Правовая институциональная среда регулирования качества туристских услуг

Введение

Туризм с позиции институциональной экономики можно представить как систему взаимосвязанных норм и правил, в соответствии с которыми действуют государство, бизнес и туристы. Вся деятельность в сфере туризма рассматривается как результат поведения участников игры, преследующих свои частные цели и заинтересованных в достижении общего положительного системного эффекта. Устойчивое развитие туризма на территории региона способно вызвать увеличение социально-экономических показателей (уровня занятости населения, среднего дохода, валового регионального продукта и др.), стать основой для привлечения инвестиций, а также базой для формирования системы возрождения и сохранения культурно-исторического наследия территорий. Высокий мультипликативный эффект туризма обусловливает актуальность изучения вопросов повышения конкурентоспособности туристских услуг. Достижение обозначенных эффектов требует внедрения инновационных действенных механизмов управления в сфере организации туристской деятельности и обеспечения качества производимых туристских услуг. В данном аспекте первостепенное значение отводится правовым институтам регулирования туризма.

Изучение особенностей правового регулирования туризма освещается такими авторами, как: М.Б. Биржаков [1] (Birzhakov, 2000), С.И. Берлин [2] (Berlin, Popov, 2020), Н.А. Захарова [14] (Zakharova, 2020), В.А. Золотовский [15] (Zolotovskiy, Zolotovskaya, 2018), Е.В. Никульченкова [18] (Nikulchenkova, 2020), Е.Л. Писаревский [21], Т.С. Рагимов [22] (Ragimov, Kochanzhi, 2020), В.С. Сенин [23] (Senin, 2003), Н.В. Сирик [24] (Sirik, Kuskov, 2018), Н.А. Соколова [25] (Sokolova, 2010) и др. Учеными отмечается направленность туристского законодательства на защиту прав и интересов граждан в отношении возможности совершать туристские поездки; обеспечение безопасности туризма и путешествий; стремление к удовлетворению культурных и духовных потребностей людей. Исследования авторов позволяют определить специфику институтов правового регулирования туристской деятельности, а также выделить источники и принципы регулирования туристского права. Вместе с тем остается недостаточно исследованным вопрос об определении правовой институциональной среды регулирования качества туристских услуг.

В соответствии положениями, изложенными в работах Т. С. Рагимова, В. С. Сенина, Н. В. Сирик, А. С. Кускова, Е. Л. Писаревского, институт туристского права может быть представлен как совокупность норм и принципов, которыми руководствуются участники отношений в сфере туризма [21–24] (Ragimov, Kochanzhi, 2020; Senin, 2003; Sirik, Kuskov, 2018). При этом выделяют три основных типа отношений: отношения, формируемые в процессе оказания туристских услуг (размещение, питание, транспортные услуги, информационные, развлекательные, культурно-познавательные и др.); отношения по государственному регулированию туризма (публичные, управленческие отношения); отношения по вопросам обеспечения безопасных путешествий, защиты прав и интересов туристов [21, с. 43–55].

Согласно определениям, сформулированным в работах В. А. Квартальнова, И.В. Зорина [16] (Zorin, Kvartalnov, 2002), В.С. Сенина [23, с. 22–23] (Senin, 2003, р. 22–23), А.Д. Чудновского [26, с. 47, 60–61] (Chudnovskiy, Korolev, Gavrilova, Zhukova, Zaytseva, 2014, р. 47, 60–61), туристскими услугами являются услуги, которые производятся исполнителем (предприятиями и организациями или индивидуумами) с целью удовлетворения потребностей туриста. Интересы туриста выражаются в следующих закрепленных в международном законодательстве и поддерживаемых всеми правовыми государствами правах: на отдых и досуг; путешествия; свободное передвижение; доступ к общественному достоянию; культурное развитие. Следует также отметить, что важной составляющей системы туристских интересов является возможность удовлетворения потребностей в новых впечатлениях, знаниях, обмене информацией и других сложноформализуемых категориях. Под качеством туристских услуг при этом понимают способность услуг удовлетворять нормативным требованиям туристского законодательства и субъективным ожиданиям потребителей туристских услуг.

Таким образом, реализация прав в сфере туризма обеспечивается деятельностью формальных и неформальных институтов. Документальное закрепление идей качественного туристского обслуживания составляет основу формальных институтов туризма, которые регулируются международными организациями, правительствами стран, органами государственного управления.

Целью исследования является определение путей совершенствования правовой институциональной среды туризма, благоприятствующих повышению качества услуг, предоставляемых в сфере туризма. К задачам исследования относится изучение современных нормативно-правовых условий осуществления туристской деятельности.

