. URL: Новости - Ространснадзор (дата обращения: 01.05.2025).

[3] Времени вагон – проскочу… Уверен? Сайт МО МВД России «Брянский». 17.09.2024. [Электронный ресурс]. URL: ВРЕМЕНИ ВАГОН - ПРОСКОЧУ...УВЕРЕН? (дата обращения: 01.05.2025).

[4] См. Порядок открытия и закрытия пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожных переездов), утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26.03.2009 № 46 (зарегистрирован Минюстом России 20.04.2009 за № 13802. Сайт Минтранса России. [Электронный ресурс]. URL: https://mintrans.gov.ru/documents/2/820; Порядок определения пересечений железнодорожных путей автомобильными дорогами (железнодорожные переезды) и правил пересечения железнодорожных путей, утвержденного приказом Минтранса России от 11.03.2025 № 84 (зарегистрирован в Минюсте России 14.04.2025 № 81845). [Электронный ресурс]. URL: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 11.03.2025 № 84 ∙ Официальное опубликование правовых актов (дата обращения: 01.05.2025).

[5] См. Свод Правил пересечения железнодорожных линий с линиями с линиями транспорта и инженерными сетями. [Электронный ресурс]. URL: СП 227.1326000.2014 Пересечения железнодорожных линий с линиями транспорта и инженерными сетями - docs.cntd.ru (дата обращения: 03.05.2025).

[6] Управление — это искусство / Файоль А. [и др.]. М.: Юнити, 2002. 351 с.

[7] См. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251; Федеральный закон от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 9. Ст. 805; Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2003 № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 39. Ст. 3766.

[8] См. п. 14 Условий эксплуатации железнодорожных переездов, утвержденных приказом Минтранса России от 05.10.2022 № 402. [Электронный ресурс]. URL: Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 05.10.2022 № 402 ∙ Официальное опубликование правовых актов (дата обращения: 02.05.2025).

[9] См. решение Фрунзенского районного суда города Санкт-Петербурга от 16.07.2019 по делу № 2-976/2019. [Электронный ресурс]. URL: Решение № 2-6666/2018 2-976/2019 2-976/2019(2-6666/2018;)~М-5449/2018 М-5449/2018 от 16 июля 2019 г. по делу № 2-6666/2018 :: СудАкт.ру (дата обращения: 03.05.2025).

[10] Прокуратура закопала переезд через ж/д пути около дачного массива «Горы-2». Сайт АО «Коммерсантъ». 08.08.2024. [Электронный ресурс]. URL: Прокуратура закопала переезд через ж/д пути около дачного массива «Горы-2» – Коммерсантъ Санкт-Петербург; После вмешательства Ивановского транспортного прокурора ликвидирован несанкционированный железнодорожный переезд. Сайт Северо-Западной транспортной прокуратуры. 27.02.2024. Новости прокуратур - Северо-Западная транспортная прокуратура (дата обращения: 03.05.2025).

[11] Несанкционированные железнодорожные переезды ликвидированы на станции Трусово. Сайт ОАО «РЖД». 29.10.2020. [Электронный ресурс]. URL: Несанкционированные железнодорожные переезды ликвидированы на станции Трусово | Пресс-релизы | Приволжская ЖД (дата обращения: 03.05.2025).

[12] Согласно ч. 1 ст. 12.10 КоАП РФ пересечение железнодорожного пути вне железнодорожного переезда, выезд на железнодорожный переезд при закрытом или закрывающемся шлагбауме либо при запрещающем сигнале светофора или дежурного по переезду, остановка или стоянка на железнодорожном переезде либо проезд через нерегулируемый железнодорожный переезд, если к переезду в пределах видимости приближается поезд (локомотив, дрезина) влечет наложение административного штрафа в размере пяти тысяч рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от трех до шести месяцев.

[13] Штрафы за нарушения на переездах предложили повысить в разы. Сайт Российская газета. 03.04.2025. [Электронный ресурс]. URL: Штрафы за нарушения на переездах предложили повысить в разы - Российская газета (дата обращения: 02.05.2025).

[14] Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

[15] См. п. 1 ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

[16] Согласно п. 10.1 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации» от 03.01.2005 № 1 (часть I). Ст. 16), линейные объекты – линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

[17] См. пп. 3-5 ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

[18] См. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2022 по делу № делу № А56-61366/2021. [Электронный ресурс]. URL: Постановление № 13АП-9377/2022 от 15.08.2022 Тринадцатого арбитражного апелляционного суда; Апелляционное определение Ленинградского областного суда от 06.04.2023 по делу № 33a-1899/2023. [Электронный ресурс]. URL: Поиск решений судов общей юрисдикции; Решение Московского районного суда города Санкт–Петербурга от 15.02.2022 по делу № 2-1114/2022. [Электронный ресурс]. URL: Московский районный суд города Санкт-Петербурга (дата обращения: 03.05.2025).

[19] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.2028 № 13-П. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.2018 № 13-П ∙ Официальное опубликование правовых актов (дата обращения: 03.05.2025).