The life cycle of the regional strategic management: key elements and mechanism

Введение. В рамках реализации положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [18] на региональном уровне ведется масштабная работа по вовлечению в процесс достижения поставленных целей значительного количества участников и построения системы взаимодействия между ними. Корректировка стратегических векторов развития национальной экономики становится актуальной в связи с многочисленными стихийно возникающими факторами эндо- и экзогенной природы. Таким образом, на региональном и муниципальном уровнях требуется определить и закрепить ключевые элементы механизма реализации цикла стратегического управления с оптимально гибким приспособлением к запросам действующих экономических субъектов.

Цель исследования – разработка рекомендаций по решению проблем в организации стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации в контексте достижения целей национальных проектов.

Научная новизна заключается в дополненном авторами механизме жизненного цикла стратегического управления регионом (на примере Воронежской области), классификации видов аналитических отчетов (материалов) для корректировки мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития региона и предложенном комплексе рекомендаций по решению выявленных проблем организации стратегического планирования.

Отечественный опыт теории и практики стратегического планирования претерпел значительные изменения за последнее столетие. В числе исследователей, являющихся основоположниками государственного планирования, выделим Н.Д. Кондратьева [5] и В.В. Леонтьева [11], идеолога государственного стратегического плана Г.М. Кржижановского [6], разработчика генерального плана развития народного хозяйства СССР В.А. Базарова [1]. Актуальным остается использование сценарных подходов в стратегическом планировании, которые активно разрабатывались в 50-60е годы ХХ века. Теоретические основы социально-экономического прогнозирования в отечественном государственном планировании были представлены в работах Л.И. Абалкина [22], М.Я. Лемешева [8], С.С. Шаталина [20], Р.И. Шнипера [21] и многих других советских исследователей.

Современные российские экономисты предлагают различные подходы к долгосрочному планированию. Так, Ю.Н. Лапыгин и М.В. Сивякова, акцентируют внимание на том, что «организация процесса разработки стратегии представляет собой, своего рода, инструмент реализации проектного управления» [7], этапы разработки стратегии представлены как стадии одного проекта. Проблеме соотнесения стратегических целей и бюджетных ресурсов для их достижения в установленные сроки посвящено исследование группы экономистов РЭУ им. Г. В. Плеханова [12]. Особый интерес представляет разработка О.О. Смирновой, которая отмечает важность перехода от стратегического планирования в российской практике к стратегическому процессному управлению. В число инструментов такого управления исследователь относит внедрение управленческих циклов стратегического планирования, ресурсного обеспечения реализации целей, организацию и осуществление процесса мониторинга и контроля, системы непрерывного индикативного планирования и балансовых расчетов [13]. Е.Б. Ленчук и В.И. Филатов подчеркивают необходимость рассмотрения государственной политики в сфере стратегического планирования в нескольких аспектах: теоретико-методологическом, содержательном и организационном [10]. Опыт реализации стратегии социально-экономического развития Нижегородской области, представленный А.С. Царьковым А.С. и А.А, Городновой, показывает, что «региональные стратегии не всегда в достаточной мере коррелируют со стратегией страны» [19]. Авторы призывают расширить возможности отдельных экономических субъектов, в том числе коммерческих организаций, по участию в формировании и реализации региональных и федеральных стратегических целей и задач. Продолжает тему вовлеченности в стратегическое управление регионом отдельных групп исследование «Социокультурные основания стратегического планирования развития российского макрорегиона (на примере Центрального Черноземья)» Е.А. Когай [4]. На примере Курской области содержательное наполнение проекта стратегии социально-экономического развития было частично обеспечено за счет проведения проектных мастерских, предполагающих работу молодежного сообщества в форме дискуссий. Таким образом получилось задействовать в долгосрочном региональном планировании не только экспертное сообщество, но и позволить привлечь новые заинтересованные группы граждан для решения актуальных запросов общества.

На наш взгляд, стратегическое управление регионом может быть основано на годовом стратегическом цикле. Это специальный организационный механизм - документально регламентированная и ежегодно повторяющаяся совокупность последовательных процессов решения стратегических задач социально-экономического развития региона, предполагающая управление на основе приемов и норм, и реализуемая правительством и исполнительными органами государственной власти (далее – ИОГВ) региона.

Эффективность стратегического управления регионом в настоящее время зависит от множества условий:

1. Своевременная корректировка документов планирования в соответствии с новыми вызовами внешней среды и изменениями внутренней среды;

2. Наличие оперативного мониторинга выполнения ключевых целевых показателей, характеризующих социально-экономическое субъекта РФ;

3. Координация действий всех субъектов, задействованных в процессе стратегирования;

4. Согласованность изменений в управлении на федеральном и региональном уровнях в сжатые сроки;

5. Построение целостной архитектуры документов планирования;

6. Согласованность бюджетного и стратегического процессов с учетом достаточности мероприятий и обеспечения ресурсами;

7. Закрепление мер ответственности за неисполнение положений документов планирования [14].

Соблюдение вышеперечисленных условий должно быть реализовано ключевыми участниками регионального стратегического цикла:

1. Глава субъекта Российской Федерации, его заместители;

2. Руководители подразделений ИОГВ;

В качестве участника, осуществляющего функции по мониторингу выполнения стратегических целей, анализу отклонений и выявлению проблемных участков, определению и разработке потенциальных возможностей для развития, в Воронежской области выступает АУ ВО «Институт регионального развития» (далее – ИРР).

Вовлечение в стратегический цикл региона экспертного сообщества (в Воронежской области - Экспертный совет при губернаторе), как отдельного участника – стейкхолдера, позволяет выработать способы действия для достижения стратегических целей и повысить обоснованность управленческих решений. Однако остается открытым вопрос о роли отдельных предприятий и организаций в региональном стратегическом управлении, что ранее был упомянут несколькими исследователями [19]. Представляется возможным подтвердить необходимость и целесообразность включения отдельных экономических субъектов в стратегический цикл региона в рамках реализации областных приоритетных проектов среднесрочной и долгосрочной направленности. Обеспечение национальной экономической безопасности во многом связано с модернизацией и структурной перестройкой сложившейся экономической системы [3]. В Воронежской области присутствует отдельное направление стратегического развития, связанное с инновационной активностью экономических субъектов, и закрепленное в областном приоритетном стратегическом проекте губернатора «Новая индустриализация».

Жизненный цикл стратегического управления регионом напрямую связан с выстраиванием процесса стратегического целеполагания на федеральном уровне [9], что получило свое отражение в Стратегии национальной безопасности [15] и Стратегии экономической безопасности РФ [16]. Однако стратегический уровень управления социально-экономическим развитием государством является прерогативой Президента Российской Федерации, что свидетельствует Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [17]. Непосредственно краткосрочные цели и приоритеты развития на ближайший год обозначены в послание Президента России Федеральному собранию, что, в свою очередь, является точкой отсчета регионального стратегического цикла.

На основе положений, представленных в послании Президента России Федеральному Собранию, на уровне региона формируются способы решения поставленных руководством страны задач. Корректировки в документы стратегического планирования Воронежской области, реализация новых инициатив происходит на основе взаимодействия органов государственной власти региона и экспертного сообщества в формате стратегической сессии.

В ходе стратегической сессии участники вырабатывают и рассматривают предложения по синхронизации документов стратегического планирования с положениями Послания Президента и иными документами стратегического планирования Российской Федерации, уточняют или вырабатывают приоритеты развития на очередной календарный год, разрабатывают предложения по корректировке Плана мероприятий по реализации стратегии (далее – ПМРС) и иных документов стратегического планирования Воронежской области, разрабатывают предложения по уточнению целевых показателей Стратегии социально-экономического развития Воронежской области до 2035 года (далее - Стратегия-2035) и ключевых показателей эффективности деятельности по оперативному управлению реализацией Стратегии-2035.

Работа участников стратегической сессии осуществляется с использованием предварительных предложений, разработанных ИОГВ и органами местного самоуправления Воронежской области в ходе подготовки к стратегической сессии.

Кроме того, к мероприятиям планирования деятельности Правительства Воронежской области по реализации Стратегии –2035 относятся:

- ежегодный отчет губернатора Воронежской области о результатах деятельности правительства за предыдущий год (подведение итогов и формирование новых задач);

- управленческая платформа имени В.Н. Эйтингона (цель проведения - обсуждение вопросов в области управления в государственном секторе и различных сферах социально-экономической жизни области);

- заседания Экспертного совета при губернаторе. Указанные мероприятия направлены на повышение открытости деятельности ИОГВ области с вовлечением общественности в принятие решений, в том числе в рамках стратегического развития. По результатам проведения заседаний Экспертного совета осуществляется поиск способов решения проблем социально-экономического развития региона, а также разработка предложений по внесению изменений в региональные нормативно-правовые акты.

Мониторинг, контроль и анализ результатов реализации Стратегии-2035 в Воронежской области осуществляется на основе проведения следующих мероприятий:

- доклада губернатора о достигнутых Воронежской областью за отчетный период значениях показателей в Правительство Российской Федерации;

- отчета о ходе реализации Стратегии-2035 на заседании Воронежской областной Думы;

- стратегических докладов заместителей губернатора области и председателя правительства области о результатах развития курируемых отраслей экономики;

- отчетов руководителей ИОГВ о результатах деятельности.

В процессе осуществления мониторинга выполнения Стратегии-2035 значительное внимание уделяется подготовке комплекса аналитических материалов (табл.1).

По итогам мониторинга и анализа полученных результатов реализации Стратегии-2035 происходит корректировка документов стратегического планирования:

- формирование бюджетных заявок;

- подача предложений ИОГВ области о внесении изменений в план мероприятий по реализации стратегии региона, непосредственно корректировка плана мероприятий;

- подача предложений ИОГВ по корректировке государственных программ региона, внесение изменений в государственные программы;

- внесение предложений, инициатив и мероприятий по их реализации, на очередной календарный год в региональную стратегию, корректировка Стратегии-2035;

- подготовка проект закона Воронежской области об областном бюджете (распределение бюджетных средств в соответствии с проектами и мероприятиями по реализации Стратегии-2035).

Таблица 1

Виды аналитических материалов, разрабатываемых в ходе стратегического цикла [1]

Продолжение таблицы 1

Таким образом, жизненный цикл стратегического управления регионом на примере Воронежской области можно представить во взаимосвязи отдельных элементов стратегического управления и процессов (рис.1), включающих четыре стадии:

1) формирование документов регионального стратегического планирования. Характер содержащихся в них поручений отражает потребности оперативных изменений в анализируемой сфере и может быть как в форме рекомендаций, так и являться обязательным к исполнению;

2) процессное влияние. При поступлении рекомендаций, поручений и с учетом проведения подготовительных мероприятий по документам стратегического планирования, производится оценка исполнения их по каждому ИОГВ области. Так, это может быть своевременное и полноценное предоставление отчета о статусе, или отсутствие проведенных мероприятий по подготовке документов стратегического планирования;

3) промежуточный результат реализации поручений и рекомендаций. По результатам управляющих воздействий в процессе своей деятельности ИОГВ осуществляют различные институциональные действия, различающиеся по масштабу и срокам реализации;

4) эффект и продукт, получаемые по завершению годового стратегического цикла региона.

По результатам представления всех стадий жизненного цикла региона в виде рис.1. в разрезе отдельных ИОГВ становится возможным оценить успешность реализации, как каждого документа стратегического планирования, так и эффективность функционирования органа власти региона.

Рис. 1.Жизненный цикл стратегического управления

(на примере Воронежской области) [2]

Реализуемые региональные составляющие национальных проектов, государственные программы федерального и областного уровня являются эффективными инструментами достижения стратегических целей развития региона. Однако в настоящее время на уровне регионов отсутствует возможность в режиме онлайн сформировать на отчетные даты аналитические материалы, позволяющие оценить выполнение показателей, закрепленных в различных документах стратегического планирования. Исходя из этих обстоятельств, в Воронежской области со стороны Департамента цифрового развития и ИРР разработаны отдельные рекомендации, которые в должны быть отражены в программном обеспечении, позволяющем реализовать алгоритм мониторинга выполнения Стратегии-2035.

Ключевая задача указанного программного продукта - при невыполнении результирующего показателя должна быть возможность оценить усилия всех вовлеченных лиц и ИОГВ. Установление взаимосвязей между сущностями должно происходить по цепочке «Стратегические цели первого уровня – стратегические цели второго уровня - показатели – задачи». Здесь важно отметить, что может быть несколько задач по достижению одной цели, а могут быть задачи, решаемые для достижения нескольких целей. Следующими в цепочке после задач определены мероприятия (которых может быть несколько для одной задачи), затем исполнители (может быть несколько исполнителей для одной задачи). Кроме того, показатели по исполнителям могут быть выделены отдельно, а могут и не быть выделены.

Проектируемая программа должна обеспечивать возможность внесения данных на отчетные даты, чтобы оперативно предоставлять аналитические материалы для оценки достижения поставленных стратегических целей:

1) формирование «отчета о статусе» по каждому ИОГВ и заместителю губернатора (ежемесячно);

2) формирование dashboard по зонам ответственности каждого заместителя губернатора (ежеквартально);

3) формирование отчетов по реализации государственных программ и региональным составляющим национальных проектов (ежеквартально);

4) формирование отчетов по реализации «дорожных карт» (ежемесячно).

Таким образом, мы можем полагать, что своевременный контроль и мониторинг промежуточных результатов выполнения региональной стратегии и других документов стратегического планирования будет способствовать минимизации рисков недостижения плановых показателей и повышению гибкости стратегического управления регионом.

Заключение

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Эффективность стратегического управления регионом в настоящее время зависит от множества факторов, где основополагающим условием будет являться координация действий всех участников годового стратегического цикла.

Особое внимание в настоящее время на федеральном уровне уделяется расширению межведомственного взаимодействия. В свою очередь, в Воронежской области мероприятия по совершенствованию механизмов межведомственного взаимодействия представлены в «зонах развития», а также региональных проектах.

2. Жизненный цикл стратегического управления регионом предусматривает взаимосвязь процессного менеджмента и проектного управления.

3. Мониторинг, контроль и анализ результатов реализации стратегических документов является важнейшей составляющей современного государственного управления, поскольку позволяет решить ряд задач для прогнозирования достижения стратегических целей и предупреждения кризисных ситуаций.

Необходимо отметить, что дальнейшее развитие этого направления работы в субъектах Российской Федерации будет способствовать оперативной синхронизации целей стратегического планирования на всех уровнях государственного управления.

[1]Составлено авторами

[2]Составлено авторами