Научную новизну исследования формируют предложения по введению туристского кодекса как инструмента, обеспечивающего взаимодействие формальных и неформальных институтов в области регулирования туризма и обеспечения качества туристских услуг.

Гипотеза исследования: анализ нормативно-правовых основ осуществления туристской деятельности позволит систематизировать положения о сущности и содержании правовой институциональной среды регулирования качества туристских услуг, определить специфику ее современного понимания и направления совершенствования.

Методология исследования основана на анализе научной фундаментальной и современной литературы, посвященной вопросам организации туризма и предоставления туристских услуг. В работе применены общенаучные методы исследования: анализ нормативно-правовых основ осуществления туристской деятельности, обеспечения безопасности и качества туристских услуг; синтез информации; системный подход.

Результаты исследования

Международные нормативно-правовые акты в сфере туризма разрабатываются и принимаются международными организациями, созданными с целью содействия развитию экономического сотрудничества. Основное место в вопросе изучения международного туристского законодательства отводится Всемирной туристской организацией (ЮНВТО).

ЮНВТО является узловым элементом мировой системы туризма, включающим 156 государств (в том числе Российскую Федерацию). Деятельность организации направлена на развитие устойчивого и общедоступного туризма [3].

За время международного сотрудничества в рамках осуществления деятельности Всемирной туристской организации странами-участницами был одобрен и принят ряд значимых документов, составляющих фундамент современной туристской деятельности (табл. 1).

Таблица 1

Основополагающие нормативные документы туристкой деятельности

Рассмотренные документы определяют статус туриста, направлены на защиту прав человека в области выбора способа отдыха, расширения социокультурных границ. Также мировые соглашения по туризму призваны защищать природное и культурно-историческое наследие, направлены на защиту окружающей среды.

Нормативно-правовые документы РФ должны не только не противоречить этим принципам и нормам, но и содействовать их соблюдению. В России правовой каркас туризма составляют следующие документы: Конституция, Гражданский кодекс, федеральный закон об основах туристкой деятельности (рис. 1).

Рисунок 1. Иерархия нормативно-правовых документов, регулирующих

туристскую деятельность

Источник: составлено авторами.

В соответствии с принципами международного сотрудничества в России конституционно установлены и закреплены основополагающие права человека на свободу перемещения, на отдых, на поддержание здоровья и оказание медицинской помощи, участие в культурной жизни, осуществление предпринимательской деятельности. Основные конституционные положения российского законодательства создают нормативно-правовые условия для внутреннего, въездного и выездного туризма, оказания туристских услуг.

Исходные положения, позволяющие регулировать отношения в сфере туризма, закреплены ФЗ «Об основах туристской деятельности» [19]. Целью введения данного закона являлось стремление вести туристскую деятельность в России в соответствии с мировыми принципами и тенденциями. Законом устанавливается система понятий; основные принципы государственной политики в направлении развития туризма; нормы и правила функционирования туристского рынка в РФ.

В отношении понятия «качество туристских услуг» российским законодательством предусмотрено введение национальных стандартов и их регулярное обновление. Также в целях обеспечения качественного функционирования сферы оказания туристских услуг разрабатываются и вводятся профессиональные стандарты [19]. Таким образом, ключевыми инструментами российского государственного регулирования вопросов качественного туристского обслуживания являются [19]:

1) система государственных стандартов, включая профессиональные стандарты в сфере туризма;

2) системы классификации объектов туристской индустрии.

Стандарт – нормативный документ, в котором установлены нормы, правила, характеристики или требования, необходимые для обеспечения эффективной деятельности в сфере оказания туристских услуг. Внедрение стандартов в области предоставления туристских услуг способствует решению следующих задач управления [21, с. 171–172]:

- обеспечение безопасности деятельности по предоставлению туристских услуг для жизни, здоровья, имущества туристов, для природы, окружающей среды и экологической обстановки;

- соответствие качества предоставляемых туристских услуг современному уровню технологического, материально-технического, методического развития международного туризма;

- энергетическая эффективность и ресурсосбережение;

- обеспечение соблюдения прав и интересов туристов.

В России действуют два основных документа, которые определяют цели и позволяют выстраивать систему принципов стандартизации:

- ФЗ «О стандартизации в РФ»,

- ФЗ «О техническом регулировании».

Поддержанию качества туристских услуг на определенном уровне способствует внедрение систем классификации объектов туристской индустрии. Мероприятия по идентификации класса или категории объекта туриндустрии в РФ осуществляются в добровольном порядке и не носят обязательный характер. Процесс классификации регламентирован следующими документами:

- Приказом Минкультуры России «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями»;

- Распоряжением Правительства РФ «О системе классификации гостиниц и других средств размещения».

