Научное обоснование механизма реализации лесоклиматических проектов в Российской Федерации

Введение

Достижение климатической нейтральности достигается не только за счет сокращения выбросов парниковых газов, но и за счет увеличения поглощения углерода в секторе землепользования, изменения землепользования и лесного хозяйства. Повышение продуктивности лесов, снижение негативного влияния на лесные экосистемы лесных пожаров, интенсификация лесовосстановления и использование биоэнергии позволяет увеличивать поглотительной способность лесов. В настоящее время в ряде стран Европы наблюдается отставание от целевых показателей по росту поглотительной способности углерода в секторе лесного хозяйства [9]. Данный факт подтверждается статистическими данными и моделированием основных факторов, влияющих на поглощение углерода лесами – величиной прироста древесины и объемом ее заготовки [11]. Основная причина этому низкая эффективность текущих методов и инструментов реализации политик по достижению национальных целей климатической нейтральности. Таким образом, наблюдается некий стратегический разрыв, который необходимо преодолеть. Одним из способов решения этой проблемы является реализация лесоклиматических проектов.

Негативные последствия изменения климата для лесных экосистем со временем будут усиливаться из-за совокупного воздействия глобального потепления и экстремальных явлений. Адаптивное лесное хозяйство требует четких целей и всестороннего обсуждения с участием всех заинтересованных сторон, чтобы разработать общие, приемлемые и гибкие решения, которые направлены на достижение социальных и экологических целей [17]. Такой подход может быть реализован в том числе на основе системы проектного управления.

В Непале показала неплохую эффективность программа, направленная на устранение причин вырубки лесов и содействие сохранению и увеличению существующего запаса углерода в лесах за счёт устойчивого управления лесными ресурсами, в основу которой был положен принцип финансового стимулирования за достигнутое снижение углеродных выбросов [4]. Также эффективными оказались платежи за снижение выбросов через распределение выгод от дополнительных углеродных единиц в Гиндукуш-Гималайском регионе (территория Пакистана, Индии, Непала, Бутана, Бангладеш и Китая) [7]. Это говорит об эффективности инструментов управления с заданными показателями эффективности, что может быть достаточно просто реализовано в лесоклиматических проектах.

В литературе выделяются три основные категории проблем реализации лесоклиматических проектов: методологические (дополнительность, постоянство, утечка углерода и сопутствующие выгоды), социально-экономические (ценообразование на выбросы углерода, а также транзакционные, социальные и альтернативные издержки) и проблемы, связанные с реализацией [12]. Те же проблемы были выявлены в исследовании на основе подробных полуструктурированных интервью экспертов по лесному хозяйству из Канады [13]. В другом исследовании опыта экспертов из различных стран было выявлено, что при реализации проектов в Северной Америке, Новой Зеландии и Европе проявлялись схожие проблемы, которые были связаны с утечкой углерода, постоянством, дополнительностью, а также мониторингом, отчётностью и верификацией, а в Китае в основном возникали практические проблемы: растущие затратах на проекты по лесовосстановлению и лесоразведению, разрыв между получаемыми выгодами землевладельцами и разработчиками проектов, а также неопределённости в отношении будущих поставок и спроса на углеродные единицы [16].

Исследования мнений заинтересованных сторон (представители государственных органов, общественные организации, частный бизнес и коренные народы) реализации лесоклиматических проектов в провинции Британская Колумбия (Канада) выявило ряд разногласий в целеполагании среди этих целевых групп, что необходимо учитывать при планировании таких проектов [8].

К проблемам реализации лесоклиматических проектов также отнести игнорирование комплексных экологических эффектов (основной акцент на поглощении углерода, т.е на повышении продуктивности, что может привести к снижению биоразнообразия и устойчивости лесных экосистем), утерю самостоятельности хозяйствующих субъектов (вместо выстраивания стабильной системы хозяйственной деятельности бизнес будет сосредоточен на получении финансовой поддержки и льгот за выполнение лесоклиматических проектов) и отсутствие надежной системы стандартизации, обеспечивающей надлежащую реализацию и эффективность проектов [20].

Кроме того, проблемы, связанные с переходом к управлению лесами, ориентированному на достижение климатической нейтральности, в том числе и управление лесоклиматическими проектами, включают в себя интеграцию этого инструмента с существующими практиками, создание последовательной политики, которая находит точки соприкосновения с другими целями, учёт неопределённостей, связанных с измерением и проверкой [18].

