Направления совершенствования риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами

Введение. Одним из основных инструментов реализации национальных целей развития Российской Федерации с 2018 года выступают национальные проекты и входящие в их состав федеральные и региональные проекты, охватывающие основные и, прежде всего, социально значимые сферы российской экономики. Согласно ст. 24 «Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» (утв. Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633) [2], к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, наряду с основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации, единым планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации, а также государственными программами Российской Федерации относятся и национальные проекты [14] (Lev, Kolpakova, 2020).

К настоящему времени накоплен значительный опыт реализации национальных проектов (далее – НП) и входящих в их состав федеральных проектов (далее – ФП), поэтому уже можно сделать выводы относительно не только их места и роли в системе стратегического планирования, но и провести оценку практики их применения с точки зрения эффективности реализации риск-ориентированного подхода при разработке проектов.

Среди основных задач системы управления рисками, в соответствии со ст. 25 «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208), – «планирование мер по реализации государственной политики в сфере «обеспечения экономической безопасности» [11] (Karavaeva, Lev, 2020), определение задач федеральных органов исполнительной власти…, и иных заинтересованных организаций по осуществлению этих мер» [1].

Для проведения оценки ситуации в практической области системы управления рисками реализации национальных проектов необходимо, прежде всего, ответить на следующие вопросы: сформулировано ли в нормативных документах понятие риска национального проекта, определены ли алгоритмы (процедуры, механизмы) управления рисками национальных проектов при разработке НП.

Основные нормативно-правовые документы, регламентирующие управление рисками НП. С целью исследования действующей системы управления рисками реализации национальных проектов были проанализированы следующие основополагающие документы:

- Указ Президента Российской Федерации от 08 ноября 2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»;

- Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2021 № 2765-р);

- Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786);

- Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утв. приказом Минэкономразвития России от 17.08.2021 г. № 500);

- Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти (утв. проектным офисом Правительства РФ 12 марта 2018 г. № 1937п-П6);

- Паспорта национальных и федеральных проектов и отчеты о ходе их реализации.

В Указе Президента Российской Федерации от 08.11.2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» отмечается, что основными задачами научно-методологического обеспечения стратегического планирования, в частности, является «развитие методов и средств прогнозирования и выявления рисков и угроз» [10] (Karavaeva, Lev, 2019) недостижения целей, предусмотренных документами стратегического планирования» (п. 42, з) [2].

В Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2021 № 2765-р) зафиксировано, что «ориентация на результат предполагает также создание системы управления рисками – их своевременное выявление и формирование мер по их предотвращению/смягчению последствий» [4].

Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти (утв. проектным офисом Правительства РФ 12 марта 2018 г. № 1937п-П6) предусматривают элементы риск-менеджмента в рамках отдельных процессов и подпроцессов проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти [5], однако получаемые результаты (оценка рисков, планирование рисков и возможностей, принятие решений [13] (Karavaeva, Bykovskaya, Bukhvald, Kazantsev, Kolomiets, Lev, Kolpakova, 2021) по их минимизации) нигде не фиксируются и не отслеживаются.

Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утв. приказом Минэкономразвития России от 17.08.2021 г. № 500) [7] не содержат обязательных требований в отношении оценки рисков недостижения национальных целей при разработке паспортов государственных программ [16] (Karavaeva, Ivanov, Lev, 2021), в том числе федеральных проектов, входящих в их состав; термин «риск проекта» в документе не используется.

Таким образом, анализ регламентирующих процесс управления национальными проектами нормативных документов позволил сделать следующие выводы: понятие рисков национальных проектов и федеральных проектов нормативно не закреплено; управление рисками на стадии разработки проектов практически отсутствует.

На стадии реализации национальных проектов Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 24.06.2021) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») предусматривается, что в ходе мониторинга реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов формируются ежемесячные и ежеквартальные отчеты. В ежемесячные и ежеквартальные отчеты включается достоверная информация о реализации национальных проектов, федеральных и региональных проектов, содержащая в том числе фактические и прогнозные сведения о выполнении задач, достижении показателей, результатов, контрольных точек и исполнении бюджетов соответствующих проектов, информация о рисках реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов, а также иные сведения (п. 57) [3].

