Normative and legal problems of regulating the agglomeration creation and activity at the regional level

Введение

Социально-экономическое значение развития агломераций в современных реалиях трудно переоценить. Агломерации выступают драйверами развития регионов, позволяя аккумулировать различные ресурсы для экономической системы субъекта. Однако нормативно-правовое регулирование деятельности агломераций в России как на федеральном, так и на региональном уровнях не развито либо развито крайне слабо.

Возрастающая актуальность роли агломераций в социально-экономическом развитии регионов, отсутствие федерального закона и пробелы регионального нормативно-правового регулирования развития агломераций представляет насущную проблему, требующую своего решения.

В исследовании были проанализированы авторские исследования в области регионалистики и развития социально-экономических систем региона [33-37], а также значительный объем нормативно-правовых актов федерального уровня [1,3,4,5], документов стратегического развития территорий [5,6,7,8,9], а также стратегические документы и законодательство ряда субъектов Российской Федерации [10-32].

Авторская гипотеза строится на том, что агломерации представляют собой важным элемент развития региональных социально-экономических систем и требуют четкого законодательного регламентирования как на федеральном уровне, так и на уровне конкретного региона России.

Целью исследования является рассмотрение законодательного обеспечения создания и деятельности агломераций в Российской Федерации и выявление основных тенденций для дальнейшего законодательного регламентирования функционирования агломераций в регионах.

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью и теми эффектами, которые привносит создание агломераций в субъектах Российской Федерации, которые должны функционировать в рамках четко обозначенной нормативно-правовой конструкции в целях социально-экономического развития как субъекта РФ, так и государства в целом.

Основными методами проведения исследования является монографический метод, нормативно-правовой метод, формально-юридический метод и метод сравнительного правоведения.

Научная новизна исследования заключается в выявлении актуальных тенденций развития нормативно-правового регулирования агломераций условиях регионального пространства.

Основная часть

Сегодня научная проблема создания адаптивной и устойчивой системы управления экономикой региона остается приоритетной как с точки зрения государства, так и с позиций регионального сообщества [35]. Исследование способности территории к самостоятельному развитию является объектом «внимания ученых и специалистов-практиков не одно десятилетие [37].

Развитие территорий должны активизировать человеческий капитал; совершенствовать сферу образования территорий; усиливать интеграцию образования и науки; повышать уровень квалификации занятых в промышленности [36]. Все это возможно в том числе при создании агломераций в территориальных образованиях государства.

В настоящее время очевидна актуализация научных и практических разработок, нацеленных на социально-экономическое регулирование агломерационных процессов в государстве [33]. Деятельность агломераций невозможна без четкой и актуальной нормативно-правовой базы.

Разработка и принятие нормативно-правовых актов в области развития агломераций и агломерационного эффекта несомненно выступает важнейшим направлением в области социально-экономического развития регионов.

Это обусловлено объективным процессом урбанизации территорий, концентрации промышленности в кластерные образования и важнейший фактор развития территорий [34].

На сегодняшний день отсутствует комплексный федеральный нормативно-правовой акт, посвященный агломерациям. Упоминание о законодательном понятии термина агломерации дается в ряде подзаконных нормативно-правовых актов.

Так, в Постановлении Правительства РФ от 26 ноября 2019 года № 1512 дается следующее определение агломерации [3].

«Агломерация» – совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 500 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями».

Термин городская агломерация упоминается в Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2021 года № 542 [4]: «Городская агломерация» – образуемая крупнейшим городским округом – «ядром агломерации» и муниципальными образованиями - «спутниками» многокомпонентная система с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями, в частности, наличием «маятниковой» трудовой миграции населения.

Также понятие агломераций содержится в ряде норм строительной отрасли, применительно к вопросам градостроительства и организации пространства.

Анализируя документы стратегического планирования, укажем, что термин «агломерация» используется в основном в документах социально-экономического планирования, утверждаемых актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти.

Отметим, что отсутствие единого законодательного закрепления термина «агломерация» не обеспечивает единство правоприменения. Это создает определенные сложности, так как не позволяет выявить суть рассматриваемого явления и тем самым обеспечить должное функционирование данного механизма и его организационно-правовое развитие.

