Направления совершенствования риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами

Кириченко И.А.1
1 Всероссийская академия внешней торговли при Министерства экономического развития Российской Федерации

Статья в журнале

Экономическая безопасность
Том 5, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2022)

Цитировать:
Кириченко И.А. Направления совершенствования риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами // Экономическая безопасность. – 2022. – Том 5. – № 4. – doi: 10.18334/ecsec.5.4.115024.

Аннотация:
Объективная необходимость своевременного и соразмерного реагирования на изменение условий развития экономики предъявляет повышенные требования к системе управления рисками на всех уровнях и стадиях управления национальными проектами. Наряду с антироссийскими санкциями, спровоцировавшими реализацию широкого спектра рисков, негативно влияющих на развитие целого ряда секторов экономики, мониторинг хода реализации национальных проектов выявил достаточно управляемые факторы, устранение которых позволит повысить уровень выполнения национальных проектов. Реализация комплекса мер, направленных на повышение качества разработки национальных проектов, также будет способствовать снижению потенциальной возможности возникновения рисков на предстартовом этапе реализации НП. Одним из направлений совершенствования риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами является внедрение методики оценки качества администрирования национальными, и входящими в их состав федеральными проектами.

Ключевые слова: национальные цели, национальный проект, федеральный проект, экономическая безопасность, риски, нормативно-методические документы, администрирование

JEL-классификация: E61, E65, E66



Введение. Одним из основных инструментов реализации национальных целей развития Российской Федерации с 2018 года выступают национальные проекты и входящие в их состав федеральные и региональные проекты, охватывающие основные, и прежде всего, социально-значимые сферы российской экономики. Согласно ст. 24 «Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации», (утв. Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. N 633) [2], к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, наряду с основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации, единым планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации, а также государственными программами Российской Федерации, относятся и «национальные проекты» [14].

К настоящему времени накоплен значительный опыт реализации национальных проектов (далее НП), и входящих в их состав федеральных проектов (далее ФП), поэтому уже можно сделать выводы относительно не только их места и роли в системе стратегического планирования, но и провести оценку практики их применения с точки зрения эффективности реализации риск-ориентированного подхода при разработке проектов.

Среди основных задач системы управления рисками в соответствии со ст. 25 «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208) – «планирование мер по реализации государственной политики в сфере «обеспечения экономической безопасности» [11], определение задач федеральных органов исполнительной власти…, и иных заинтересованных организаций по осуществлению этих мер» [1].

Для проведения оценки ситуации в практической области системы управления рисками реализации национальных проектов необходимо, прежде всего, ответить на следующие вопросы: сформулировано ли в нормативных документах понятие риска национального проекта, определены ли алгоритмы (процедуры, механизмы) управления рисками национальных проектов при разработке НП.

Основные нормативно-правовые документы, регламентирующие управление рисками НП. С целью исследования действующей системы управления рисками реализации национальных проектов были проанализированы следующие основополагающие документы:

- Указ Президента Российской Федерации от 08 ноября 2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации»;

- Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2021 N 2765-р);

- Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786);

- Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утв. приказом Минэкономразвития России от 17.08.2021 г. № 500);

- Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти (утв. проектным офисом Правительства РФ 12 марта 2018 г. № 1937п-П6);

- Паспорта национальных и федеральных проектов и отчеты о ходе их реализации.

В Указе Президента Российской Федерации от 08 11 2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» отмечается, что основными задачами научно-методологического обеспечения стратегического планирования в частности, являются «развитие методов и средств прогнозирования и выявления рисков и угроз» [10] недостижения целей, предусмотренных документами стратегического планирования» (п. 42, з) [2].

В Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.10.2021 N 2765-р) зафиксировано, что «ориентация на результат предполагает также создание системы управления рисками – их своевременное выявление и формирование мер по их предотвращению/смягчению последствий» [4].

Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти (утв. проектным офисом Правительства РФ 12 марта 2018 г. № 1937п-П6) предусматривают элементы риск-менеджмента в рамках отдельных процессов и подпроцессов проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти [5], однако получаемые «результаты (оценка рисков, планирование рисков и возможностей, принятие решений» [13] по их минимизации) нигде не фиксируются и не отслеживаются.

Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утв. приказом Минэкономразвития России от 17.08.2021 г. № 500) [7] не содержат обязательных требований в отношении оценки рисков недостижения национальных целей при разработке «паспортов государственных программ» [16], в том числе, федеральных проектов, входящих в их состав; термин «риск проекта» в документе не используется.

Таким образом, анализ регламентирующих процесс управления национальными проектами нормативных документов позволил сделать следующие выводы: понятие рисков национальных проектов и федеральных проектов нормативно не закреплено; управление рисками на стадии разработки проектов практически отсутствует.

На стадии реализации национальных проектов Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 24.06.2021) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации») предусматривается, что в ходе мониторинга реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов формируются ежемесячные и ежеквартальные отчеты. В ежемесячные и ежеквартальные отчеты включается достоверная информация о реализации национальных проектов, федеральных и региональных проектов, содержащая в том числе фактические и прогнозные сведения о выполнении задач, достижении показателей, результатов, контрольных точек и исполнении бюджетов соответствующих проектов, информация о рисках реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов, а также иные сведения (п. 57) [3].

Однако, как правило, в отчетах o реализации национальных, федеральных проектов фактически под рисками понимаются отклонения от промежуточных результатов реализации проектов, способные повлиять на их конечные параметры.

Между тем, потенциальные источники риска, опасные события и их последствия, уровень риска проекта должны быть выявлены, оценены и по возможности нейтрализованы, либо сокращены до минимума до того, как они проявятся фактически (реализуются), т. е. на стадии разработки проекта.

Типовые факторы, влияющие на ход реализации НП. В настоящее время высокий уровень неопределенности, связанный с антироссийскими санкциями, спровоцировал реализацию широкого спектра рисков, негативно влияющих на развитие целого ряда секторов экономики [8]. Вместе с тем, мониторинг хода реализации национальных проектов выявил достаточно управляемые факторы [15], устранение которых позволит повысить уровень выполнения национальных проектов:

- несоблюдение установленных сроков принятия (утверждения), согласования нормативно-правовых актов на различных уровнях управления, необходимых (актов) для реализации национальных проектов и достижения запланированных результатов Риски этой группы (подгруппы) зафиксированы в отношении большинства национальных проектов. Этот источник риска находится вне компетенции ответственных исполнителей проектов и требует вмешательства Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам;

- несоблюдение сроков оформления разрешительной и проектно-сметной документации по объектам капитального строительства. Сюда относятся несвоевременная выдача: разрешений на строительство объектов; технических условий; положительного заключения государственной экспертизы; разрешений на ввод объекта в эксплуатацию; государственной экологической экспертизы; разрешений в сфере земельно-имущественных отношений; разрешений на технологическое присоединение; заключений о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации и др.;

- низкое качество подготовки проектно-сметной документации, требующее доработки проектных решений и продления сроков строительства объектов;

- несогласованность задач, показателей, результатов и контрольных точек, а также несбалансированность их с источниками финансирования.

В то время как цели и задачи национальных и федеральных проектов задаются на федеральном уровне, большинство проектных мероприятий реализуется на региональном уровне [9]. Наблюдаются случаи, когда регионы в связи со сложной экономической ситуацией отказываются от реализации мероприятий ФП.

В отдельную группу следует выделить факторы, связанные со статистическим и информационным сопровождением хода реализации национальных проектов – как методического, так и организационного характера:

- отсутствие возможности оперативного мониторинга отдельных целевых показателей в течение года. Определенное количество целевых показателей федеральных проектов и, соответственно, региональных проектов, вычисляются с годовой периодичностью, что не позволяет оперативно реагировать на возможное ухудшение значений показателей по результатам их мониторинга. По вновь вводимым показателям невозможно проведение ретроспективного «анализа и прогнозных оценок» [12] ввиду отсутствия соответствующей информации в официальной статистике;

- погрешности исходных данных. Поскольку плановые значения результатов задаются на основании значений базовых показателей, ошибки в определении последних могут заложить проблемы при реализации проекта и мониторинга его реализации. По мере получения дополнительной информации базовые значения могут уточняться в течение последующих 1-2 лет; соответственно, будут меняться и прогнозные оценки;

- асинхронность представления статистической и иной информации;

- отсутствие должной координации и взаимодействия в области межведомственного обмена информацией [17].