Таким образом, существует множество проблем, связанных с разработкой высококачественных проектов по компенсации выбросов углерода в лесном хозяйстве, и универсального простого подхода к их решению не существует. Однако крайне важно опираться на имеющиеся знания и продвигать проекты и стандарты по компенсации выбросов углерода, которые приводят к эффективному и долгосрочному поглощению углерода, обеспечивая социальную справедливость, равноправие и сохранение биоразнообразия.

Ошибки могут стоить дорого и нивелировать положительное влияние реализации лесоклиматических проектов, например, независимая оценка результатов реализации Калифорнийской программы компенсации выброса углерода в лесах показала, что применение методики сравнения показателей проектов с усредненными региональными показателями выбросов углерода привело к систематическому завышению на 30,0 млн тCO₂, что составило 29,4% от общего объема выданных квот [6]. В ходе обобщения результатов эмпирических исследований в Германии, где оценивалось более 2000 проектов по компенсации выбросов в разных секторах экономики, было показано, что только 25% от общего объёма квот выделенных на лесоклиматические проекты представляют собой реальное сокращение выбросов [14].

Основные трудности, связанные с разработкой политики, направленной на реализацию лесоклиматических проектов, заключаются в специфических условиях поглощения углерода на конкретных участках, неопределённостью в отношении поглощения углерода, дополнительности и постоянства. Также одним из препятствий для реализации лесоклиматических проектов, являются слабые институты и незащищённые права собственности [10].

Анализ исследования буферного углеродного фонд лесов Калифорнии, созданного для реализации программы компенсации выбросов показывает, что его компоненты, связанные с лесными пожарами, болезнями и насекомыми-вредителями, сильно недооценены. Таким образом, этот механизм не может гарантировать, что углерод, накопленный в лесах, не попадёт в атмосферу в течение срока реализации программы - 100 лет [5].

При реализации лесоклиматических проектов необходимо учитывать несколько дополнительных факторов. Во-первых, разработчики проектов не должны выбираться случайным образом. Во-вторых, рынки сельскохозяйственных угодий, лесных угодий и лесной продукции корректируются. При учёте утечек важно будет более тщательно отражать эластичность спроса и предложения. В-третьих, вместо простой верифицируемости, которая подразумевает проверку исходных данных и процессов, необходимо стремиться к разработке протоколов и методов, которые позволяют получать воспроизводимые оценки [15]. В таких условиях возможность реализации краткосрочных климатических проектов может дать не только дополнительный импульс как часть мотивирующей системы, но и обеспечит гибкость в ответ на возможные изменения стратегических ориентиров климатической политики [19].

В марте 2024 гола Правительство Российской Федерации внесла на рассмотрение Государственной Думой проект Федерального закона «О внесении изменений в лесной кодекс Российской Федерации» [3], в текст которого были заложены правовые нормы, которые должны стать основой механизма имплементации положений международных договоров в области изменения климата и реализации лесоклиматических проектов [1]. Особенно необходимо отметить важность учета национальных особенностей ведения лесного хозяйства и их влияние на эффективность реализации лесоклиматических проектов [2].

Учитывая, вышесказанное, именно сейчас особенно важно провести всесторонний анализ данного документа, чтобы в дальнейшем избежать ошибок при реализации лесоклиматических проектов. Таким образом, целью исследования является научное обоснование механизма реализации лесоклиматических проектов в Российской Федерации, заложенного в изменениях к Лесному кодексу Российской Федерации.

Методика исследования включала в себя проведение сравнительного анализа соответствия рассматриваемого законопроекта по следующим критериям:

- выпуска углеродных единиц международным правилам, рекомендациям и процедурам;

- обоснования прав на лесные участки при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам;

- основания для осуществления лесохозяйственных мероприятий в границах проекта при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам;

- исключения двойного учета результатов при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам;

- определения базовой линии для различных типов лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам.