Необходимость создания агломераций и соответственно их правовое оформление упоминалась в ряде стратегических и программных документов.

Так, в 2008 году Правительство Российской Федерации утверждает «Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», в соответствии с которой крупные городские агломерации должны стать важной частью долгосрочной стратегии развития России и сделать экономику России конкурентоспособной на мировом рынке. Впервые на уровне государственного документа пространственное развитие инфраструктуры и инвестиционной деятельности, создание новых центров экономического роста объявляются в качестве приоритета региональной политики государства, направленной на «снижение регионального неравенства и уменьшение сверх концентрации экономических ресурсов в столичных агломерациях».

Согласно Концепции инновационное и социальное долгосрочное развитие Российской Федерации базируется на научно-техническом и образовательном потенциале крупных городских агломерации, на формировании территориально-производственных кластеров в урбанизированных регионах [5].

Последующее развитие основные идеи Концепции получили в ряде проектов документов, которые официально так и не были приняты. Речь идет о проекте постановления Правительства РФ 2010 года о развитии каркаса системы расселения страны, в котором предполагалось создание 20 крупных агломераций на базе муниципальных образований-миллионников, а также о «дорожной карте» развития агломераций в России 2013 года, определявшей критерии отбора агломераций для участия в реализации социально-экономических проектов.

В Указе Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года №134 «Об основах государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года» дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности развитие крупных городских агломераций, рассматриваются «как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках» [3].

В утвержденном Правительством РФ 22 ноября 2018 года «Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года» предусмотрены шаги по качественной трансформации структуры рабочей силы и динамики производительности труда [6]. Также следует отметить важность утверждения Правительством РФ в 2019 году «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» [7]. Вопросы агломерации рассматриваются в Стратегии довольно широко как ключевой приоритет пространственного развития Российской Федерации.

Городскую агломерацию Стратегия определяет, как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения (500-1000 тыс. чел. – крупная агломерация или свыше 1 млн. чел. – крупнейшая агломерация), связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [9].

В указе Президента Российской Федерации «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», а также в Стратегии пространственного развития страны агломерации определяются как полюса экономического роста и воспроизводства человеческого капитала.

В нормативных актах дается понятие сельских агломераций. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 декабря 2019 № 1332, к понятию «сельских агломераций» относятся сельские территории, поселки городского типа, рабочие поселки, которые не входят в состав городских округов [8].

Однако все перечисленные выше документы не регламентируют процесс создания, оформления, организационного функционирования деятельности агломераций, а определяют только их значимость в социально-экономическом развитии.

Отметим, что попытки принятия федерального закона, регламентирующего общие положения о создании и функционировании регламентаций, принимались. Так, подготовленный в 2020 году Минэкономразвития РФ проект федерального закона «О городских агломерациях» [10] представляет значительный рынок в данном направлении. Однако до сегодняшнего дня данный нормативно-правовой акт не принят. Несомненно, данный законопроект является положительным шагом в нормативно-правовом регулировании деятельности агломераций.

К положительным сторонам законопроекта можно отнести выделение критериев городской агломерации: наличие центра, транспортной доступности, установленной средней плотности населения; разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере развития городских агломераций; определение форм межмуниципального сотрудничества (соглашения, координационные советы) как условие создания агломерации.

Следует обратить внимание на то, что большинство субъектов Российской Федерации проводят свою политику в сфере агломераций и даже вышли на более высокий уровень понимания данного процесса, нежели на федеральном уровне. Можно отметить, что субъекты федерации ведут упреждающую политику в вопросах нормативно-правового регулирования деятельности агломераций. В качестве примера можно назвать Томскую область, где на региональном уровне приняты законы, регулирующие сферу агломерирования [11].

Проанализировав региональное законодательство в вопросах правового оформления деятельности агломераций можно сделать вывод о том, что существует четыре типа регулирования агломераций.

Таблица1 – Типы нормативно-правового регламентирования агломераций в РФ

Как показывают данные, представленные в таблице, только в четырех регионах РФ разработаны региональные законы, определяющие процесс создания и функционирования агломераций.

Далее проанализируем в каких нормативно-правовых и стратегических документах субъекта имеется упоминание не функционирование агломерации. Для анализа бы выбраны ряд агломераций РФ.