По результатам мониторинга факторов, негативно влияющих на ход реализации национальных и федеральных проектов, можно сделать два обобщающих вывода.

Во-первых, заметное число факторов не относится к собственно рискам проектов, а являются результатом недоработок на стадии их подготовки. Риск следует отличать от субъективных ошибок в обосновании набора мероприятий и/или необходимых объемов их финансирования, которые (ошибки) могут привести к недостижению поставленных целей. Также следует различать риски и воздействие устойчивых негативных факторов (например, режим санкций). К субъективным факторам следует отнести и недостатки статистического и информационного обеспечения национальных проектов, которые должны быть устранены в оптимальном варианте – до начала реализации проекта.

Во-вторых, несмотря на многообразие конкретных факторов, негативно влияющих на ход реализации национальных проектов, федеральных и региональных проектов, большинство из них может быть сгруппировано в определенные совокупности, каждая из которых имеет общую природу и иерархическую структуру (от высшего уровня управления к низшему). Группировка (классификация) факторов позволит обеспечить преемственность (синхронизацию и координацию управления рисками на разных уровнях управления), непрерывность управления рисками, разграничение сфер компетенции и ответственности.

Риски национальных проектов, возникающие на этапе разработки НП. От качества разработки национального (федерального) проекта, а именно его паспорта, во многом в дальнейшем будет зависеть ход реализации НП (ФП), поэтому данному этапу жизненного цикла проекта должно уделяться первостепенное значение.

Разработка паспортов НП (ФП) осуществляется в соответствии с положениями, изложенными в Постановлении Правительства РФ от 31 октября 2018 г. N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [3], а также «Методическими указаниями по разработке национальных проектов (программ)» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 № 12) [6]. В данных документах содержатся требования к разработке паспортов [3], дополнительным, и обосновывающим материалам [6]. Паспорт проекта включает в себя: задачи, показатели проекта с методиками их расчета, результаты с контрольными точками, сроки реализации и объем финансового обеспечения проекта и иные сведения.

При оценке качества разработки паспортов национальных, федеральных проектов было уделено особое внимание следующим аспектам:

- качество постановки задач проектов;

- обеспеченность задач показателями;

- корректность формулировки показателей, результатов и контрольных точек НП, а также и их взаимосвязь.

В качестве основы для определения качества постановки задач представляется целесообразным использование метода SMART. Все задачи должны быть конкретизированы системой показателей, на основании которой можно было бы однозначно судить о степени достижения задачи, и получить характеристику ее различных аспектов. В свою очередь результаты должны быть направлены на достижение хотя бы одного показателя. Полнота и корректность отображения результатов определяется качеством планирования контрольных точек.

Проведенный анализ качества разработки паспортов НП выявил следующие основные недостатки планирования НП (ФП):

- не все задачи проектов соответствуют критериям конкретности, измеримости и ограниченности во времени;

- имеет место дублирование и несогласованность как задач, так и показателей с результатами;

- существуют задачи, не обеспеченные или частично обеспеченные показателями, а также показатели, не полностью обеспеченные результатами;

- выявлена частичная необеспеченность расчетов показателей методиками, предполагающими ежемесячный расчет показателей;

- имеет место несоответствие значений показателей и результатов;

- выявлено наличие двух и более результатов в их формулировке, наличие численных значений и дат в их формулировке, единицы измерения результата не всегда соответствуют формулировке;

- среди результатов высока доля тех из них, по которым выявлены недостатки планирования контрольных точек, в том числе неравномерное их распределение в течение года.

В этой связи, для повышения качества планирования НП (ФП) целесообразно внести ряд дополнений в действующие нормативные и методические документы, предусмотрев в них: требования к формулировке задач проектов в части их соответствия критериям конкретности, измеримости, ограниченности во времени; необходимость планирования показателя/показателей по каждой задаче проекта; расширение перечня типов результатов с одновременным внесением предложений по изменению в перечень контрольных точек, в том числе специализированных. Следует также разработать инструкции по типовым действиям при разработке паспортов проектов и чек-листы, позволяющие разработчикам провести самостоятельную проверку качества паспортов проектов.

Практическая реализация предложенных мер позволит повысить качество разработки национальных проектов, и устранить потенциальную возможность возникновения рисков на предстартовом этапе реализации НП.

Заключительные выводы

Предложения по оценке качества администрирования НП

Немаловажная роль при реализации риск-ориентированного подхода в практике управления НП принадлежит уровню администрирования национальными и федеральными проектами. Под администрированием будем понимать регламентированную правовыми актами организационную и управленческую деятельность субъектов проектной деятельности по обеспечению реализации национальных проектов, федеральных проектов.

Общий (интегральный) индекс качества администрирования проекта должен включать в себя следующие составляющие:

- индекс качества организации реализации проекта;

- индекс качества актуализации паспорта проекта;

- индекс качества мониторинга реализации проекта и формирования отчетности.

В свою очередь, индекс качества организации проекта, оценивается по четырем критериям:

- наличие в ФОИВ, реализующих НП (ФП), нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность субъектов проектной деятельности;

- принятие организационно-распорядительных документов в сфере реализации НП (ФП);

- согласование проектов актов ФОИВ, регламентирующих организацию проектной деятельности в ФОИВ;

- заключение соглашений (дополнительных соглашений) о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение показателей и результатов соответствующего ФП.

Индекс качества актуализации паспорта проекта включает в себя оценку по следующим группам критериев:

- качество подготовки запросов на изменение (далее – ЗНИ) паспортов проектов (определяется по доле ОЗР (общественно-значимых результатов)/задач, не являющихся ОЗР, в ЗНИ к общему количеству ОЗР/ задач, не являющихся ОЗР, в паспорте ФП; доле показателей в ЗНИ ФП (снижение их планового значения, перенос срока достижения, удаление из паспорта) к общему количеству показателей в паспорте ФП; доле результатов в ЗНИ ФП (снижение значения, перенос срока их выполнения) к общему количеству результатов в паспорте ФП; доле контрольных точек ФП (перенос срока их выполнения) в ЗНИ ФП к общему количеству контрольных точек в паспорте ФП);

- оценка исполнительской дисциплины подготовки ЗНИ ФП (внесение ЗНИ паспорта ФП руководителем проекта в проектный комитет (в случае если федеральный проект входит в состав национального проекта, – в проектный комитет по соответствующему национальному проекту) и проектный офис Правительства Российской Федерации в установленный срок);

- обеспечение соответствия ЗНИ паспорта ФП нормативным требованиям (доля ЗНИ паспорта ФП, получивших отрицательные заключения Минэкономразвития России, Минфина России в общем числе ЗНИ).

Индекс качества мониторинга реализации проекта и формирования отчетности предполагает оценку:

- обеспечения формирования отчетности о ходе реализации проекта и представление в информационную систему проектной деятельности прогнозных и фактических данных о достижении целевых и дополнительных показателей национального проекта (ЭБ, ЕМИСС) (критерии оценки: структура отчета о ходе реализации ФП соответствует установленным нормативным требованиям; формулировки ОЗР, задач, не являющихся ОЗР, результатов и контрольных точек соответствуют утвержденным в паспорте ФП; фактические значения показателей приведены для всех запланированных показателей в паспорте ФП и внесены в ЕМИСС; выполнение результатов приведено для всех запланированных в отчетном периоде результатов ФП; выполнение контрольных точек приведено для всех запланированных в отчетном периоде контрольных точек; доля отчетов о ходе выполнения региональных проектов в составе ФП, представленных субъектами РФ в общем количестве регионов-участников ФП; фактические значения показателей РП приведены для всех запланированных показателей);

- исполнительской дисциплины субъектов проектной деятельности;

- ответственности за достоверность, обоснованность, актуальность и полноту информации, содержащейся в отчетности;

- принятия мер по минимизации и устранению рисков реализации проекта (наличие ведомственной методики управления рисками реализации ФП; доля результатов ФП, для которых предусмотрены меры по устранению рисков, в общем количестве результатов, находящихся под риском невыполнения; доля контрольных точек, для которых предусмотрены меры по устранению рисков, в общем количестве контрольных точек, находящихся под риском невыполнения).

Оценка качества администрирования проектов является еще одним звеном в методическом обеспечении риск-ориентированного подхода в практике управления национальными проектами.


Источники:

1. Указ Президента РФ от 13.05.2017 N 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629 (дата обращения: 06.06.2022).
2. Указ Президента РФ от 08.11.2021 N 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_400057 (дата обращения: 06.06.2022).
3. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. от 24.03.2022, с изм. от 09.04.2022) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»). Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310151 (дата обращения: 06.06.2022).
4. «Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года» (утв. распоряжением Правительства РФ от 01.10.2021 N 2765-р) (с изм. от 24.12.2021). Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_398015 (дата обращения: 06.06.2022).
5. «Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти» (утв. проектным офисом Правительства РФ 12 марта 2018 г. № 1937п-П6). Government.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/info/31672 (дата обращения: 06.06.2022).
6. «Методические указания по разработке национальных проектов (программ)» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 14.10.2019 № 12). Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_339394 (дата обращения: 06.06.2022).
7. «Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (утв. приказом Минэкономразвития России от 17.08.2021 г. № 500). Consultant.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_394807/2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518 (дата обращения: 06.06.2022).
8. Казанцев С.В. Жизнь под санкциями // Экономическая безопасность. – 2022. – № 2. – c. 371-386. – doi: 10.18334/ecsec.5.2.114789.
9. Казанцев С.В., Митяков Е.С. Оценка значимости факторов динамики жизнеспособности субъектов Российской Федерации // Экономическая безопасность. – 2022. – № 1. – c. 155-174. – doi: 10.18334/ecsec.5.1.114267.
10. Караваева И.В., Лев М.Ю, Развитие стратегии экономической безопасности (итоги проведения ежегодной международной научно-практической конференции «Сенчаговские чтения») // Вестник Института экономики Российской академии наук. – 2019. – № 4. – c. 194-204. – doi: 10.24411/2073-6487-2019-10055.
11. Караваева И.В., Лев М.Ю. Итоги проведения IV международной научно-практической конференции «IV Сенчаговские чтения. Cоциально-экономическая безопасность: сфера государственного регулирования и область научного знания» // Экономическая безопасность. – 2020. – № 4. – c. 549-578. – doi: 10.18334/ecsec.3.4.111150.
12. Караваева И.В., Казанцев С.В., Коломиец А.Г., Френкель А.А., Быковская Ю.В., Иванов Е.А., Лев М.Ю., Колпакова И.А. Основные тенденции развития экономики России на очередной трехлетний период: анализ, риски, прогноз // Экономическая безопасность. – 2020. – № 4. – c. 415-442. – doi: 10.18334/ecsec.3.4.111031.
13. Караваева И.В., Быковская Ю.В., Бухвальд Е.М., Казанцев С.В., Коломиец А.Г., Лев М.Ю., Колпакова И.А. Экспертная оценка проекта федерального бюджета на 2022 год и на плановый период 2023-2024 годов // Экономика и управление: проблемы, решения. – 2021. – № 11(119). – c. 138-163. – doi: 10.36871/ek.up.p.r.2021.11.01.019.
14. Лев М.Ю., Колпакова И.А. Бюджетные факторы реализации государственных программ и национальных проектов в системе экономической и социальной безопасности России // Экономика, предпринимательство и право. – 2020. – № 5. – c. 1521-1534. – doi: 10.18334/epp.10.5.110264.
15. Лещенко Ю.Г. Финансовый мониторинг как механизм обеспечения экономической безопасности Российской Федерации // Экономическая безопасность. – 2019. – № 4. – c. 371-384. – doi: 10.18334/ecsec.2.4.110116.
16. Karavaeva I.V., Ivanov E.A., Lev M.Yu. Modern trends for assessing the maximum permissible indicators of economic security in Russia // Экономика и управление: проблемы, решения. – 2021. – № 3(111). – p. 36-53. – doi: 10.36871/ek.up.p.r.2021.03.01.004.
17. Leshchenko Yu.G. Adaptive economic security policy Russian Federation in the process of integration to international financial and economic organizations // Наука и инновации - современные концепции: Сборник научных статей по итогам работы Международного научного форум. Москва, 2020. – p. 23-27.

Страница обновлена: 04.07.2022 в 17:36:52