Однако, как правило, в отчетах o реализации национальных, федеральных проектов фактически под рисками понимаются отклонения от промежуточных результатов реализации проектов, способные повлиять на их конечные параметры.

Между тем потенциальные источники риска, опасные события и их последствия, уровень риска проекта должны быть выявлены, оценены и по возможности нейтрализованы либо сокращены до минимума до того, как они проявятся фактически (реализуются), то есть на стадии разработки проекта.

Типовые факторы, влияющие на ход реализации НП. В настоящее время высокий уровень неопределенности, связанный с антироссийскими санкциями, спровоцировал реализацию широкого спектра рисков, негативно влияющих на развитие целого ряда секторов экономики [8] (Kazantsev, 2022). Вместе с тем мониторинг хода реализации национальных проектов выявил достаточно управляемые факторы [15] (Leshchenko, 2019), устранение которых позволит повысить уровень выполнения национальных проектов:

- несоблюдение установленных сроков принятия (утверждения), согласования нормативно-правовых актов на различных уровнях управления, необходимых (актов) для реализации национальных проектов и достижения запланированных результатов. Риски этой группы (подгруппы) зафиксированы в отношении большинства национальных проектов. Этот источник риска находится вне компетенции ответственных исполнителей проектов и требует вмешательства Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам;

- несоблюдение сроков оформления разрешительной и проектно-сметной документации по объектам капитального строительства. Сюда относится несвоевременная выдача: разрешений на строительство объектов; технических условий; положительного заключения государственной экспертизы; разрешений на ввод объекта в эксплуатацию; государственной экологической экспертизы; разрешений в сфере земельно-имущественных отношений; разрешений на технологическое присоединение; заключений о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации и др.;

- низкое качество подготовки проектно-сметной документации, требующее доработки проектных решений и продления сроков строительства объектов;

- несогласованность задач, показателей, результатов и контрольных точек, а также несбалансированность их с источниками финансирования.

В то время как цели и задачи национальных и федеральных проектов задаются на федеральном уровне, большинство проектных мероприятий реализуются на региональном уровне [9] (Kazantsev, Mityakov, 2022). Наблюдаются случаи, когда регионы в связи со сложной экономической ситуацией отказываются от реализации мероприятий ФП.

В отдельную группу следует выделить факторы, связанные со статистическим и информационным сопровождением хода реализации национальных проектов – как методического, так и организационного характера:

- отсутствие возможности оперативного мониторинга отдельных целевых показателей в течение года. Определенное количество целевых показателей федеральных проектов и, соответственно, региональных проектов вычисляются с годовой периодичностью, что не позволяет оперативно реагировать на возможное ухудшение значений показателей по результатам их мониторинга. По вновь вводимым показателям невозможно проведение ретроспективного «анализа и прогнозных оценок» [12] (Karavaeva, Kazantsev, Kolomiets, Frenkel, Bykovskaya, Ivanov, Lev, Kolpakova, 2020) ввиду отсутствия соответствующей информации в официальной статистике;

- погрешности исходных данных. Поскольку плановые значения результатов задаются на основании значений базовых показателей, ошибки в определении последних могут заложить проблемы при реализации проекта и мониторинга его реализации. По мере получения дополнительной информации базовые значения могут уточняться в течение последующих 1–2 лет; соответственно, будут меняться и прогнозные оценки;

- асинхронность представления статистической и иной информации;

- отсутствие должной координации и взаимодействия в области межведомственного обмена информацией [17] (Leshchenko, 2020).

По результатам мониторинга факторов, негативно влияющих на ход реализации национальных и федеральных проектов, можно сделать два обобщающих вывода.

