Improvement of project management in public authorities of the Russian Federation

Введение. Проектное управление развивается более 80 лет очень активно. Наибольшую популярность проектная деятельность получила в государственном управлении по причине достижения целей за короткие сроки, обеспечения межведомственного взаимодействия, наиболее эффективного использования бюджетных средств, воплощения приоритетных проектов и др.

При нестабильной экономике проектное управление всё более востребовано; сейчас оно находится на новом уровне взаимодействия с разными структурами.

Проведение исследований в области особенностей проектного управления на сегодняшний день, а также определение перспективных направлений вместе представляют одну из главных задач, как в бизнесе, так и на государственном уровне.

Проблемы проектного управления выступают всё более актуальными в связи с вызовами, происходящими в экономике, в технологиях и в обществе.

Настоящее исследование связано с выработкой рекомендаций, направленных на совершенствование проектного управления на государственном уровне.

Литературный обзор. Относительно проектной деятельности на государственном уровне следует отметить ряд исследований Васильева А.И. [1], Зябликовой О.А. [3], Горбовой И.Н., [2], Мирошниковой Е.А. [5], Савченко Я.В. [7], Тагирова Э.Р. [10] и др.

Автор О.А. Зябликова рассматривала, что проектный подход более эффективен на государственном уровне в сравнении с функциональным [3].

Исследователь А. И. Васильев составил сравнительную характеристику бизнес-процесса и проекта. Базисом проектного управления выступает термин «проект». Под проектом понимается «…совокупность действий, выполняемых в конкретный период направленных на создание уникального продукта или услуги, получение результатов проекта будет зависеть от множества факторов рационального распределения ресурсов, бюджета проекта, команды проекта и т.д.» [6].

Исследователь Э.Р. Тагиров провел сравнительный анализ организации проектного управления в бизнес-структурах и органах власти [10]

Мирошникова Е.А. в своем исследовании охарактеризовала организационно-ролевую структуру управления проектами на уровне государства [5].

Горбова И.Н. и Хагуров Г.Ш. определяет проектное управление как способ управления крупными задачами в условиях ограниченности сроков проектирования ресурсов необходимых для достижения целей и задач проекта [2].

Исходя из представленных исследований следует выделить, что недостаточно уделено внимание вопросу разработки рекомендаций, направленных на совершенствование проектной деятельности в государственном секторе.

В различных направлениях работы на государственном уровне используется проектный подход. Следовательно управление проектами расценивается, как способ государственного управления. Отсюда цель исследования связана с выработкой рекомендаций, направленных на совершенствование проектного управления в государственном секторе.

Гипотеза состоит в том, что эффективность управления на федеральном, региональном уровне повысится при активном применении проектного подхода. Государству необходимо и дальше создавать условия для повсеместного использования проектного управления в органах власти в сравнении с традиционным управлением.

Методологию исследования составили такие методы познания, как сравнение, анализ, индукция, обобщение.

Новизна данного исследования заключается установлении проблематики управления проектами на государственном уровне, разработке рекомендаций по совершенствованию проектного управления в государственном секторе.

Результаты. Проектное управление на уровне государства даёт возможность выявить необходимые действия, вещественные, финансовые и трудовые затраты. Необходимо только отметить, что проекты на государственном уровне имеют дополнительную нагрузку: администрирование проекта, его документирование, дополнительные возникающие работы, выходящие за границы технического задания, создание большой команды для достижения задач в сроки, установленные проектом [3].

Увеличения эффективности государственного управления и недостаток имеющихся рекомендаций, которые нацелены на совершенствование проектного управления, рождают противоречие. В этом противоречии и заключается и проблема исследования, цель которого – разработать рекомендации, направленные на совершенствование проектной деятельности.

С целью грамотного управления проектами необходимо отличить друг от друга такие понятия, как «процесс» и «проект». В основе осуществления всякого бизнес-процесса лежит проект. При этом он включает такие процессы как:

1) инициирование проекта;

2) планирование проекта;

3) исполнение проекта;

4) мониторинг и координация проекта;

5) завершение проекта [1].

То есть, мы видим, что процессы входят в проект, а значит, понятие «проект» шире понятия «процесс».

Проектное управление на уровне государства позволяет достичь значительного экономического эффекта. Он выражается в повышении качества и оперативности выполнения работ, создании новых рабочих мест, повышении инвестиционной привлекательности субъектов РФ и страны целом [9].

Проектный подход в государственном управлении способствует решению проблем, возникающих социально-экономической сфере. Посредством разработки и внедрения проектов разрешаются государственные и муниципальные проблемы, что означает они прямо или косвенно направлены на удовлетворение потребностей населения.

Проект, реализуемый внутри системы власти не всегда затрагивает население напрямую, но продукт, создаваемый проектом в будущем, создаст экономию бюджетных средств, повысит качество исполнения функций органов власти, качество взаимодействия органов власти с населением, обеспечит прозрачность и публичность органов власти, положительный имидж управленческому аппарату.

Так навигатором по разрешению проблем относительно поддержания здоровья граждан, роста численности населения выступают проекты «Здравоохранение» и «Демография», реализуемые с 2019 г. по 2024 г. включительно. В проектах решаются вопросы: обеспечение доступа к медицинскому обслуживанию; снижение показателя смертности, рост рождаемости, ежегодные профилактические медицинские осмотры граждан и др. Обозначенные проекты положительным образом влияют на демографическую обстановку в стране.

Особенность любого проекта обусловлена выполнением его в обозначенные сроки, что предполагает установление контроля за реализацией проекта уполномоченных структур и снижение рисков проекта.

За достижением целевых показателей национальных проектов осуществляется мониторинг на основе автоматической обработки со стороны соответствующих уполномоченных ведомств. Отсюда следует, что государственное управление в различных направлениях (здравоохранении, демографии, образовании и т.п.) является открытым, прозрачным, результативным, и тем самым количество неудачных проектов минимизируется. При наличии определенных внешних факторов, препятствующих внедрению проектов, статистические данные демонстрируют успешность проектов «Здравоохранение и «Демография» и были достигнуты следующие показатели в 2023г.: более 60% граждан прошли профилактические медицинские осмотры; рождаемость возросла на 7%; увеличение средней продолжительности жизни до 73 лет; создано более 1,2 тысячи объектов первичного звена здравоохранения. Статистические данные по реализации проектов подтверждают их эффективность. И в продолжение развития проектного подхода на государственном уровне запущены в 2024 г. новые национальные проекты «Семья», «Продолжительная и активная жизнь».

Важно, что к особенностям управления проектами на уровне государства относятся:

1) осуществление проектный подход в жестких правовых рамках;

2) подотчётность перед вышестоящими органами власти;

3) финансирование проектов за бюджетные средства;

4) публичность отчётности и общественный контроль;

5) высокие цели проектов;

6) многогранные, крупномасштабные проекты;

7) нацеленность на социальный эффект, а не экономический результат [1; 9].

При балансе объёма работы, ресурсов (деньги, труд, время, материалы), качества и рисков в понятие «проектное управление» входит совокупность методов, инструментов и приёмов, которые направлены на результат проекта.

Для органов власти Советом по внедрению проектного управления разработаны Методические рекомендации по ведению проектного управления в органах исполнительной власти. Эти рекомендации содержат подходы, принципы и порядок ведения проектного управления. Также изображены типовые шаблоны нормативные методические документы для их внедрения в органах исполнительной власти [1].

По методическим рекомендациям Минэкономразвития модель проектно-ориентированной системы управления включает следующие уровни управления: «стратегический» (от 6 лет), «тактический» (1-6 лет), «оперативный» (3 месяца – 1 год) и «операционный» (1 день – 3 месяца). К инструментам управления в данной модели относятся план деятельности и государственные программы, внутренний план деятельности, проектные документы (рис.1).

Рисунок 1 – Модель проектно-ориентированной системы управления

Источник: [1].

Для реализации основного процесса «Управление проектами» исполняются и вспомогательные процессы: (1) мотивация участников проектной деятельности; (2) компетенции участников проектов; (3) организационная поддержка проектной деятельности; (4) технологическая поддержка проектной деятельности.

Проектное управления на уровне государства, как форма организации проектного управления, призвано централизовать управление проектами, структурировать их и выделять положительного опыта.

Базисом организации проектного управления системы в органах государственной власти являются следующие принципы:

─ разработка с применением проектных методик;

─ постепенное внедрение с выделением сроков;

─ ориентация на конкретные результаты;

─ помощь разрабатываемых решений по всем блокам работ: организация — мотивация — обучение — информационные технологии;

─ поэтапное усложнение;

─ апробация разработок, обнаружение ошибок и (или) замечаний, их исправление и фиксация результата;

─ взаимосвязь всех решений и владение синергетическим эффектом;

─ устремленность на унификацию, типизацию решений без потери эффективности;

─ гибкость [5].

В государственном секторе России в настоящее время в процессе реализации множество различных проектов. Государственные цели и способы достижения установлены Указом Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474, в котором определены национальные цели развития. В соответствии с ними с 2020 по 2030 годы будут реализовываться национальные проекты.

Новые технологии проектного управления способствует сокращению документооборота и повышении эффективности управления проектами. Национальные проекты включают в себя федеральные проекты, а также выделяют ведомственные проекты. На уровне субъектов РФ выделяют региональные проекты [3]. Так, можем наблюдать вертикаль проектной деятельности на уровне государства, так как проекты регионального уровня связаны с федеральными, муниципальные органы власти решают вопросы в составе региональных проектов. Но четких регламентаций и методического оформления данной вертикали, к сожалению, нет.

Будет ли проектное управление инструментом повышения эффективности деятельности государственной власти зависит от понимания органов власти важности такой стадии проектов, как определение требований заказчика. Все инициативы, идеи, конечные результаты нужно согласовывать с потребителем.

Таким примером, когда требовалось согласование инициативы с региональной и муниципальной властью, являются умные остановки. Население многих городов восприняло данный проект как бесполезную трату денежных средств. Во многих городах России установка умных остановок стала экономическим проектом, в котором инвестор договаривается продвинуть проектное решение на выгодных только для себя условиях, при этом не выявляются требования со стороны потребителя проекта. Поэтому проекты, разрабатываемые и реализуемые государственными органами власти, должны быть направлены на решение государственных и муниципальных проблем, не связаны с финансовым эффектом и призваны удовлетворять нужды потребителя (населения).

Выделим проблемы, связанные с проектным управлением на уровне государства: недостаточная гибкость и излишняя бюрократия; трудности достижения индикаторов эффективности проекта; проблема создания специальной инфраструктуры проекта; сопротивление изменениям на разных уровнях управления проектами; часто изменяющаяся нормативная, правовая база проекта; зачастую у руководителей проектов отсутствует полнота власти для решения возникающих проблем.

Опираясь на Методические рекомендации по оценке уровня организации проектной деятельности, сформулируем рекомендации для управления проектами на государственном и муниципальных уровнях.

Для того чтобы оценить методику элементов проектной деятельности, принимается такая шкала проектной деятельности [12]:

1) уровень 0 – «отсутствующий»: непредсказуемость и неконтролируемость процессов, не возникающих в определённых событиях;

2) уровень 1 – «начальный»: непредсказуемые и мало контролируемые процессами, появляющимися при определённых событиях;

3) уровень 2 – «управляемый»: отличается процессами, назначенные на уровне проектов, появляющихся в ходе определённых событий;

4) уровень 3 – «стандартизируемый»: обладает процессами на всех этапах проектного управления;

5) уровень 4 – «измеряемый»: измеряемые и проверяемые процессы, которые определены на протяжении всего проектного управления;

6) уровень 5 – «оптимизируемый»: в его состав входит фокусирование на стабильном улучшении процессов управления, размер которых имеет влияние на управление государством или муниципалитетом.

Чтобы оценить процессы управления, применим такие критерии оценки:

1) качество описания процессов – применяется для определения «зрелости» проекта;

2) качество применения процессов – указывает на уровень самостоятельности проектной деятельности в государственных и муниципальных органах;

3) уровень автоматизации процессов [12].

Чтобы подтвердить уровни 0-3 шкалы проектной деятельности, используют такие параметры оценки критериев качества описания процессов и их применения, как:

1) последовательность всех осуществляемых операций и их взаимодействие ответственных лиц за их выполнение;

2) необходимая документация и планируемые результаты процессов, шаблоны предоставления этих результатов;

3) документация, подтверждающие результаты процессов управления.

Для подтверждения следующих двух уровней (4 и 5) по критериям оценивания качества описания и процессов добавочно используются:

1) основные показатели эффективности процессов и описание системы их мониторинга;

2) изображения и процедур стабильного улучшения процессов управления;

3) результаты систематических измерений основных критериев результативности процессов управления;

4) планы по совершенствованию процессов управления и итоги их исполнения.

Если «стандартизируемый» уровень не достигнут, то к нему уже не могут применяться и для него не доказываются параметры оценки «измеряемого» и «оптимизируемого» уровней.

Зарождение и развитие управление проектной деятельности на региональном уровне госвласти – задача особо сложная; она требует достаточных усилий, как от руководителей органов исполнительной власти, так и от рядовых участников проекта [11].

Проектное управление, как на уровне государства, так и на уровне муниципалитета встречается с требованиями, включающими обеспечение прозрачности отчётности перед населением; также необходимо учитывать особенности бюрократического мира. Так, к примеру, введение проектного управления в государственную и муниципальную власти выступает условием наличия высококвалифицированных специалистов, а также адаптацию проекта к особенностям страны или региона и учёта специфики общества [8].

При правильной организации и введении проектного управления достигается значительная эффективность деятельности государственных органов, а также совершенствуется качество услуг, предоставляемых муниципальными органами. Вместе с этим, применение актуальных методов управления проектами даёт возможность для повышения эффективности государственных и муниципальных программ.

Так, проектное управление – это эффективный инструмент достижения целей органов государственной и муниципальной властей. Главными элементами удачного проектного управления являются: правильное планирование, ресурсное снабжение, мониторинг и оценка.

Использование методов проектного управления приводит к увеличению эффективности применения ресурсов, к улучшению поверки и к обеспечению достижений ожидаемых результатов программ и проектов. Для эффективного внедрения проектного управления необходимы комплексный подход и учёт организационных и правовых аспектов.

Формирование знаний в области проектного управления – это важнейший шаг к улучшению управления в органах властей. Действенное и эффективное пользование проектным управлением необходимо для успеха стратегических целей, а также для обеспечения прозрачности и ответственности в процессе реализации проектов, что, в итоге, имеет влияние на достаточно стабильное развитие как регионов, так и страны в целом [5].

Проектное управление в органах государственной власти даёт возможность чётко определять нужные воздействия, материальные и финансовые затраты, побуждения участников проектного управления в достижениях результатов. Ho, чтобы реализовать в срок задачи проектного управления, государственный сектор всегда несёт добавочную ресурсную нагрузку: администрирование и документооборот проекта, дополнительные работы за рамками технического задания, a также необходимость привлечение большого количества людей для создания команды [3]. Проанализировав особенности организации проектной деятельности в органах государственной власти, определили ряд рекомендаций по совершенствованию управления проектной деятельностью в органах государственной власти РФ.

Во-первых, необходимо, чтобы система проектного управления обеспечивала интересы заказчика и потребителя проекта. Все инициативы, идеи, конечные результаты нужно согласовывать с потребителем. Необходимо отметить, что многие проекты регионов и муниципальных властей, финансируемые из федерального бюджета, имеют возможность согласования с населением. Подобная схема взаимоотношений уберет недопонимание между властью и населением.

Во-вторых, особое внимание требует система управления проектной деятельностью, как механизм поощрений членов проекта. В связи с этим разумно разработать методические рекомендации, которые будут решать вопросы организации стимулирования на федеральном и государственном уровнях и централизовать систему решений проблемы. Важно предусматривать также и систему нематериального поощрения (отгулы, сокращение рабочего времени и т.п.).

Во-третьих, сейчас трудно оценить эффективность управления проектами. Связано это с разноплановостью всех социально-экономических проектов и определённой спецификой разнообразных сфер деятельности, в которых осуществляться проекты. Следовательно, рекомендуется сформировать определённую целостную систему показателей, которая позволить оценить результаты и итоги социально-экономических проектов и программ региона. Наличие и апробация такой системы санкционирует не просто оценку результатов применения инструментов управления проектами, но и проведёт сравнительную оценку регионов страны в этом аспекте.

В-четвертых, отталкиваясь от такой сравнительной оценки, можно составить рейтинг готовности системы проектного управления в регионах страны. В наши дни из-за отсутствия данного рейтинга отстающие, неразвитые регионы остаются незамеченными, и относятся довольно скептически и несерьёзно к внедрению и использованию проектного управления. Официальный рейтинг уровня готовности организации проектной деятельности стимулирует регионы, отстающие к внедрению проектных практик. Ежегодные отчёты по развитию системы проектного управления, официальный мониторинг, а также публичность итогов оценки уровня зрелости системы управления проектной деятельностью являются довольно эффективными и мотивирующими инструментами [7].

Заключение. В настоящее время регионы не только получают финансовую поддержку из федерального бюджета в рамках реализуемых национальных проектов, но и активно вовлечены в проектную деятельность.

Проблемами, связанные с проектным управлением на уровне государства являются: недостаточная гибкость и излишняя бюрократия; трудности достижения индикаторов эффективности проекта; проблема создания специальной инфраструктуры проекта; сопротивление изменениям на разных уровнях управления проектами; часто изменяющаяся нормативная, правовая база проекта; зачастую у руководителей проектов отсутствует полнота власти для решения возникающих проблем.

Проектное управление является эффективным средством и рычагом воплощения крупномасштабных проектов, неповторимых задач, при этом проектное управление требует больших финансовых, материальных затрат, а также специальных знаний и опыта и на данном основании требуется определить целесообразность использования проектного подхода.

На основании определения специфики развития организации проектной деятельности в органах государственной власти, определен ряд рекомендаций, направленных на улучшение системы управления проектной деятельностью в органах государственной власти РФ.