Кадровое обеспечение в сфере туризма регулируется профессиональными стандартами, которые устанавливают требования к таким видам деятельности в сфере туризма, как деятельность гидов, экскурсоводов, переводчиков, менеджеров гостиниц и гостиничных комплексов и др.

Компетенции персонала также могут быть установлены требованиями ГОСТ в отношении: инструкторов по дайвингу; инструкторов-проводников; организаторов образовательных языковых туров; участников, организации приключенческого туризма.

Взаимосвязь некоторых национальных стандартов, действующих в направлении регулирования правил оказания туристских услуг, изображена на рисунке 2.

Рисунок 2. Взаимосвязь ГОСТов

Источник: составлено авторами по данным [6–12].

Представленные стандарты основаны на общих законодательных нормах и принципах, в них приводится стандартная терминология, применяемая по отношению к качеству, менеджменту, процессам, услугам и продукции, характеристикам, документации, оценке, обеспечению качества.

Особое значение для целей улучшения качества туристских услуг имеет принятие специальных постановлений и распоряжений по реализации целевых программ развития туризма РФ:

- Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации»;

- Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года».

Реализация ФПЦ предполагает проведение мероприятий по модернизации туристской инфраструктуры, содействию инновационной и инвестиционной активности, развитию системы подготовки кадров в сфере туризма и гостеприимства. Большое внимание уделяется вопросам продвижения и популяризации российского туристского продукта, управления качеством, завоевания доверия потребителей на рынке туристских услуг. В регионах России утверждаются региональные программы развития туризма, например, в Кабардино-Балкарии принято Постановление Правительства КБР «Об утверждении государственной программы КБР «Развитие туристско-рекреационного комплекса КБР».

Мониторинг российского законодательства позволяет: выделить основные принципы регулирования туристского права; определить перечень документов, регламентирующих процесс обеспечения качества туристских услуг; предложить направления развития правовой институциональной среды туризма.

Изучение законодательных основ осуществления туристской деятельности дает возможность идентифицировать институт туристского права как часть институциональной среды туризма и обособленную группу правовых норм, регулирующих туризм и процесс обеспечения качества туристских услуг (рис. 3).

Рисунок 3. Институциональная подсистема обеспечения

качества туристских услуг

Источник: составлено авторами.

Важная роль в туризме при определении качества оказываемых услуг отводится показателям туристской удовлетворенности, которая оценивается в том числе через систему отзывов и рекомендаций, отражая степень потребительской лояльности.

Формальные и неформальные институты в туризме могут взаимно усиливать действие друг друга. В этом аспекте представляется целесообразным в перспективе развития институциональной среды туризма введение такого системообразующего документа, как туристский кодекс, основанного на положениях глобального этического кодекса и адаптированного к особенностям культурно-исторического и социально-экономического развития российского туризма, таким как большая протяженность российской территории, объединяющая людей разных национальностей и конфессий; значимость этнических групп, проживающих на территории РФ и др.

Туристский кодекс должен быть сформирован на тезисах, принципах и убеждениях, пропагандируемых глобальным сообществом в целях ответственного и поступательного развития туризма; учитывать особенности российской законодательной системы; регламентировать соблюдение интересов основных участников процесса предоставления и потребления туристских услуг (табл. 2).

Таблица 2

Принципы туристского кодекса

Принятие данного документа позволит объединить действующие правила и регламенты в единую систему и станет основой национальной системы стандартов туристского обслуживания. На уровне постановлений и распоряжений Правительства РФ предлагается расширение документов, систематизирующих и классифицирующих деятельность средств размещения, с учетом появления новых способов размещения туристов. Также предлагается введение систем классификации для других туристских объектов, нуждающихся в оценке и стандартизации. Введение систем классификации является более эффективным инструментом для регулирования качества обслуживания в сравнении с законами и государственными стандартами. Следует отметить, что внедрение корпоративных систем управления качеством, основанных на мировых принципах осуществления туристской деятельности, в рамках общей национальной системы может стать действенным механизмом создания устойчивого качественного туристского продукта.

Заключение

Проведенное исследование позволило определить целесообразность поиска путей эффективного взаимодействия формальных и неформальных институтов в сфере туризма. По итогам анализа международного и национального туристского законодательства была обоснована возможность выделения системы принципов, составляющих основу формирования потребительской удовлетворенности и обеспечения качества туристских услуг. Дополнение правовой институциональной среды туризма правилами неформальных отношений туристской среды позволит усовершенствовать сферу туризма и обеспечить повышение качества туристских услуг. В качестве инструмента, позволяющего реализовать принципы качественного туристского обслуживания, предложено введение туристского кодекса.