Во-первых, заметное число факторов не относится к собственно рискам проектов, а являются результатом недоработок на стадии их подготовки. Риск следует отличать от субъективных ошибок в обосновании набора мероприятий и/или необходимых объемов их финансирования, которые (ошибки) могут привести к недостижению поставленных целей. Также следует различать риски и воздействие устойчивых негативных факторов (например, режим санкций). К субъективным факторам следует отнести и недостатки статистического и информационного обеспечения национальных проектов, которые должны быть устранены в оптимальном варианте – до начала реализации проекта.

Во-вторых, несмотря на многообразие конкретных факторов, негативно влияющих на ход реализации национальных проектов, федеральных и региональных проектов, большинство из них могут быть сгруппированы в определенные совокупности, каждая из которых имеет общую природу и иерархическую структуру (от высшего уровня управления к низшему). Группировка (классификация) факторов позволит обеспечить преемственность (синхронизацию и координацию управления рисками на разных уровнях управления), непрерывность управления рисками, разграничение сфер компетенции и ответственности.

Риски национальных проектов, возникающие на этапе разработки НП. От качества разработки национального (федерального) проекта, а именно его паспорта, во многом в дальнейшем будет зависеть ход реализации НП (ФП), поэтому данному этапу жизненного цикла проекта должно уделяться первостепенное значение.

Разработка паспортов НП (ФП) осуществляется в соответствии с положениями, изложенными в Постановлении Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [3], а также «Методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ)» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 № 12) [6]. В данных документах содержатся требования к разработке паспортов [3], дополнительным и обосновывающим материалам [6]. Паспорт проекта включает в себя: задачи, показатели проекта с методиками их расчета, результаты с контрольными точками, сроки реализации и объем финансового обеспечения проекта и иные сведения.

При оценке качества разработки паспортов национальных, федеральных проектов было уделено особое внимание следующим аспектам:

- качество постановки задач проектов;

- обеспеченность задач показателями;

- корректность формулировки показателей, результатов и контрольных точек НП, а также и их взаимосвязь.

В качестве основы для определения качества постановки задач представляется целесообразным использование метода SMART. Все задачи должны быть конкретизированы системой показателей, на основании которой можно было бы однозначно судить о степени достижения задачи и получить характеристику ее различных аспектов. В свою очередь, результаты должны быть направлены на достижение хотя бы одного показателя. Полнота и корректность отображения результатов определяется качеством планирования контрольных точек.

Проведенный анализ качества разработки паспортов НП выявил следующие основные недостатки планирования НП (ФП):

- не все задачи проектов соответствуют критериям конкретности, измеримости и ограниченности во времени;

- имеет место дублирование и несогласованность как задач, так и показателей с результатами;

- существуют задачи, не обеспеченные или частично обеспеченные показателями, а также показатели, не полностью обеспеченные результатами;

- выявлена частичная необеспеченность расчетов показателей методиками, предполагающими ежемесячный расчет показателей;

- имеет место несоответствие значений показателей и результатов;

- выявлено наличие двух и более результатов в их формулировке, наличие численных значений и дат в их формулировке, единицы измерения результата не всегда соответствуют формулировке;

- среди результатов высока доля тех из них, по которым выявлены недостатки планирования контрольных точек, в том числе неравномерное их распределение в течение года.

В этой связи для повышения качества планирования НП (ФП) целесообразно внести ряд дополнений в действующие нормативные и методические документы, предусмотрев в них: требования к формулировке задач проектов в части их соответствия критериям конкретности, измеримости, ограниченности во времени; необходимость планирования показателя/показателей по каждой задаче проекта; расширение перечня типов результатов с одновременным внесением предложений по изменению в перечень контрольных точек, в том числе специализированных. Следует также разработать инструкции по типовым действиям при разработке паспортов проектов и чек-листы, позволяющие разработчикам провести самостоятельную проверку качества паспортов проектов.

Практическая реализация предложенных мер позволит повысить качество разработки национальных проектов и устранить потенциальную возможность возникновения рисков на предстартовом этапе реализации НП.