Результаты и обсуждение

В предложенных изменениях к Лесному кодексу Российской Федерации, главным образом, вводятся нормы, касающиеся реализации лесоклиматических проектов. Эти изменения направлены на интеграцию климатических инициатив с использованием лесных ресурсов в нормативно-правовое поле Российской Федерации, что, в итоге, должно привести к сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов и способствовать выполнению Российской Федерацией взятых на себя международных обязательств в области смягчения и адаптации к неблагоприятным последствиям глобального изменения климата.

Эти изменения отвечают глобальному тренду на декарбонизацию, и их внедрение должно содействовать модернизации российского лесного хозяйства в части климатически значимых мероприятий. Включение лесов в процессы реализации климатических проектов и углеродного учета укрепляет правовую базу для активного вовлечения лесного сектора в национальные и международные механизмы углеродных компенсаций. Подобные инициативы способствуют развитию зеленой экономики и повышению конкурентоспособности российских лесных предприятий на международных рынках, где требования по снижению углеродного следа становятся все более значимыми.

Предложенные в законопроекте меры по выпуску углеродных единиц соответствуют основным международным стандартам, таким как Киотский протокол и Парижское соглашение, по ключевым параметрам: созданию проектов на добровольной основе, мониторингу, учету в реестрах и возможному расторжению соглашений при нарушениях. Подробнее рассмотрим это в таблице 1.

Таблица 1. Сравнительный анализ соответствия рассматриваемого законопроекта в части выпуска углеродных единиц международным правилам, рекомендациям и процедурам

Таким образом, при условии необходимости, механизм может быть интегрирован в глобальные углеродные рынки и поддерживать международные климатические цели.

Законопроект предусматривает возможность заключения соглашений на срок, соответствующий времени реализации проекта и сохранению его результатов, что соответствует международным стандартам. Однако в законопроекте не содержатся конкретные меры по управлению долгосрочными рисками, такими как изменения в статусе участков или экологические угрозы. Для успешной реализации проектов необходимо разработать дополнительные нормативные акты и методологии, учитывающие эти риски. Эти методологии должны быть включены в российский реестр углеродных единиц и применяться при подготовке и утверждении новых проектов. Обобщим вышесказанное в таблице 2.

Таблица 2. Сравнительный анализ соответствия рассматриваемого законопроекта в части обоснования прав на лесные участки при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам

Предлагаемый законопроект содержит механизм приобретения прав на лесные участки для реализации лесоклиматических проектов, который в значительной мере соответствует международным стандартам, таким как добровольное участие и прозрачность соглашений. Важно, что механизм учитывает необходимость согласия всех участников и третьих лиц, а также предусматривает справедливое распределение прав и обязательств. Тем не менее, для полноценного соответствия международным стандартам и успешной интеграции проектов в глобальные климатические инициативы необходимо дополнить нормативно-правовую базу России методологиями, которые будут учитывать долгосрочные риски и гарантировать сохранение результатов лесоклиматических проектов.

Согласно Лесному кодексу Российской Федерации, порядок осуществления лесохозяйственных мероприятий определяется рядом правил, включая правила заготовки древесины, правила пожарной и санитарной безопасности, а также правила лесовосстановления и ухода за лесами. Эти нормативные акты устанавливают нормы, которые соответствуют международным стандартам:

• При проведении лесовосстановительных мероприятий важно учитывать местные экосистемные условия и сохранять биоразнообразие. Недопустимо проводить монокультурные посадки, которые могут негативно отразиться на устойчивости лесов.

• Проекты должны обеспечивать долгосрочную поддержку восстановленных лесов, чтобы они достигли зрелого состояния и смогли стабильно поглощать углекислый газ.

• Необходимо принимать меры по защите лесов от пожаров, а также предотвращению угроз, связанных с вредителями и болезнями лесов.

Эти меры способствуют не только сохранению лесов, но и повышению их продуктивности и устойчивости перед климатическими изменениями и природными угрозами. Это особенно важно в контексте международных проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощения углекислого газа. Обобщим вышеуказанные положения т проведем сравнительный анализ в таблице 3.

Таблица 3. Сравнительный анализ соответствия рассматриваемого законопроекта в части основания для осуществления лесохозяйственных мероприятий в границах проекта при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам

Таким образом, законопроект в значительной степени соответствует международным стандартам и нормам в области лесоуправления и климатических инициатив. Однако для полноценной реализации его положений необходимо дальнейшее совершенствование методологических основ, включая инструменты анализа и методы управления рисками, которые обязательно должны быть учтены при разработке и утверждении новых методик.

Рассматриваемый законопроект включает ряд положений, которые направлены на предотвращение двойного учёта:

- соглашения о реализации лесоклиматических проектов: в пункте 5 статьи 66.2 упоминается обязательство включить результаты реализации проекта в реестр углеродных единиц в течение пяти лет с момента заключения соглашения. Наличие такого обязательства является важным шагом к предотвращению двойного учёта, так как реестр позволяет отслеживать углеродные единицы, обеспечивая прозрачность и контроль за их использованием.

- мониторинг и отчетность: законопроект требует, чтобы исполнитель проекта представлял результаты мониторинга в федеральный орган контроля. Это позволяет отслеживать реализацию проектов и объемы сокращения выбросов, что также способствует предотвращению дублирования углеродных единиц.

- соглашения с третьими лицами: установленное требование согласия от лиц, которым предоставлены лесные участки для иных целей, снижает риск двойного учёта, если эти участки уже участвуют в других климатических инициативах или программах лесопользования.

Обобщим вышеуказанные положения т проведем сравнительный анализ в таблице 4.

Таблица 4. Сравнительный анализ соответствия рассматриваемого законопроекта в части исключения двойного учета результатов при реализации лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам

Хотя законопроект включает важные элементы для предотвращения двойного учёта, есть несколько аспектов, которые необходимо учесть при формировании нормативно-правовой базы реализации лесоклиматических проектов:

- четкость в отношении прав на углеродные единицы: необходимо разработать рекомендации по детализиции положений о том, как распределяются права на углеродные единицы между государством и исполнителем проекта зависимости от вида проекта, взятых на себя обязательств и т.д. В международной практике чёткие правила владения и передачи углеродных единиц играют важную роль в предотвращении дублирования;

- международная верификация: необходима разработка положений о взаимодействии с международными реестрами или о верификации углеродных единиц на международном уровне. Это важно для того, чтобы углеродные единицы, зарегистрированные в России, признавались на международных рынках углерода, таких как VCS или Gold Standard.

- международные сделки и обязательства страны: необходимо уточнить, как будут согласовываться углеродные единицы, созданные в рамках лесоклиматических проектов, с национальными обязательствами России по Парижскому соглашению. Если страна использует единицы для выполнения своих обязательств по сокращению выбросов, эти же единицы не могут быть проданы на международном рынке.

Международные стандарты требуют, чтобы методики для определения базовой линии также учитывались при мониторинге и проверке, что позволяет корректировать базовую линию при необходимости. Законопроект включает обязательства по мониторингу и отчетности (статья 66.2, пункты 7 и 8), что соответствует международным требованиям. Обобщим вышеуказанные положения в таблице 5.

Таблица 5. Сравнительный анализ соответствия рассматриваемого законопроекта в части по определению базовой линии для различных типов лесоклиматических проектов международным правилам, рекомендациям и процедурам

Чтобы нормативно-правовая база соответствовала международным рекомендациям по определению базовой линии, рекомендуется дополнительно к законопроекту провести следующие мероприятия:

1. Установить четкие методологии для определения базовой линии, которые должны быть проверены и одобрены, и которые включают анализ исторических данных, текущих условий и альтернативных сценариев.

2. Адаптация международных стандартов: необходимо учесть положения международно признанных методологий и стандартов, таких как те, что используются в VCS или Gold Standard, для определения базовой линии. Это обеспечит согласованность и международное признание.

Законопроект в текущем виде полностью соответствует международным рекомендациям по определению базовой линии для лесоклиматических проектов, но необходимо дополнить его нормативно-правовой базой, в частности разработать методологии по определению базовой линии. Для соответствия международным нормам необходимо учитывать положения международных методологий для определения базовой линии, а также обеспечить прозрачность и консервативность в процессе оценки углеродных сокращений.

Для оценки того, насколько требования и ограничения по реализации лесоклиматических проектов, предусмотренные законопроектом, соответствуют международным правилам, рекомендациям и процедурам, рассмотрим ключевые аспекты международных стандартов и их сопоставление с положениями законопроекта.

Прозрачность и отчетность. Международные стандарты, такие как Verified Carbon Standard (VCS) и Gold Standard, требуют, чтобы информация о проекте, его воздействии и результатах была доступна для общественности. Это включает в себя прозрачное документирование всех процессов, связанных с проектом, и регулярные отчеты о его выполнении. Стандарты требуют регулярных отчетов и проверок для обеспечения соответствия и надежности результатов проекта.

Законопроект включает требования по отчетности, такие как предоставление результатов мониторинга и включение данных в реестр углеродных единиц (статья 66.2, пункты 6 и 7). В законопроекте нет конкретных требований о публичной доступности отчетов или детализированных данных о проекте, однако в нем содержатся требования о передаче информации в органы государственной власти и реестр углеродных единиц, которая в дальнейшем становится открытой.

Мониторинг и верификация. Регулярный мониторинг является необходимым для оценки эффективности проекта и обеспечения точности данных о углеродных сокращениях. Проекты должны проходить независимую верификацию (проверку третьей стороной) для подтверждения достоверности данных о сокращениях выбросов.

Законопроект требует представления результатов мониторинга не реже одного раза в пять лет (статья 66.2, пункт 7). В законопроекте нет прямого упоминания обязательства по проведению независимой верификации данных, однако есть указание на действия в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2021 года № 296-ФЗ "Об ограничении выбросов парниковых газов", который конкретизирует понятие верификация относительно климатических проектов.

Методологии и подходы. Международные стандарты требуют использования одобренных методологий для оценки углеродных сокращений и поглощений. Эти методологии должны учитывать исторические данные, текущие условия и альтернативные сценарии.

Законопроект не предоставляет конкретных методологий для определения углеродных сокращений или поглощений, однако он содержит требование вносить данные о лесоклиматическом проекте в реестр углеродных единиц, что подразумевает использование методологии.

Базовая линия и дополнительность. Необходимо установить четкую базовую линию, которая отражает, что углеродные сокращения или поглощения являются дополнительными и не произошли бы без реализации проекта. Проект должен демонстрировать, что его результаты являются дополнительными по сравнению с тем, что произошло бы в отсутствие проекта.

Законопроект не содержит подробных требований по установлению базовой линии и дополнительности. Однако в пункте 2 статьи 66.1 указано, что при реализации лесоклиматических проектов предусматривается осуществление мероприятий, направленных на сокращение выбросов и увеличение поглощения парниковых газов. Таким образом, этот пункт декларирует концепцию дополнительности. Отсутствие четких требований по определению базовой линии и дополнительности, должно компенсироваться разработкой и утверждением соответствующих методологий.

Соответствие и участие заинтересованных сторон. Проекты должны учитывать мнение местных сообществ и других заинтересованных сторон, а также обеспечивать их участие в процессе разработки и реализации проекта.

Законопроект упоминает необходимость письменного согласия пользователей земельных участков (статья 66.2, пункт 3), что может удовлетворять требованиям по участию заинтересованных сторон. Права местных сообществ в должной мере защищены действующими положениями Лесного кодекса Российской Федерации.

Заключение

Рассматриваемый законопроект по реализации лесоклиматических проектов демонстрирует высокую степень соответствия международным нормам и стандартам, таким как Парижское соглашение, Verified Carbon Standard (VCS), Gold Standard и механизмы REDD+. Он охватывает ключевые аспекты, необходимые для успешной интеграции в глобальную практику по сокращению углеродных выбросов и увеличению углеродного поглощения. Важно отметить, что, при дальнейшем развитии нормативно-правовой базы на основе данного законопроекта, можно успешно реализовать все требования, выдвигаемые международными стандартами, при разработке соответствующих методологий и других нормативно-правовых актов.

Законопроект затрагивает основные вопросы, такие как исключение двойного учета углеродных единиц и определение базовой линии для оценки результатов лесоклиматических проектов. Эти элементы являются критически важными для обеспечения надежности и прозрачности углеродных единиц на международных рынках. Кроме того, предусмотренные механизмы мониторинга и отчетности соответствуют международным требованиям, что позволяет гарантировать качество и достоверность данных о выполнении проектов.

Однако, для достижения максимального эффекта и соответствия всем требованиям международных норм, необходимо дополнить законопроект разработкой конкретных методологий и норм, которые будут обеспечивать практическую реализацию его положений.