Таблица 2 – Нормативно-правовые акты и иные документы планирования развития территории, регламентирующие статус агломераций в различных субъектах РФ

Проанализировав данные, представленные в таблице, отметим, что только в одном субъекте РФ принята стратегия развития агломерации. Данная стратегия определяет направления городского развития, развития транспортной инфраструктуры, не указывая порядок создания агломерации и управления агломерационными процессами.

Аналогично можно сказать и о концепциях развития агломерации, которые есть в ряде регионов России. В большинстве регионов России в действующих стратегиях социально-экономического развития упоминаются агломерации как необходимые драйверы роста для экономики региона. Однако отметим, что перечисленные выше документы не являются нормативно-правовыми, а определяют общие тенденции и тренды развития территорий, не определяя ключевые моменты организационного сопровождения деятельности агломерации.

Нормативные документы представлены только в четырёх субъектах РФ, где были приняты региональные законы, регламентирующие порядок создания агломераций, направления деятельности органов власти по развитию городской агломерации, вопросы функционирования агломераций, а также вопросы взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в вопросах взаимодействия по вопросам развития агломераций в субъекте. Несомненно, принятие данных актов является положительным направлением для развития нормативно-правового оформления агломераций.

Достаточно подробно регламентируется статус агломераций на региональном уровне в Белгородской области [11]. Также на территории области действуют межмуниципальные соглашения о взаимодействии по развитию агломераций. Больший упор в данном нормативно-правовом акте был сделан на функции муниципальных образований субъекта.

Говоря о нормативно-правовом регулировании, следует коснуться вопросов межмуниципального сотрудничества муниципальных образований, входящих в состав агломерации. Отметим, что данные вопросы поверхностно отражены в Федеральном законе «Об общий принципах организации местного самоуправления» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ [1], который определяет общие направления межмуниципального сотрудничества. Однако терминологически агломерации в законе не упоминаются.

В данном нормативно-правовом акте отражена возможность региональным законодательством определять порядок наделения муниципальных образований, в границах субъекта статусом городских округов с внутригородским делением.

Также в ст. 8 и 9 данного закона определяется принципы межмуниципального сотрудничества. Конкретные формы организации межмуниципального сотрудничества для городских агломераций законодательство не раскрывает.

Следовательно, вопросы межмуниципального сотрудничества в процессе функционирования агломерации также нераскрыты.

Проведенный анализ регионального законодательства позволяет делать вывод, что законы недостаточно подробно регламентируют процесс создания агломераций, не определяют порядок взаимодействия между муниципальными образованиями, входящими в состав агломерации, не прописывают направления межведомственного взаимодействия. Так же в законах не прописан статус создаваемых для управления агломерацией органов и порядок взаимодействия между ними, а также не раскрываются вопросы межмуниципального взаимодействия. Данные пробелы создают практические проблемы в функционирования агломерации, не позволяют четко определить компетенцию органов управления. Все это говорит о недостаточном уровне нормативно-правового регулирования агломерацией как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таким образом, несмотря на актуальность проблем правом конструкция, «агломерация» как комплексный объект управления и регулирования не сформулирована и не определен единый механизм ее функционирования.

Заключение

На сегодняшний день создание агломераций выступает важнейшим фактором социально-экономического развития региональных систем. Подводя итог вышеизложенному отметим, что в настоящее время имеется явная необходимость в нормативном закреплении понятия «агломерация» и регулировании вопросов агломерационного развития, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Прежде всего необходимо принятие федерального закона, дающего как четкое определение термина «агломерация», так и закрепление основных принципов и базовых положений по созданию и функционирования данного механизма.

В целом развитие нормативного регламентирования агломераций не может ограничиться только определением правового понятия «агломерация», комплексный характер этого социально-правового явления несомненно должен предусматривать учет территориальных процессов различными законодательными актами, в том числе разными отраслями права и законодательства.

Существенное значение в данном случае должны иметь юридически оформленные на федеральном уровне признаки агломераций.

На основе федерального закона должны разрабатываться региональные законы, конкретизирующие все актуальные опросы создания и функционирования агломераций. В заключении отметим, что правовой статус агломерации имеет принципиально важное значение.