Заключение

Предложения по оценке качества администрирования НП

Немаловажная роль при реализации риск-ориентированного подхода в практике управления НП принадлежит уровню администрирования национальными и федеральными проектами. Под администрированием будем понимать регламентированную правовыми актами организационную и управленческую деятельность субъектов проектной деятельности по обеспечению реализации национальных проектов, федеральных проектов.

Общий (интегральный) индекс качества администрирования проекта должен включать в себя следующие составляющие:

- индекс качества организации реализации проекта;

- индекс качества актуализации паспорта проекта;

- индекс качества мониторинга реализации проекта и формирования отчетности.

В свою очередь, индекс качества организации проекта оценивается по четырем критериям:

- наличие в ФОИВ, реализующих НП (ФП), нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность субъектов проектной деятельности;

- принятие организационно-распорядительных документов в сфере реализации НП (ФП);

- согласование проектов актов ФОИВ, регламентирующих организацию проектной деятельности в ФОИВ;

- заключение соглашений (дополнительных соглашений) о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение показателей и результатов соответствующего ФП.

Индекс качества актуализации паспорта проекта включает в себя оценку по следующим группам критериев:

- качество подготовки запросов на изменение (далее – ЗНИ) паспортов проектов (определяется по доле ОЗР (общественно значимых результатов) / задач, не являющихся ОЗР, в ЗНИ к общему количеству ОЗР / задач, не являющихся ОЗР, в паспорте ФП; доле показателей в ЗНИ ФП (снижение их планового значения, перенос срока достижения, удаление из паспорта) к общему количеству показателей в паспорте ФП; доле результатов в ЗНИ ФП (снижение значения, перенос срока их выполнения) к общему количеству результатов в паспорте ФП; доле контрольных точек ФП (перенос срока их выполнения) в ЗНИ ФП к общему количеству контрольных точек в паспорте ФП);

- оценка исполнительской дисциплины подготовки ЗНИ ФП (внесение ЗНИ паспорта ФП руководителем проекта в проектный комитет (в случае, если федеральный проект входит в состав национального проекта, – в проектный комитет по соответствующему национальному проекту) и проектный офис Правительства Российской Федерации в установленный срок);

- обеспечение соответствия ЗНИ паспорта ФП нормативным требованиям (доля ЗНИ паспорта ФП, получивших отрицательные заключения Минэкономразвития России, Минфина России, в общем числе ЗНИ).

Индекс качества мониторинга реализации проекта и формирования отчетности предполагает оценку:

- обеспечения формирования отчетности о ходе реализации проекта и представление в информационную систему проектной деятельности прогнозных и фактических данных о достижении целевых и дополнительных показателей национального проекта (ЭБ, ЕМИСС) (критерии оценки: структура отчета о ходе реализации ФП соответствует установленным нормативным требованиям; формулировки ОЗР, задач, не являющихся ОЗР, результатов и контрольных точек соответствуют утвержденным в паспорте ФП; фактические значения показателей приведены для всех запланированных показателей в паспорте ФП и внесены в ЕМИСС; выполнение результатов приведено для всех запланированных в отчетном периоде результатов ФП; выполнение контрольных точек приведено для всех запланированных в отчетном периоде контрольных точек; доля отчетов о ходе выполнения региональных проектов в составе ФП, представленных субъектами РФ в общем количестве регионов – участников ФП; фактические значения показателей РП приведены для всех запланированных показателей);

- исполнительской дисциплины субъектов проектной деятельности;

- ответственности за достоверность, обоснованность, актуальность и полноту информации, содержащейся в отчетности;

- принятия мер по минимизации и устранению рисков реализации проекта (наличие ведомственной методики управления рисками реализации ФП; доля результатов ФП, для которых предусмотрены меры по устранению рисков, в общем количестве результатов, находящихся под риском невыполнения; доля контрольных точек, для которых предусмотрены меры по устранению рисков, в общем количестве контрольных точек, находящихся под риском невыполнения).

Оценка качества администрирования проектов является еще одним звеном в методическом обеспечении риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами.